农房抵押贷款“乐清模式”浅析

徐晓艳

（中国人民银行乐清市支行，浙江 乐清 325600）

从2004年起，连续多年的中央一号文件都把“三农”问题作为我国农村改革的重大战略问题进行了具体部署，推动农业发展、提高农民的生活水平、促进农村经济增长成为我国经济建设的重要任务之一。开展农房抵押贷款试点是解决农民融资难的新举措，有利于促进农村建设用地的市场化交易，进一步推进农业供给侧结构性改革。

表1：乐清农房抵押贷款政策支持情况表

一、“乐清模式”主要做法

（一）完善制度安排，保驾护航稳步推进

2015年底，乐清市出台了试点改革“1+4”政策，即《关于印发＜乐清市加强农房宅基地用益物权保障和住房财产权抵押转让试验方案＞等的通知》（乐委发[2015]98号）文件；2016年5月出台了《中共乐清市委全面深化改革领导小组关于印发＜2016年市级重点改革项目工作方案＞的通知》（乐委改[2016]3号）；2016年10月，出台《2016—2017年乐清市深化农村住房财产权抵押贷款试点实施方案》（乐委改[2016]5号）；2017年5月，制定出台《乐清市农房抵押贷款风险补偿专项资金管理办法》。在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，上述文件在农房确权颁证、交易流转、融资机制、风险处置等重点领域和关键环节有所突破（见表1）。

1.推进确权颁证工作。明确农村宅基地确权登记范围、流程等，以不动产统一登记为契机，建立产权信息数字化管理系统，减少两证不齐现象。一是加强宣传，提高农户产权意识，倡导产权为群众基本权益的理念。二是按照《乐清市农村历史遗留违建住宅处置办法》，加大农房历史遗留问题处理。三是抵押服务“优质化”，设立不动产登记综合窗口，在《不动产登记暂行条例》规定的30个工作日内办结的基础上，压缩办理时限，一般农房抵押3个工作日内办结，最快当日办结。截至2017年9月末，乐清市宅基地确权颁证率为94.67%，农房确权颁证率68%，比温州市农房确权颁证率平均水平高38%，为农房抵押贷款增长奠定了良好基础。

2.为第三方提供担保。鼓励开展以农房为他人贷款提供担保的农房抵押贷款模式，扩大农民贷款的有效抵押物范围。

3.将农房纳入农村产权流转交易平台。推进农村产权流转交易市场体系建设，鼓励农房进入流转平台交易，拓宽产权流转渠道。2016年4月，乐清市成立农村产权交易中心，是温州市第一个建成运行的县市级依托政府平台运行的农村产权交易市场，提供交易场所设施、信息发布、交易咨询、组织交易等服务。2017年已将依法可以交易的农村房屋所有权或者政府有关部门批准可以交易的农村房屋所有权纳入平台操作。现乐清农房产权流转渠道增至三种，即淘宝拍卖、房屋中介交易及农村产权交易中心。

4.规范农房抵押登记流程。一是规范流程，统一格式。对农房抵押权的登记机构、登记条件和业务流程等予以明确和规范。农户在申请农房抵押贷款时需严格按照“两证三书”审批条件办理抵押登记手续，即抵押农房在《住房产权证》、《宅基地使用权证》两证齐全的前提下，抵押人所在村集体出具《同意抵押物处置证明书》、抵押人提供《抵押物非唯一住房声明书》、《处置人不再申请宅基地承诺书》，切实减少司法处置障碍。对办理农房抵押登记手续的农户免收登记费，试点以来，共减免登记手续费147万元。二是解决村集体“同意书”获取难题。2017年5月，开展整村授权工作，规范《乐清市农房抵押贷款整村授权同意书》、《村民抵押承诺书》格式，简化“房屋所在地村集体经济组织同意抵押登记证明”流程，避免农民多头奔波，缩减办理时间。截至2017年9月末，全市已收到138个村的整村授权同意书。

（二）推进金融服务创新，贴近贷款融资需求

1.灵活评估方式，节省评估费用。针对农房价值评估难、评估标准不一问题，采取专业房产评估机构估价或自行协商估价等灵活的作价方式，根据房产变现能力，掌握不同的抵押率。如乐清农商行制定《房地产抵押估价管理办法》，综合制定年度各路段的指导价格，300万元额度内采取自行协商定价，切实解决了农房贷款过程中的价值评估难、评估费用过高、抵押率标准不一问题。

2.开发系列产品，优化还款方式。放宽准入条件，提高抵押率至70%，最长房龄可至40年。推出农房小额贷款业务、农房自建贷款、农房集聚小额产品，实行30万元以下小额贷款一次授信、随借随还、循环使用，最长10年，为农户提供更便捷、更贴心的贷款服务。

3.创新担保方式，改善担保难题。引入“农房抵押+农信担保”、“农房抵押+企业或个人保证”、“农房抵押+专业公司保险”、50万元以下免担保等多元化方式，切实解决单一农房抵押无法有效满足融资需求的问题。

4.优化审批流程，缩短审批时限。成立审批中心、改用电子方式上传，建立客户经理联村制度，下放审批权限，简化业务流程，最快半天办理完成。

5.强化风险防控，重视第一还款源。根据农民的营业收入、种地收入等第一还款源确定现金流，同时考虑借款人的信誉，综合评估客户的经营状况和还款能力。同时落实住房保障，在办理农房抵押贷款时，注重抵押人的住房保障能力调查，确保抵押人即使抵押财产被抵债处置，仍可依靠自身条件解决家庭住房保障问题。

（三）引导拓展非银领域，促进农贷扩面增量

积极引导农房抵押向住房公积金管理中心、小额贷款公司等非金融领域拓展。全国首创个人集体性住房公积金贷款，将住房公积金与集体性住房有机组合，个人住房公积金农村缴存户可以向公积金部门申请个人住房公积金贷款用于购买、建造集体建设用地上的房屋，不仅盘活了住房公积金资金池，也进一步拓展创新了农房抵押贷款模式。截至2017年9月，共向全市农村缴存职工累计发放7967.3万元住房公积金贷款，承办银行达到7家，无不良发生。

（四）率先攻克处置难题，有效化解不良处置

1.扩大受让对象范围。对进入执行程序的农房在不改变房屋的农村集体建设用地、宅基地性质的前提下，由本市农业户口人员受让，突破《土地法》、《物权法》对农村宅基地的流转限制，为农房流转提供有效的供需市场。

2.解决违章处置难题。在试点期内，区别对待违章农房的合法部分和违章部分，允许两证齐全、局部违章的农房正常起诉，随同确权部分一起拍卖和流转。一是对于“农房主体建筑未变，添附了部分违章建筑”情况，房产主体能够过户，违章部分或拆除或经过处罚后予以确权，由买受人自行承担后果。且无论发生在抵押前还是抵押后，法院均予以司法处置。二是对于“农房主体建筑发生整体改变，权证与实物完全不符”情况，由于产权证上的房产已经灭失，新的房产要重新进行审批才能予以确权，法院将不予处置。如果抵押前房产已经整体改变，银行不应对其设定抵押，后果由银行自担；如果抵押后整体改变，应追究抵押人非善意行为的刑责。

3.创新处置方式和程序。银行对不良贷款采取多种处置措施，包括展期、以贷还贷、盘活重组、协议转让、减免罚息、减额续贷等内部化解手段。当内部手段无法化解后，采取司法诉讼方式进行催收，对到期无法偿还的农房抵押物通过淘宝网等网络平台进行司法拍卖。标的物司法处置时，坚持宅基地集体所有性质不变的前提下，按照“地随房走”的原则，办理产权过户手续，放宽至“市域范围农户之间”转让，但转让双方原村集体成员身份保持不变。试点以来，乐清新发生农房抵押不良贷款合计152笔，已成功处置72笔，有54笔处于正常处置流程，处置工作稳步推进。

4.落实基本住房保障。严格落实“先安置、后处置”的原则，保障农户基本住房权益。对被执行人仅有一处住房的，采取货币安置为主的方式，货币安置款按照安置面积乘以被处置房屋所在区域较偏僻地段每平方米的单价计算，总额最高不超过9万元，被执行人自动腾退房屋的，安置款可上浮20%。安置款从房屋变现款中予以扣除。采用实物安置的，采取分割保留，或者按照就近原则，一般在被处置房屋所在位置的5公里内安置，提供足以保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的住房。在落实住房保障的同时，提高判决执行的效率。

（五）探索建立风险缓释机制，消除风险贷款久悬未决和风险兜底困境

2017年制定出台的《乐清市农房抵押贷款风险补偿专项资金管理办法》和《乐清市农房抵押贷款风险补偿专项资金操作规程》，形成了“内部化解为主、司法处置为辅、政府保障为补充”的风险缓释机制，让银行贷款发放没有后顾之忧。

1.货币安置周转金功能。贷款户不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权，且在法院进入执行程序后，抵押住房出现腾退困难的，风险补偿专项资金拨付一定的货币安置周转金给市法院，用于贷款户腾退后租房安身。货币安置周转金金额不得超过市法院规定的最高标准。拍卖成功后，市法院及时从拍卖款中优先扣除货币安置周转金归还风险补偿金专户，有效实现了货币安置的“前置化”，解决了腾退难题，加快了处置效率。

2.维稳补偿功能。对农房抵押贷款户遭受严重自然灾害、意外事故、家庭成员重病等不可抗力情况而发生不良贷款的，经法院裁定可暂缓两年处置，抵押物进行财产保全，暂缓期满后，再启动司法处置。处置不成功的，参照变卖价格全额补偿给银行，确保农户不会因为农房处置而无房可住。

3.本金损失补偿功能。经司法拍卖处置后已确认本金损失的农房抵押贷款，政府承担贷款本金净损失的70%，给予补偿。已享受政府其他信贷损失代偿优惠政策的贷款损失不重复补偿。获得损失补偿的银行还要积极开展催收，若催收成功能弥补本金损失的，银行应及时将风险补偿金归还风险补偿金专户。

4.不良处置费用补偿功能。试点期间各试点银行农房抵押贷款净增量在1000万元以上的，风险补偿金按照其年净增量的0.1‰补偿给贷款人，用于处置不良贷款中产生的费用支出。

二、取得的成效

（一）农村资产得以盘活，满足了融资需求

农房抵押贷款盘活了农村“沉睡资本”，缓解了农村抵押品不足的现状，拓宽了农户的融资渠道。试点以来，乐清市累计发放农房抵押贷款1.83万笔、74.45亿元，平均每笔金额40.68万元，克服了小额农户信用贷款额度不高等问题，有效满足了农户的融资需求。

（二）改善了金融环境

多年来农房抵押贷款逾期率控制在较低水平，并且不存在风险传递，比担保贷款安全得多，被银行业普遍看好。特别是通过农房抵押贷款产品创新，金融服务迅速向农村、农房覆盖，大大活跃了农村金融市场，农民的金融知识、理财意识、风险意识、诚信意识都有了很大程度的提高，实现了银行与农户双赢。截至2017年9月末，乐清市农房抵押贷款业务开办机构15家，农房抵押贷款余额52.39亿元，位列全国首位，受惠农户9916户。与试点前相比，农房抵押贷款余额增速为28.4%，超过一般贷款增速24个百分点；不良贷款率为0.96%，远低于一般贷款不良率1.56个百分点。

三、存在的问题

（一）贷款集中投向中心城镇，难以满足农村多元化的金融需求

为控制农房抵押贷款风险，所抵押的农房大多地域位置较好、价值较高、流转容易，变现能力相对较强。而偏远农村的农房利用价值不高，升值潜力缺乏，农房转让、拍卖很少有人接手，处置变现较难，基于成本收益原则考虑，商业银行普遍不愿意接受偏僻地区的农房作为抵押物。截至2017年9月，乐清市农房抵押贷款余额52.39亿元，其中偏远农村（偏远农村指除中心集镇、普通乡镇所在地农村以外的地区，下同）只有3.52亿元，仅占6.71%。

偏远农村农户的银行融资获得相对也较少，据对1000户非经济发达集镇农户的问卷调查显示，近3年有借款需求的535户，其中向亲戚朋友借款的比例高达81%，金额大部分集中在5万—20万元之间，年利率大多为12%以下；从民间借贷渠道融入的占25%，金额大部分集中在10万—50万元之间，年利率基本处在12%—24%之间，少数高息；向银行贷款的占11.3%，金额大部分集中于30万—100万元之间，年利率7.2%—12%。

（二）抵押农房处置变现仍存障碍

虽然乐清市在抵押农房处置方面形成了较为完善的体系，但处置变现过程中仍存有障碍：一是司法判决执行难。存在腾空难、清退难、抵押物灭失等问题，部分非唯一住房的农户，故意让年迈老人居住在抵押农房里，阻碍司法执行，加大处置难度。抵押物“贷后违建”也时有发生，甚至出现农房主体建筑整体改变或抵押物灭失等情况，导致抵押物处置被迫终止。二是偏远地段农房拍卖无人竞买。受流转范围、地段等因素限制，流拍现象较多。在司法处置过程中，抵押农房三次流拍后往往无法进一步处置。

四、相关政策建议

（一）加强顶层设计，适时修订农房抵押贷款相关法律规定

尽管全国人大公告中已经明确试点地区突破了相关法律限制，但具体内容及相关规定还需要进一步细化。因此，应尽快修订《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律中有碍于农村住房抵押融资的规定，明确农村宅基地的物权属性和财产权属性，允许宅基地自由或有条件地进入市场交易机制，加快建立与农房抵押融资相适应的正式法律制度框架。同时，因地制宜地推出农村住房抵押贷款试行办法和操作程序，有效规避法律风险，保障债权安全及各方利益，使农村住房抵押贷款得以顺利推进并不断深化。

（二）打破城乡界限，为农房流转提供更多有效的供需市场

目前，乐清市的农房流转范围为本市农业户口人员受让，走在全国前列，但农民跨村交易需求不足。2016年8月，乐清市人民政府开始推进户籍制度改革，取消农业户口、非农业户口的性质划分以及由此派生的各种户口类型，建立城乡统一的“居民户口”登记制度。建议尝试将农房流转范围拓展至全市居民，使农民的资产能够流动起来，进一步推进城乡一体化建设。

（三）完善保障机制，确保农房抵押贷款业务可持续性发展

通过健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会救济等保障制度，使农民生活有所保障，逐步弱化土地的社会保障功能。及时落实风险补偿资金专户的资金补给，建立长效风险缓释机制，激发金融机构推广及深耕农村的积极性；或建立农房收储机构作为兜底，对抵押农房无法变现的，按照市场化方式收储。

（四）强化司法处置，建立抵押物处置协调机制

法院在裁判农房抵押贷款案件时，应加强与农村基层组织、金融机构的联系，并及时收集掌握农房抵押贷款中出现的新情况、新问题，分析涉诉案件的共性特征，及时总结审判经验予以普及。同时应积极推进农村信用体系建设，强化金融知识宣传，培养农户信用意识。还要健全农户信用评价体系，有效解决农户与金融机构间的信息不对称问题，降低不良贷款发生的概率。