中国行政村债务治理成效与挑战——基于全国5省101村跟踪调查

董永庆白云丽张林秀

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院大学，北京 100101）

一、引言

村级债务问题发端于20世纪90年代，并在之后的经济发展历程中不断发酵，逐渐成为农村治理面临的重要问题。税费改革后，村集体原来从农民手中收取的农业税、乡统筹和村提留等逐步被取消，导致村级层面总财力下降。与此同时，村民对公共物品的需求却日益增加，政府在农村公共物品供给中缺位和错位情况较为突出。一些研究指出，在税费改革初期，大多数农村公共物品的提供仍然需要村集体参与出资，使得原本捉襟见肘的村级财政更加雪上加霜，从而进一步恶化了村级债务问题。大量研究表明，税费改革后我国农村基层政府和村集体债务呈现负债面广、规模大的特点，沉重的村级债务制约了农村社会经济的进一步发展。

已有文献在我国村级债务的成因及对策方面做了大量研究。村级债务是解决乡村治理问题时产生的，如兴办村集体企业、完成“普九”达标、借款进行税费上缴等。公共投资配套制度是村级债务问题恶化的体制原因，大量的农村公共投资需要村集体进行配套，造成村级债务持续增长，公共基础设施建设配套导致的债务占村级总债务的20%以上。学者们进一步从村务管理和公共财政的角度探讨化解村级债务的可行方式，张兆亮（2011）和陈东平等（2012）认为通过完善村干部考核制度，构建“债务质量监控体系”可以有效制止新债发生。也有研究指出加大公共财政对农村地区的投入力度是化解村级债务的强大外援。

税费改革后，基于现实考虑，未来村级债务的化解可能很大程度上依赖于乡镇及更高层级政府的支持。针对解决村级债务问题的迫切需求，为了缓解村级债务问题带来的负面影响，我国于2007年开始实施农村综合改革并将化解农村债务作为改革的一项重要内容，出台了一系列化解农村债务的政策①。2007年中央1号文件提出需要优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，中央和省级财政可以安排一定的奖励资金，鼓励地方主动化解债务。国农改[2009]21号文件强调农村债务化解的范围扩大到其他公益性乡村债务，明确规定了偿债资金的来源，并在国农改[2010]20号文件中扩大了清理化解其他公益性乡村债务的试点范围。

在此政策背景下，21世纪以来村级债务变化趋势如何？哪些因素影响村级债务的减少或者增加？对这些问题的回答不仅有助于我们对农村综合改革在解决村级债务问题方面的效果做一个总结，还有助于我们进一步考察村级债务的近况，寻找有效解决村级债务问题并提高基层治理效果的可行途径。因此，本文基于2005—2012年期间在我国5省101个村三次跟踪调查形成的村级财务面板数据，试图通过实证分析对上述问题进行研究，为治理村级债务问题提供科学的决策参考。

表1：村级债务存量变化情况

二、数据来源

本研究所用的数据来源于2005年4月、2008年4月和2012年4月中国科学院农业政策研究中心组织的三轮农村社会经济调查。笔者所在课题组设计了抽样程序和调查表，在全国抽取了5省（江苏、四川、陕西、吉林和河北）25县50乡镇101个村进行调查，通过使用多阶段分层随机抽样，使得这一数据具有全国代表性。具体抽样步骤如下：首先，将省内各县按照人均工业总产值②排序等分为5组，每组随机选取1个样本县，每个省共随机选5个样本县；其次，将每个县的所有乡镇根据人均工业总产值分为高收入组和低收入组，在每个组内随机抽取1个样本乡镇；最后，和随机选取样本乡镇的方法一样，在每个乡镇内随机抽取2个样本村，最后共抽取了101个样本村③。在2005、2008、2012年分别对101个样本村进行了跟踪调查，因此，形成了2004、2007和2011年三期的面板数据。调查的内容主要包括村基本情况、村级债务存量以及近几年的新增情况、村过去几年的基本公共投资情况等。为了使不同年份数据具有可比性，文中用到的财务数据在分析时使用各年的价格指数进行折算调整，以剔除价格因素的影响。

三、村级债务变化趋势

村级债务是一个动态变化的过程，原本无负债的村可能在之后的年份中产生债务，而原本有债务的村也可能在后来的年份中债务减少或完全消除。在本文的100个样本村中，调查年份期间人均债务存量逐渐减少的样本村有20个，这些样本村债务存量在2004—2007年、2007—2011年期间分别下降了123.8元、118.8元；人均债务存量持续增加的样本村有16个，在2004—2007年、2007—2011年期间分别增加了61.8元、45.0元；人均债务存量维持不变的样本村有8个，且全部都是在调查年份期间一直没有债务的村；人均债务存量先增加后减少的样本村有33个，在2004—2007年期间平均增加了178.5元，而在2007—2011年期间平均又下降了243.0元；人均债务存量先减少后增加的样本村有20个，在2004—2007年期间平均下降了102.9元，而在2007—2011年期间又反弹并最终增加了117.9元；人均债务存量先减少后维持不变的样本村有3个，这类样本村人均债务在2004—2007年期间减少了99.4元，村级债务存量完全得以消除，并且在接下来的几年内没有发生反弹（见表1）。

从上述分析中可以看出，在税费改革期间（2004—2007年）村级债务存量减少的样本村有43个，占总样本的43%；而在农村综合改革期间（2007—2011年）村级债务存量减少的样本村有53个，占总样本的53%，同时还有3个样本村维持了零债务。这说明在农村综合改革期间，样本村负债问题进一步得到了缓解。此外，从两个阶段债务的变化规模上来看，虽然有16个样本村在农村综合改革期间债务存量仍在持续增加，但是其增量比税费改革期间明显减少；有20个样本村的债务存量在农村综合改革期间发生反弹，但是反弹幅度也很有限。这进一步说明了农村综合改革期间村级债务存量问题得到了有效治理和控制。

从村级债务的存量和新增债务两方面来看，农村综合改革后村级债务规模普遍呈下降趋势。调查结果显示，2004—2011年期间，我国债务存量由税费改革时期的持续增加转变为农村综合改革阶段的快速下降（见图1）。由于在税费改革期间取消了农业税，村集体收入锐减，但该阶段我国又处于新农村建设的高峰期，村集体需要大量投资进行公共建设，因此，样本村人均负债从2004年的175.3元增加到了2007年的207.2元；但是在农村综合改革阶段，国家出台了一系列化解村级债务的细则和措施，同时加大对农村的转移支付力度，使得在改革实施几年后的2011年，村级人均债务规模快速下降到了133.7元。在治理旧债的同时，国家提出的“制止新债”的要求也略有成效。2005—2007年期间村新增债务73.4元/人，2008—2011年期间新增债务略降到69.4元/人，若按年均新增债务计算，我们看到在农村综合改革期间新增债务也得到有效控制。综合考虑上述两方面的变化，实际上2005—2007年期间样本村债务减少了41.7元/人，而2008—2011年期间债务减少了141.2元/人④。

从债务成因的角度看，首先，2004—2011年期间由村办企业欠款和维持日常运转导致债务的样本村数量明显减少（见表2）。2004年，10%的样本村因村办企业欠款导致了债务产生，2004—2007年期间这一比例没有变化，进入农村综合改革阶段后，因村办企业欠款导致债务的样本村快速下降到2个。虽然总体上村办企业欠款导致债务的样本村数量不多，但是村办企业欠款规模较大（一般都是几百万），因此对债务的减少有重要作用。其次，因维持村庄日常运转而负债的村庄比例也在下降。2004年，在100个样本村中有18个村因无法维持日常运转而借债，取消农业税后的2007年，这一数字增加到了27个，也就是说2007年时近1/3的样本村靠借债维持日常运转，更不用说开展其他村集体活动；进入农村综合改革阶段后，上级转移支付的不断增加使得村集体有充足的资源维持日常开支，因日常运转欠债的样本村数量下降到12个。

图1：2004—2011年期间债务变化情况

表2：村级债务成因的频数分布（单位：个）

此外，公共投资及配套资金导致欠债的样本村个数从2004年的43个增加到2007年的58个，在农村综合改革阶段维持了已有水平；因拖欠税费款形成债务的样本村所占比例在2004—2011年期间一直维持在22%左右。虽然建立覆盖城乡的公共财政体系是农村综合改革的重要内容，而且因拖欠税费款形成的债务也是乡村债务化解的重点，但仅从负债面来看，并没有更多的样本村彻底解决因公共投资配套和拖欠税费款引发的债务问题。

随着村级债务规模的下降以及某些债务产生原因的根治，剩余债务偿还的难度也越来越大。在访谈村干部时，我们问到“预计剩余债务中多大比例可以偿还”，2004年86个有村级债务的样本村，平均预计偿还比例是64.5%；2007年87个有村级债务的样本村，偿还比例下降到51.6%；2011年76个负债样本村的平均偿还比例进一步下降到了40.1%。虽然在农村综合改革阶段，村级债务规模大幅缩小，但是在未偿还的债务中，一半以上债务仅依靠村组织力量是无法偿还的，极有可能成为呆账、坏账，在今后解决村级债务问题需要充分考虑到这部分债务治理的困难程度。

表3：村级债务变化的相关因素分析

此外，调查资料还显示，村级债务规模的变化在村与村之间以及地区之间的分布都存在显著的差异。那么到底哪些因素导致一些村债务减少而另一些村债务增加或不变？本文将在定量分析的基础上对此做一些探讨。

四、村级债务变化的相关因素分析

影响村级债务变化的因素纷繁复杂，为了研究的方便，本文将其分为政策因素、经济因素和资源因素三方面。政策因素指村级债务面临的上级要求和制度约束。经济因素指村庄影响村级融资和偿债能力的某些特征。资源因素指村庄的自然、社会禀赋，是村集体比较优势的基础。根据这种分类，政策因素包括公共投资出资制度、村财务公开制度；经济因素包括村里企业数量、村人均纯收入；资源因素包括人均耕地面积、村委会到最近水泥路或柏油路的距离、村里走出去的县级及以上干部数量、村人口资源等。

已有文献指出，公共投资配套制度以及政府投资缺位是村级债务形成的主要原因。根据2004、2007年村级公共投资的实际情况（分别对应2005—2007年、2008—2011年期间），将样本村分为需要配套资金和不需要配套资金两类。2005—2007年期间不需要配套资金进行公共投资的样本村有37个，到了农村综合改革阶段，这一数字增加到51个，即一半以上的样本村公共投资完全由上级财政负担。对于债务变化程度而言，我们的调查数据显示，不需要配套资金的样本村2005—2007年期间债务减少量是其他样本村的1/3，可见在此期间公共投资配套制度对债务减少存在影响；随着公共财政改革的不断深化，2008—2011年期间需要配套资金的样本村债务减少量急剧上升，为其他样本村的1.8倍（见表3第1、2行）。财务公开是村级财务面临的最大的行为规范和制度约束，根据各年度乡镇政府要求村级财务公开的次数是否符合国家规定（每年大于等于4次）将样本村分为两类，发现在农业税逐步取消阶段财务公开次数符合国家规定的样本村债务减少量也比其他样本村多，但在农村综合改革阶段二者的大小关系发生逆转（见表3第3、4行）。

相关性分析还表明，样本村经济条件也是影响村级债务减少的重要因素。根据各年的调查结果，将样本村按照经济特征进行分组分析。结果显示，有企业的样本村债务减少量明显高于没有企业的样本村（见表3第5、6行）⑤；农民人均纯收入高的样本村债务减少量也高于人均纯收入低的样本村，尤其是在取消农业税期间（见表3第7、8行）。

样本村资源因素对村级债务变化的影响并不完全相同。根据2004、2007年调查结果，将样本村按照不同的变量维度尽可能地平均分为两组。村委会到最近水泥路的距离和村级债务的变化程度呈负向相关关系（见表3第11、12行）；村里走出去的县级及以上级别的干部越多，村级债务减少的量越大（见表3第13、14行）；村总人口和村级债务变化程度呈负相关关系，人口较多的样本村，村级债务减少量反而较小（见表3第17、18行）；在不同的时间段内，其他衡量村资源因素的变量和村级债务变化相关方向并不一致。

表4：村级债务变化及其影响因素的描述性统计

表5：村级债务变化的多元回归分析

五、村级债务变化的多元回归分析

描述性统计表明村级债务变化与样本村所处的政策、经济和资源约束之间存在某种关系，但仅仅是单因素分析，并不能建立因果关系。为了进一步系统分析村级债务减少的影响因素，下面将通过建立计量经济模型进行深入探究，回归模型如下：

上述模型中被解释变量是调研年份期间村级债务的变化量，包括2005—2007年、2008—2011年两个阶段内村级债务的变化量；解释变量包括公共投资时村里是否需要配套资金、财务公开是否符合国家规定、村里企业数量、农民人均纯收入、人均耕地面积、村委会到最近的水泥路或柏油路的距离、村里在县级及以上政府部门工作的人数、村规模以及村外出务工劳动力比例。解释变量分别采用2004年和2007年的信息，在一定程度上避免内生性问题，表4报告了各变量的描述性统计分析结果。

表5第1列使用固定效应模型，分析了各种因素对村级债务变化的影响；考虑到不同阶段国家政策取向不同，可能会导致影响村级债务变化的因素不同，因此，表5第2、3列用最小二乘法分别估计了2005—2007年、2008—2011年期间各种因素对村级债务变化的影响。回归结果显示，总体上，公共投资配套制度对债务减少量呈显著负向影响；村里企业数量对减少村级债务起到了积极显著的作用；村规模对村级债务的减少有明显的负向作用。但是由于2004—2011年期间国家政策的变化，导致了不同时期各种因素在减少村级债务方面所起的作用也不相同。

公共投资配套制度对村级债务变化的影响在2005—2007年期间表现显著，但是在2008—2011年期间并不显著。2005—2007年期间是取消提留统筹和新农村建设的高峰期，对于公共投资配套的样本村而言，村集体面临收入剧减和支出剧增的双重压力，无暇顾及也没有足够的资源来偿还村级债务，且新增债务产生的可能性较大，因此不利于村级债务的减少；在农村综合改革阶段，公共财政政策逐步覆盖农村地区，因此即使农村公共投资配套制度依然存在，但是实际需要村集体配套的资金少了很多，不仅能减少新增债务，同时也为村集体偿还旧债创造了比较宽松的环境。因此，在农村综合改革阶段，公共投资配套制度对村级债务的影响不再显著。

在经济因素中，村企业数量仅在2008—2011年期间对村级债务的减少有显著的正向影响。取消农业税以后，村集体正当收入锐减，村干部不得不想各种办法来维持正常运转，向村里的企业求助就是途径之一。

在资源因素中，村人均耕地面积和村规模显著影响2005—2007年期间的债务变化。在此期间，人均耕地面积大的样本村债务减少量较小；规模较大的样本村，债务减少量也比较小。可能的原因是，人均耕地面积大的样本村，原本因拖欠税费款导致的债务就比较多，取消农业税对这些样本村的影响更大，因此降低了偿债能力；规模越大的村，各项刚性支出越多，债务减少相对较难。

六、总结和讨论

本文运用农村综合改革前后100个样本村2005年、2008年和2012年跟踪调查形成的面板数据，从债务存量和债务流量两个角度出发，对21世纪以来村级债务的变化情况及影响因素进行了定量研究。主要结论如下：

第一，农村综合改革阶段我国村级原有债务大幅减少，新增债务的增速也比较缓慢；但由于债务基数较大，导致村级债务依然呈现规模偏大的特征，同时一半以上未偿还的债务极有可能成为呆账、坏账，由此看来，彻底解决村级债务问题还任重道远。

第二，公共投资及配套资金制度严重阻碍村级债务的治理，这与已有定量研究和案例研究的结论一致。可喜的是，国家从2003年开始实施了公共财政覆盖农村地区的政策，并加大了对农村地区的投资力度；虽然村集体仍然要对公共投资进行配套，但是配套资金在总投资中的比例已大幅下降，这对减少村级债务起到了积极显著的作用。

第三，村里企业数量越多，村级债务化解成效越大。由于村里的企业对村集体捐资或者承担了部分投资活动，使得村集体能够偿还部分债务或者减少部分债务来源。但同时也应注意到，据调研数据显示，村里企业大部分是私人企业，依靠私人企业的贡献化解村级债务并非长远之计。

本文的研究结论具有一定的政策启示。国家实施的以基本公共服务均等化为导向，拓宽公共财政对农村地区的覆盖范围，逐步取消农村地区公共投资配套制度的重要举措，在减少已有村级债务和控制新增债务方面发挥了显著的作用，在今后农村治理过程中，仍需要保持公共财政政策的持续性。此外，村里企业数量对村级债务的减少也有正向影响，但村级企业在日益激烈的竞争中面临着自身生存发展的问题，不能将村级债务化解过度依赖于村里企业，解决村级债务问题需要综合施策、逐步解决。

注：

①虽然国家在1995年就开始清理乡村债务，但直到2007年才开始提出规范化的乡村债务措施和细则。详见2007年中央一号文件、国农改[2008]3号文件、国农改[2009]21号文件和国农改[2010]20号文件。

②Scott Rozelle（1990、1996）指出，人均工业总产值这一指标可信度更高，而且能更好地预测某一地区的发展潜力和生活标准。

③吉林省的一个样本村在抽样完成后分成了两个村，在实际调研过程中，两个村的数据都进行了收集。另外，陕西省有一个样本村数据异常，故本文实际使用样本村数量为100个。

④2005—2007年期间债务减少量=2004年债务存量+2005—2007年债务新增量-2007年债务存量；2008—2011年期间债务减少量=2007年债务存量+2008—2011年债务新增量-2011年债务存量。

⑤考虑到村私营企业捐资也是村集体建设的重要资金来源以及大部分村集体企业已经转制，我们选择了“村里企业数量”这一变量，而不是“村集体企业数量”。

[1]Jikun Huang，Scott Rozelle.1996.Technological change：Rediscovering the engine of productivity grow th in China’s rural economy[J].Journal of Development Economics，（49）.

[2]杨震林，吴毅.税费改革中乡村利益张力下的村级财务困境——对中部某省T乡的观察[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2004，（4）.

[3]续竞秦，罗仁福，张林秀.税费改革对村级财务状况的影响——对全国100个村的跟踪调查[J].中国软科学，2009，（11）.

[4]张林秀，李强，罗仁福，刘承芳，罗斯高.中国农村公共物品投资情况及区域分布[J].中国农村经济，2005，（11）.

[5]宋洪远，谢子平，张海阳.乡村债务的规模、结构、风险及效应分析[J].农业经济问题，2004，（6）.

[6]贺军伟，王润雷.村级债务——676个村的调查[J].中国发展观察，2005，（1）.

[7]史耀疆，杨小磊.乡村债务现状、成因及对策——基于全国5省101个村的调查[J].江西财经大学学报，2013，（1）.

[8]贺雪峰，王习明.村级债务的成因与危害——湖北J市调查[J].管理世界，2002，（3）.

[9]胡文海.崛起背景下的中部地区农业发展研究[J].农业经济问题，2007，（9）.

[10]任子俊，李庭.村级债务问题调查分析与滚动负债模型——基于J县地区的实地调研[J].财政研究，2011，（6）.

[11]陈洁，赵冬媛，齐顾波，罗丹.村级债务的现状、体制成因及其化解——对223个行政村及3个样本县（市）的调查[J].管理世界，2006，（5）.

[12]漆雁斌.村级债务现状、成因及化解思路[J].农业经济问题，2007，（6）.

[13]温铁军，彭辉，范堉暐，郑风田.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步估算——以中西部地区贫困县为例[J].中国农村经济，2009，（2）.

[14]张兆亮.村级债务现状及化解路径选择——安徽D市为例[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011，（20）.

[15]陈东平，潘军昌，王海员.村级债务治理：研究现状与一个分析框架[J].农业经济与管理，2012，（2）.

[16]赵万水.以公共财政理念消解农村政府债务[J].农村经济，2006，（1）.

[17]吴少龙.债务治理：欠发达地区的努力与困境——甘肃某区的案例研究[J].财会研究，2008，（13）.