走向协商：国家治理现代化的价值转向与发展理路

李犇

（中国人民大学 哲学院，北京 100872）

·政治文明研究

走向协商：国家治理现代化的价值转向与发展理路

李犇

（中国人民大学 哲学院，北京 100872）

国家治理是有效协商与现代民主共同合法性推进的产物，“协商”和“民主”的价值融合是理解国家治理的两个重要侧面，协商治理是一个亟待成长的新公共治理范式。协商议题是衔接国家治理与协商民主的重要载体，协商治理实现了程序民主向参与式民主的过渡。公共精神贯穿于公共议题治理的全过程，对公共精神进行培养有助于强化协商治理价值理念中的公平和责任意识。因此，建构中国特色协商治理的话语体系，必须挖掘传统文化资源，确保“协商”在国家治理体系这一政治结构中的稳定性，以制度的科学制定与有效执行作为协商民主发展的保障。

协商民主；协商治理；国家治理现代化

协商民主理念在中西方有各自特定的现实需要和理论诉求，作为奠定现代政治秩序合法性基础的民主形式，协商以“人民的同意和授权”为行动主张。[1](p1)协商民主的概念首先由美国学者毕赛特提出，其本意是反对宪政的精英主义解释，目前已成为事关民主议题的多维度研究领域。作为与中国政治发展道路相适应的民主形态，社会主义协商民主是一元领导和多元参与有机统一的民主形式。因此，对于发展中的我国，国家治理的行为逻辑与协商民主的治理形态紧密相连，协商民主不仅是国家治理的方式和目的，也是治理手段和存在价值。这是因为，国家治理的本质民主治理，协商民主的趋向是走向“善治”与“良政”。中国协商民主兼具民主与治理的双重作用，其不但是一种民主的实践形式，而且又是一种以民众诉求为治理核心的表现形式。[2]因此，作为舶来品的政治词汇，协商民主涵盖了制度的整体性设计和广泛征集民意的实践尝试。协商治理的理论与实践主要来源于协商民主及其在公共治理领域的应用，其运作形式是国家治理体系和治理能力现代化自身的应有之义。

一、国家治理与协商民主的价值融合

协商治理的出现是一种治理的民主范式变革，协商价值理念彰显了国家治理逻辑中民主内容的包容性、政治理性的公正性与公共产出的合法性等非效率性价值。从“协商”和“民主”双重视角透视国家治理，国家治理是传统协商与现代民主结合的产物，而协商治理是一种民主形式，这是与其他治理范式最典型的区别。

（一）理解国家治理的两个侧面：“协商”和“民主”。

对于协商民主的内涵，不同学者虽各有侧重，但其核心理念具有内在逻辑的一致性。赫尔德认为：“协商民主是一系列观点中的一种……自由和平等的公民进行协商是合法的政治决策和自我管理的核心。”[3](p272)而今，随着国家治理体系和治理能力现代化这一概念的提出，我国已经初步形成了具有本土化特色的协商治理体制和模式。因此，要实现我国国家治理的现代化，就必须以协商为载体开创治理模式的全新空间，在“协商”和“治理”的互动中理解国家治理的运作目标。

其一，我国国家治理是党政主导下协商功能高位推动的结果，同样，协商治理的高位推动可以充分利用不同治理客体的利益共同体。在协商民主的基础上“集中”多重政治和物质资源形成共识性的民主决策。毫无疑问，党政领导是协商民主顺利开展的“总设计师”。国家治理能力的提升必须在我国协商治理的本土化格局中开辟新路。从协商民主治理的主体看，必须尽快将党和国家机关和社会组织等的工作积极性调动起来，才能提升党政主导下协商功能高位推动的效果。

其二，从组织过程来看，中国特色的协商民主形式能够凝聚多元治理主体。在推进协商民主发展过程中，各级政府的党政领导已经成为协商民主发展的组织者和践行者，保障了协商民主治理的顺利进行。从“协商”和“民主”的双重视角理解国家治理，就实现了协商治理制度特征和实践结构的双重“整合”。诚如萨托利所言，“现代民主完全是建立在政党之上的，民主原则应用得越彻底，政党就越重要”。[4](p155)当然，我国党政领导下的政权体制与西方国家的权力角逐关注点的治理范式不同。中国共产党作为执政党始终围绕民众的民生利益开展形式民主与实质民主的全方位提升。[5]可以说，现代民主从不缺乏形式上的包装，民众权利的实现在于民主实质上的有效执行。

（二）国家治理：协商治理与现代民主结合的合法性推进。

合法性治理根源于权力结构的民主化转型，来源于“民主的同意”，且服务于“共同的善”，通过公共政策的制定与执行实现了公共服务质量的整体性提升。[6](p3)整体来看，西方协商民主研究立足于发达资本主义国家理性多元化的政治现实，是对选举民主所遭遇的实践困境展开系统化的反思，其目标是为了克服既有的自由民主制度面临的危机。因此，国家治理体系合法性向度的政治贡献在避免了社会“失序”，满足了现代国家建构过程中权力理性化的民主治理诉求。[7]协商民主的包容性有效提升了公共政策产出的民主程度,从而确保政策制定和执行的合法性。

从政治合法性的资源来看，合法性资源的构成是一个系统。协商民主增强了政府公共权力执行的合法性，如前文所言，建构公共协商机制，需要协调好政府和民众的各自价值偏好。协商的具体形式以民主治理的工具性为前提，协商的目标拓展了社会治理的全新空间，协商的结果有效提升了政府执政的合法性基础。

协商民主关注公共利益的实现程度,这构成政府执政的合法性基础。就公共权力的运作向度而言，协商治理建立起了上下互动、权力双向运行的治理机制，通过合作、协商等方式实施对公共议题的有效治理。这对于提高协商决策的有效性，赋予决策的合法性和权威性有重要价值。因此，要进一步发展协商民主，就应当不断从学理和实践中强化中国特色的协商民主生命力。就此而言，协商治理的研究必须明确反对西方民主治理模式与观念的窠臼。

（三）协商治理：一个亟待成长的新公共治理范式。

中国特色公共治理的范式变革主要围绕“官僚化—去官僚化”的逻辑展开，因而，协商治理是国家治理选择了“协商”这种治理范式的结果，协商就成为一个与公共行政同等价值的新公共治理范式。作为一种民主的实践表达，“协商民主是一种强调程序性和过程性的治理型民主形式”[8](p39)治理与协商的结合顺应了公共领域对民主发展的需要。同时，对中国协商治理形态的多样性和复杂性给予肯认、保护与坚持。任何一个协商主体都要以民生利益为出发点，因此，府际协商、社会协商、基层协商等协商方式多样化的国家治理样态，皆为中国特色协商民主的发展开辟有效的治理路径。

协商治理在实践中有多种形式，并产生了良好的治理效果与全球性的示范效应。基于我国本土化实践中民主治理的需求以及特有的治理理念，协商治理可以成为一种具有重要影响的治理范式。因此，国家治理的复杂性要求精英治理和公民参与的合作机制。从治理主体来看，党政主导下体制内协商功能的高位推动有助于专家治国效率的提升，协商民主与国家治理有效的结合规避了国家治理演变为单一的精英政治、官僚政治，甚至是寡头政治治理形态。

西方治理理论的基本脉络是对“国家”的祛除，如果仅仅“套用”西方民主的范式，将西方民主的理论嫁接到中国特色的协商治理体系中就一定会遭遇到协商民主在中国适应性的挑战。可以说，中央顶层设计战略的协商治理顺应了时代发展的潮流，更强化了其执政的合法性基础。协商民主的治理意义恰恰在于弥补了选举民主的不足，让多元主体都参与申述其利益主张的机会。当然，作为一种正在成长中的公共治理范式，协商治理已经得到学界的积极回应，已经初步形成了治理主体间相互沟通合作、互动与开放的权责治理结构。

二、协商议题：提升国家治理能力的承接载体

公共精神是国家治理与协商民主共同的理念诉求，通过公共领域的协商议题，公共利益和个体利益通过商谈的协商民主机制得以彰显，普通民众的个体利益就有望进入到国家精英治理的决策议程之中。协商民主的主客体是构成有机系统的重要部分，协商民主的有效开展，必须在全社会开展广泛的协商，使多元主体共同参与的协商决策更加民主化和科学化。

（一）协商主体：精英参政向公众参与转向。

纵观中国协商民主发展的历史进程，深刻社会变革的主导者基本都有社会精英的参与。但是，也从某种程度来说精英治理是协商民主不充分的一种表现。作为一种新的民主和社会治理方式，协商民主给予了各阶层共同参与政治决策的机会，其通过利益多元化的整合达成意见的统一。因此，精英参政的民主形式并非国家治理有效途径，这是因为，“全部问题在于确定民主的真正意义，如果这一点我们做到了，我们就能对付民主，否则我们就会倒霉”。[9]概言之，社会主义协商民主是一种“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”的民主形式。民主的本真意义就在于每个人作为平等的个体参与投票决策，而协商民主的真正意义在于各协商主体通过自由平等的对话、讨论共同参与公共决策和国家治理，从而有利于广开言路，促进决策科学化和民主化，有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面。

德雷泽克和李斯特认为，协商可以“提供对特定问题的事实和资讯、引发对特定问题新争论的关注，引导人们考虑社会公共事件的选泽机会，创造民众相互讨论和倾听的公共舆论环境，从而有利于解决公共问题”。[10](p155)埃尔斯特提出，协商有助于揭示私人信息、减少有限理性的影响、推动为需求进行正当性辩护的特殊模式、形成合法性决议、提高参与者的道德素养和知识水平、做“正确的事情”而不受讨论结果的约束，由此优化公共治理。[11](p46)协商民主本身就预设公民或其代表能够一起讨论该追求何种法律与政策以作为全民福祉，也即所有人都有发起话题、质疑、询问和辩论的机会，公众参与则是体现协商民主的真正意旨。唯有实现从精英参政到公众参与的转向，才能实现协商民主的本真要义。

（二）协商规则：程序民主向参与民主转向。

作为一种新型的民主模式，协商民主的实践逻辑和运作形式也是多层次的。协商治理作为一种民主存在形式，必须遵循一定的运作程式。而当协商民主运用于公共治理时，它就表现为党政系统的决策方式和治理手段。[12]从某种意义来看，如果选举民主是存量民主，那么协商民主就是增量民主。这种增量改革的战略对于提升国家治理现代化具有重要意义。同时，“协商民主丰富了中国特色社会主义民主政治的形式，拓展了民主参与渠道，增加社会主义民主的内涵”。[13]毋庸置疑，中央顶层设计关注了政治决策中的社会重大问题，但在基层如何开展协商民主的有效治理是国家治理的关键。因此，从传统单一“政党—政府”主导走向多元力量共治，基层协商治理需要创造一个基于“组织建设开放”“决策流程开放”和“动员机制开放”的协商共生结构。[13]唯有此，才能整合多元的社会力量，创造性地继承群众路线的工作模式，重塑协商规则中程序民主向参与民主转向。

十八大报告明确指出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。对应这种公众参与，中共十八大提出了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层协商等五种协商民主形式，为协商议题、协商主体、如何协商、协商成果、协商层次等层面做了宏观上的指导，这五种形式揭示了协商民主必须从单纯的政治领域发散到国计民生的生活领域，必须从高屋建瓴的顶层设计渗透到基层的具体实务中。因此，协商民主过程和结果的统一就必须要完善的民主制度和正确的工作机制，只有适当的构建制度，公共参与方能形成考量、评价所有与决策有关的问题，以达到预期的协商结果。

那么就协商民主来说，就不能仅仅关注结果，而是要在现实过程的推进中形成协商民主的结果。结果是检验协商民主过程的唯一标准，过程是达到协商民主预期结果的手段。协商民主的效能体现在过程和结果的统一。因而，过程与结果并重是协商民主落到实处的基础，其内蕴就是协商民主须以公共参与为前提，公众平等而广泛的协商是其“质”的规定性。时间本身可能就是对原先协商民主的一种否定，在某一时间协商的结果可能不会适用于下一阶段，所以有必要在制度下有常规制度化协商和具体专题协商。

（三）协商理念：群众参与向公共精神培育转向。

如前文所言，国家治理以建设现代国家为基本目标，协商民主以协商的方式在促进公共决策合法性、不断汇聚扩大政治参与、培育公民精神等方面的功能。“公共精神孕育于现代公民社会之中，建立于公共理性为依归的一种公共价值和公共伦理取向，具体表现为公民对公共利益的追求以及对公共事务的积极关怀和参与。”[14](p16)因此，公共精神培养是协商决策模式构建的价值导向与基本前提。国家治理以创造现代治理为主要取向，协商民主能够促进民主决策，提升参与共同体之间相互信任的基础。协商治理最重要的特征在于公民参与、通过广泛参与促使原有的封闭式和精英式的决策体系在公众利益密切相关的各个环节开放协商，吸纳与反馈多元利益主体的需求，以公共精神、公共理性来优化政策议程，从而促进政府与社会公众在公共事务中的合作治理。[15](p244)

因此，协商民主是国家治理有效开展的重要手段，协商昭示着民众政治活动可被证明是合理正当的方法。公众参与的实质就在于培养全民公共精神，协商民主不仅仅在现实中培育着精英的公共精神，更为着力的是培养全民的公共理性。因此，不能将协商民主简约为政治过程中的一种行政治理，中国语境下的协商民主与治理实践，要完全规避协商只是“拉拢”和“安抚”民众的错误认知。诚然，没有共同的利益，也就不会有统一的目的更谈不上统一的行动。[16]现代国家成长的逻辑，民生利益的有效彰显和良政善治的有效贯彻是修正协商民主朝着正确轨道上迈进的重要保障。毕竟，协商不同于一般“官与民”的对话，国家治理则是国家政权建立后政治发展的必然结果，对于协商民主来说，公共精神的培育是协商民主效能发挥作用的必要条件。

三、走向协商：建构国家治理体系的基本理路

协商民主不仅是政府与民众之间的协商，也是民众内部不同利益群体之间的协商。中国特色的社会主义协商民主的本土性研究不能落入西方民主的价值体系和惯性认知。要在传统文化资源中挖掘协商治理的话语体系，在稳定政治结构中拓展协商治理的中国适用性和政策保障。

（一）发展动力：在传统文化资源中挖掘协商治理的话语体系。

任何国家治理理念皆受制于该国传统治理资源和思想理念的引导，作为中国特色社会主义的治理形态，协商治理的发展受制于传统治理思想的启蒙。[17]譬如，儒家“以民为本”的价值理念内在地包含了“通民情、达民隐、申民意”的政治诉求，这就要求统治者必须广泛听取民众的意见、切实满足民众需求的政治协商过程。因此，应该将西方治理理论与中国特色协商治理制度相结合，建构协商治理的话语体系。习近平指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”。[18](p82)因此，就我国具体的历史条件而言，协商民主在我国具有深厚的文化内涵和实践基础。协商治理是中国共产党人在长期政治实践中开创的精神财富，如何在国家治理中确保民众的基本权利是协商民主研究始终关注的焦点。

“国家治理”是对传统人治思维的反思和纠偏，中央政府提出“国家治理能力现代化”这一命题，并以此昭示“国家治理”绝不等同于“治理社会”，协商治理作为党政主导的国家治理形态，就要自觉地探求国家治理的中国治理逻辑，不断挖掘中国经验的叙事基础。[19]因此，无论是儒家、道家，抑或墨家，均是中国传统文化的“主干。在传统文化资源中挖掘协商治理的话语体系，就必须从以下几个方面着手。其一，在基本价值取向上，要充分汲取古代“民惟邦本、政得其民，礼法合治、德主刑辅”的政治主张。在治理理念上，把握“为政之要莫先于得人、治国先治吏”的治理原则。其二，在治理理念和模式上，要平衡好“礼治”与“法治”二者之间的互构关系。“礼治”和“法治”的治理理念犹如“润滑剂”，对推进国家治理体系和治理能力现代化的水平无疑具有启发意义。其三，将“和合”的文化传统融入协商治理的本土化内涵之中。“和合之道”体现为重和谐，贵合作。国家治理以“和合”为高远境界，这与协商治理的本质相契合。

（二）战略基点：在稳定政治结构中拓展协商治理的中国适用性。

稳定的政治结构组成是一种具有自我调整功能的政治进化产物，稳定的政治结构组成是国家治理体系现代化的政治目标。稳定的政治结构所强调的内容是其调节功能的长久性、自我更新的时效性和政治结构框架的稳定性。[20]历史和现实也一再地证明，协商民主作为西方国家的治理模式有其特定的适用场域和治理限度。对我国而言，国家治理现代化过程是利用“协商”这一“缓冲剂”对政治结构进行调整以及完善的活动。[21](p11)因此，协商治理有效开展的前提条件是稳定政治结构的组成，政治结构的稳定性取决于政治权力关系的黏合程度。国家治理够适应政治生态的演化，通过协商议题的“调档”与“转换”，减少政治改革的无效成本。

国家治理体系现代化的长期性决定了其需要协商价值动力的支撑。这是因为，国家治理体系是一套纷繁复杂的系统，其现代化是朝着既定价值目标不断前进的过程。不言而喻，协商民主的理想已经完全超越了民主选举作为国家治理的重要手段，选举本身也是促成协商民主运转的一种重要控制机制。[17]从协商治理的具体方式来看，协商治理是围绕议题在既定政策议程的范围内开展协商活动。在现代国家成长过程中，国家建设主要从民族—国家、民主—国家和民生—国家三个维度展开，而协商民主对理性协商的重视又促进了国家治理合法性和提高民主质量的双重目标[22]。

因此，建构一个超稳定的行政机构，需要扩大民间社会、社会组织与社会民众的协商联动参与，在稳定政治结构中拓展协商治理的中国适用性，实现行政主导与平等协商之间的稳定性。具体需要从以下三个层面着手。其一，要通过一定的程序设置，规范党政机关的行政行为，捋顺社会团体乃至第三部门在协商程序上的平等。其二，根据协商的具体情况，逐步建立第三方仲裁机构。在协商民主机制的基础上搭建协商主体和客体之间的仲裁平台，切实确保行政机构与社会公众之间能够切实地处于“稳定协商”的位序之中。因此，通过协商治理的形式，无论精英治国还是公民参与的民主形式皆必须在“稳定”的基础上开展社会治理。

（三）制度保障：政治制度建设是协商治理的关键环节。

制度是调整公共主体间开展公共行动的一种行为规范，它对政治生活的塑造作用。实践证明，以制度确认和巩固改革发展成果，是实现可持续性治理的重要保障。以制度的形式推进协商决策模式制度体系，保障各主体在协商过程中的平等地位，从而提高协商决策的有效性。对参与协商决策的主体给予制度上的保证，进而避免协商民主的运行机制成为单个行政官员政绩导向下的“试验品”。正是基于制度建设和政策保障在推动协商民主发展中的重要作用，党的十八届三中全会才明确提出推进协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理，环节完整的协商民主体系，这是继十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”目标之后对协商民主发展的更为微观上的设计。

协商治理是国家治理制度化发展的重要表现形式，是协商民主制度化的重要内容。其一，要推动协商决策模式制度化，坚持立法先行、发挥法律法规在制度建设中的引领与推动作用。保障所有协商的程序、协商的环节、协商的活动都必须在决策之前以“文件”形式对外公布。其二，要完善有利于协商治理模式运作的制度机制。完善政府决策信息公开制度，信息平等是协商有效性的保障，可以避免因信息不对称带来的协商失灵。因为，协商决策模式强调参与对话的多元主体地位平等，每个参与者都能自由地把其价值偏好和建议输入到集体决策协商过程，经由理性协商与互动，在尊重各主体合理需求的前提下形成决策共识，实现民意表达—理性协商—政府回应的良性循环。在这个过程中畅通民意需求表达机制是基本前提，只有充分保障公众利益诉求能顺利进入政府决策议程，协商才有意义。完善政府回应机制是保障，只有政府及时回应公众多元价值诉求并主动深入到人民大众中去，才能顺利实现公众参与和政策合法输出的双重功能。其三，要健全协商模式运行的监督体系。要科学设计决策协商程序，建立健全决策协商社会公示制度，决策绩效考核与责任追究制度，确保决策协商在公开、透明、公正的环境下进行。

结语

治理是一种偏重于工具性的政治行为，我国中央顶层设计战略中的国家治理体系是一个系统整体，推进国家治理的全面转型是中国本土化协商过程的集中凝练。毋庸赘言，协商治理是以“协商”和“对话”的形式协调分歧，以实现政治发展有序稳定的治理机制。中共十八大报告第一次将协商民主从民主形式上升为制度形式。中共十八届三中全会和四中全会进一步强调，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。我国当前正处在治理现代化进程中的关键阶段，“国家治理”和“协商民主”成为我国公共治理转型中的主旨议题。习近平提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[23]治理与协商的结合，表明中国国家治理体系现代化的民主化转向，这与整个社会治理领域中强调公民参与并行不悖。因此，在后续协商治理研究中，要从学理上挖掘本土资源中具有包容性理念的文化因子，从实务上进行实践检验，在学理与实务的互动过程挖掘国家治理建设的有益元素，将极大地凸显协商民主在国家建设中的治理功能。

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责任编辑 申 华

D60

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1003-8477（2017）08-0034-06

李犇（1985—），男，中国人民大学哲学院博士研究生。

国家社科基金项目“社会主义协商民主推进国家治理现代化的内在机理与优化路径研究”（17CZZ012）。