台湾程序监理人制度：规范构造、运行实效及其启示

张 润



台湾程序监理人制度：规范构造、运行实效及其启示

张 润

随着时代变迁及社会转型，家庭结构的组成及形态趋向多元，未成年子女出现在法庭的现象增多。为了维护未成年人子女在法庭上的最佳利益，我国台湾地区2012年6月施行的“家事事件法”参酌德国做法，设置了程序监理人制度。当出现未成年人与法定代理人有利益冲突、未成年人的法定代理人不能行使代理权，或行使代理权有困难等情形时，法院根据利害关系人申请或依职权选任程序监理人，使其在法庭上代表未成年人子女，充分保护其合法权益。因两岸同宗同源，文化背景相同，在对台湾地区程序监理人的规范构造、运行实效进行深入考察的基础上，借鉴台湾地区“家事事件法”的立法经验，建议在大陆家事诉讼法中设置程序监理人制度，从而实现在司法程序中践行未成年人利益最大化原则。

台湾地区；“家事事件法”；程序监理人；未成年子女最佳利益；家事调查官

如何在以“对抗与判定”为基础的民事诉讼程序中践行未成年人利益最大化原则，已经成为理论界与实务界关注的重要课题。我国台湾地区“家事事件法”借鉴德国程序辅助人和美国马里兰州未成年人诉讼代表人制度设置程序监理人制度的做法对我国大陆地区攻破此课题有诸多启示。目前，虽有学者对该制度作了引介，但并未就该制度自2012年实施以来的运作实效予以考察。有鉴于此，本文就我国台湾地区程序监理人制度的规范构造、运作实效以及面临的困境加以考察，在借鉴台湾地区相关经验的基础上，就大陆家事诉讼法设置程序监理人制度提出具体的设想与建议。

一、台湾地区程序监理人制度的规范构造①

因我国台湾地区在“家事事件法”中设立程序监理人制度效法于德国，又与日本《家事事件程序法》规定的程序代理人制度相似，故对台湾地区程序监理人制度的规范进行评介时，对德国程序监理人以及日本程序代理人制度的内涵及运作进行考察实属必要。

（一）程序监理人制度的立法背景

基于对儿童人权保障的重视，亲权观念演变为父母对子女的保护教养义务观念。德国于1997年修正《亲子关系法》时，就确立了未成年人子女的程序保护人制度。在有关未成年人子女身份的亲子关系程序中，法院有义务询问未成年子女，使其有机会陈述意见。承认未成年子女在亲子关系诉讼中的意见陈述权则正式肯认了儿童具有权利行使的主体性，而不再仅是保护的客体。此举亦是贯彻1989年联合国《儿童人权国际公约》中意见表明权、自由权要求的体现。因程序保护人的法律地位、职务内容不明，影响了该制度的发挥。因此，德国于2009年修正《家事及非讼事件程序法》时，将程序保护人更名为现行的程序监理人，并明确了其法律地位，详细规定了职务内容。与德国立法背景相同，为契合联合国儿童权益保护的内涵和实现未成年子女最佳利益原则，日本在2011年5月19日制定的《家事事件程序法》中规定了程序代理人制度。实践中，因法定代理人与被代理的未成年人利益发生冲突或侵损未成年人子女利益的情形经常存在，为维护未成年当事人的实体利益和程序利益，我国台湾地区在2011年1月1日制定公布的“家事事件法”中确立了程序监理人制度。程序监理人代理当事人或关系人进行诉讼程序行为，以保护其利益，并作为受监理人与法院沟通的桥梁，协助法院迅速妥适处理家事事件。综上，确立程序监理人制度主要有三大立法背景因素：一是保障儿童及少年权益的国际法因素；二是亲权观念演变为父母对子女的保护教养义务的实体法因素；三是未成年人子女涉诉程序保障的程序法因素。①在家事诉讼中设立程序监理人制度，也是追求未成年子女利益最大化原则的具体要求和体现。

（二）程序监理人的适用范围

根据我国台湾地区“家事事件法”第15条 “处理家事事件……法院得依利害关系人声请或依职权选任程序监理人”之规定，立法将其适用范围规定为家事事件，但并未特别就程序监理人适用的事件范围加以限制。从实务运作来看，适用程序监理人的家事事件多区分为“涉及未成年子女的事件”、“涉及宣告监护事件”以及“涉及保护或安置事件”三类。其中，涉及未成年子女的事件主要包括有关未成年子女权益的亲权酌定与改定、改定未成年人亲权人、会面交往、抚养费的酌定、收养子女、终止收养以及暂时处分等事件；涉及宣告监护事件主要包括如因智力障碍、精神疾病、植物人或其他情事，而欠缺意思能力，有必要为其声请监护宣告与辅助宣告事件等；涉及保护与安置事件是指有关儿童权益保障法规定的保护安置、性交易防制条例规定的保护安置事件、身心障碍者的继续安置事件，以及精神卫生法之停止紧急安置事件、停止强制住院事件等。德国《家事事件程序法》第158条将程序监理人的适用范围限定为有关未成年人子女身份的亲子关系事件。与德国相似，日本《家事事件程序法》规定的程序代理人，其适用事件的范围也是与未成年子女有关的事件，范围相对较小。而我国台湾地区“家事事件法”规定的程序监理人比德国以及日本的程序监理人或程序代理人的适用范围要大，虽主要适用于涉及未成年子女利益保护的事件，但不限于此，还对与因智力障碍、精神疾病等因素而无诉讼行为能力人有关的家事事件适用。

（三）程序监理人的法律地位

关于程序监理人的法律性质或法律地位，理论上是存有争议的，主要包括以下几种学说。第一，“当事人说”。该说认为程序监理人是经法院依职权通知参与诉讼而成为形式当事人，而兼具有实质当事人或形式当事人的地位，经当事人申请选任则为形式上关系人的地位，可以为一切诉讼行为的权利，且有独立上诉、抗告或声明不服的权利。②第二，“暂时取代法定代理人说”。因程序监理人是补充法定代理人之不足或不能，必须在法定代理人不能行使代理权或行使代理权有困难时，方能籍由程序监理人代理诉讼行为，若受监理人已有法定代理人或其他适当代理人时，法院不得选任程序监理人，并认为程序监理人有为受监理人的利益实施一切程序行为的权利，在解释上包括舍弃、认诺、撤回、和解等权利。程序监理人作为当事人与法院沟通的桥梁，协助法院妥适处理家事事件，系于必要情形暂时取代法定代理人。第三，“独立类型代理人说”。③该说为我国台湾地区通说。该说认为程序监理人不是一般的诉讼代理人，亦非法定代理人，是一种独立形态的代理人。第四，“利益代表人说”。④由于德国旧非讼事件法未对程序监理人的职务内容明文规定，在理论上对程序监理人的法律性质存在“程序代理人”与“利益代表人”两种学说争议。德国在2009年《家事事件及非讼程序法》就未成年人子女的程序监理人作出重新定位，明定其职责，最终采取了“利益代表人说”。“当事人说”并未厘清程序监理人行使职权的性质与当事人地位的问题。程序监理人并非权利义务承担者，程序监理人为受监理人的利益提起上诉、抗告或声明不服，并非取代诉讼主体的地位而成为当事人，程序监理人行使这些职权无法支撑其成为当事人的理由。因此，程序监理人在法律性质上应属于代理人性质而非当事人。⑤程序监理人也并未暂时取代法定代理人，因为在诉讼程序上，除程序监理人外，对于无程序能力者，仍然会有法定代理人参与该诉讼。⑥

（四）程序监理人的资格、选任与撤销或变更

1. 程序监理人的主体资格

程序监理人的主体资格关涉到受监理人的程序利益及实体利益的维护质量，明确程序监理人的资格对于充分发挥其制度功能至关重要。立法从积极资格和消极资格两方面对其作了规定。在积极资格方面，“家事事件法”第16条第1项作了详细规定，即只要具有“性别平等意识、尊重多元文化，并有处理家事事件相关知识”之人，经社会福利主管机关、社会福利机构所属人员、律师公会、社会工作师公会或其他类似公会推荐，均可能成为适当程序监理人人选。在消极资格方面，台湾地区2012年颁布的“程序监理人选任及酬金支付办法”第6条明确规定了不能担任程序监理人的人员范围，即受有期徒刑以上刑之宣告者、曾受保安处分或感训处分之裁判确定者、受破产宣告确定或裁定开始清算程序尚未复权者、被剥夺公权尚未复权者、受监护宣告或辅助宣告尚未撤销者、身心障碍不能执行职务者、受除名处分之律师、受撤销或废止执业执照或社会工作师证书处分之社会工作师、受除名或撤销、废止执业执照、证书处分的其他专门职业人员以及有违反职务或其他不适于担任程序监理人的行为或情形者。

2. 程序监理人的选任要件

程序监理人的选任必须符合“必要性原则”和“补充性原则”。⑦符合“必要性原则”是指选任程序监理人应具有必要性。而“补充性原则”是指因程序监理人并非受监理人的法定代理人，其选任是为了补充法定代理人的不足或不能，因此，若受监理人已有法定代理人或其他适当的代理人为代理时，法院不得选任程序监理人，或随时以裁定撤销程序监理人的选任。根据“家事事件法”第15条的规定，法官选任程序监理人包括以下两种情形：

其一，法官应选任程序监理人的情形。“应选任”是指法官依职权选任程序监理人的情形，具体包括：在申请、撤销监护宣告事件中，应受监护宣告之人及受监护宣告之人无意思能力者；关于儿童及少年、身心障碍者之继续安置事件、安置保护事件，以及其他法律规定由法院裁定安置事件，被安置人无意思能力者；关于严重病人停止紧急安置事件、停止强制住院事件，或其他停止安置、住院事件，如该严重病人无意思能力者。

其二，法官得选任程序监理人的情形。“得选任”是指法官依据当事人或利害关系人的声请或依职权可以选任程序监理人的情形。具体包括：无程序能力人与其法定代理人有利益冲突之虞；无程序能力人的法定代理人不能行使代理权，或行使代理权有困难；为保护有程序能力人的利益有必要时；有关满7岁以上未成年人事件，就有关身份及人身自由之事件；不能独立以法律行为负义务，而能证明其有意思能力者，就有关身份及人身自由之事件；有关未成年人子女权利义务之行使或负担事件，未成年人子女虽非当事人，法院为未成年子女最佳利益，与必要时；婚姻事件之夫或妻为受监护宣告之人，于必要时；养父母与养子女间的诉讼，如养子女无程序能力，而养父母为其法定代理人者，由其生父母代为诉讼行为者或养子女无生父母或生父母不适任时；凡涉及未成年子女权利义务之行使或负担时、涉及受监护或辅助宣告之事件、涉及受安置人或严重病人之事件，法院认为有必要时；被收养人为未成年人，法院为“家事事件审理细则”第108条所列收养非讼事件裁定前等。⑧

3. 监理人的撤销或变更

法院选任程序监理人的目的是保护程序能力不足的受监理人的程序利益与实体利益。因此，当程序监理人选任后，有程序能力人自己能够保护其实体及程序利益，或程序监理人不适任，且有必要时，法官可以裁定的方式撤销或变更。程序监理人自受撤销或变更裁定生效之日起，丧失为受监理人为一切程序行为的权利。

法院裁定撤销或变更程序监理人的情形包括：其一，受监理人另行委托代理人，而该代理人足以维护受监理人的利益，且法院认为适当时；其二，有程序能力人自己能够保护其实体及程序利益，且法院认为必要时；其三，程序监理人不适任。前述不能选任为程序监理人而被选任者，可认定为不适任的情形之一。当程序监理人存在如下情形之一者亦会被认定为不适任而被裁定撤销或变更：未维护受监理人之最佳利益；与受监理人有利益冲突；与受监理人或其家属会谈，有不当行为，足以影响事件之进行或受监理人的利益；受监理人已有适合的代理人；违反其职业伦理规范或程序监理人伦理规范；有其他不适任的情形或已无选任程序监理人的必要等情形。

法院在作出选任、撤销或变更程序监理人的裁定之前，应当使当事人、法定代理人、被选任之人以及法院职务上已知的其他利害关系人有陈述意见的机会。前述之人的陈述方式，除言辞或书面之外，亦可以电信传真或其他科技设备的方式进行。

（五）程序监理人的功能、职责与报酬

1. 程序监理人的功能

我国台湾地区程序监理人制度是参酌德国《新家事事件及非讼事件法》以及美国马里兰州之法制后新创的制度。⑨美国在未成年人子女亲权行使案件中设置独立代表人的目的是广泛吸纳其他专业人士的参与，以协助法院作成较符合子女最佳利益的决定，其最主要的功能在于主张并保护子女最佳利益。德国在《家事事件程序法》中规定程序辅助人同样是致力于维护未成年人子女的利益，其最主要的功能在于表达子女意见之能与维护子女利益之功能。从台湾地区程序监理人制度的立法理由来看，程序监理人的功能被期待为表达受监理人意见与维护受监理人利益等功能。⑩没受监理人有意见表明权，程序监理人应当将受监理人的愿望、想法等尽可能确实向法院传达，不能有不一致的情形。

2. 程序监理人的职责

通过对“家事事件法”及“家事事件审理细则”的梳理，程序监理人的职权和义务分述如下。 程序监理人的职权主要包括：其一，阅卷权。程序监理人可以向法院书记官申请阅览、抄录或拍摄卷内文书，或申请付予缮本、影本或节本。其二，与受监理人及家属会谈的权利。会谈分为一般会谈和许可会谈。一般会谈是指为维护受监理人的最佳利益，程序监理人自应与受监理人进行会谈。但为避免造成受监理人家庭生活关系的紧张与不便，应限于必要及最小限度范围内，且避免使受监理人重复陈述。许可会谈是指法院如果认为当事人与关系人有和谐处理事件的意愿时，应具体指明会谈重点与范围，并向当事人或关系人说明后，许可程序监理人进行会谈。其三，向法院提出报告或建议的权利。为使程序进行更为顺畅，发挥程序监理人的功能，程序监理人可以向法院提出有关受监理人理解能力等事项的报告。其四，在诉讼、非讼事件中代受监理人为程序行为，可以自己名义独立上诉、抗告或为其他声明不服。其五，程序参与受保障的权利。法院应当向程序监理人送达开庭通知、鉴定意见、送达裁判文书等，且程序监理人上诉、抗告及声明不服的期间，自程序监理人受送达时起算。

程序监理人的义务主要包括：其一，照护受监理人的义务。程序监理人执行职务时有照护受监理人的义务，应注意受监理人与其他亲属之家庭关系、生活状况、感情状况等一切情状。程序监理人发现其与受监理人有利益冲突情形时，应向法院陈明，以维护受监理人的最佳利益。值得注意的是，此种照护义务仅限于系争程序，不及于教养及治疗活动，亦即程序监理人并非受监理人的实体法上之补充照护人。其二，告知义务。程序监理人应以受监理人能够理解的方式告知事件进行的标的、程序及结果等事项。其三，遵守程序监理人伦理规范或其他有关职业准则。程序监理人在执行职务时，应当秉持热忱及耐心，以客观、公正、负责、平和及恳切的态度，保守职业秘密，尊重个人隐私，适当行使权利，善尽程序监理人的义务，切实维护受监理人的的程序与实体利益。

3. 程序监理人的报酬

根据“家事事件法”第16条及“程序监理人选任及酬金支付办法”第13条的规定，法院可以根据程序监理人的申请，按照其职务内容、事件繁简、勤勉程度、程序监理人执行律师、社会工作师或相关业务收费标准等一切情况，以裁定酌给酬金，法院在作出裁定前，应当给与程序监理人及当事人陈述意见的机会。程序监理人的酬金性质属于诉讼费用的一部分。程序监理人的酬金，法院在必要的时候可命令当事人或利害关系人预交。当预交存在困难时，由财政垫付全部或一部。由法院依职权选任程序监理人时，则由国库垫付。综上，可见我国台湾地区程序监理人的酬金以由当事人或利害关系人负担为原则。

（六）程序监理人制度运行的配套制度

1. 社工陪同制度

1996年台湾地区“民法”亲属编修正新增1055条之一时，明文规定了法院为判决离婚而对子女监护为裁判时，应依子女最佳利益，审酌一切情状，参考社工人员访视报告。“家事事件法”加强社工人员在程序上的作用，于该法第11条规定了社工陪同制度。未成年人、受监护或辅助宣告之人，表达意愿或陈述意见时，必要者，法院应通知有关主管机关指派社会工作人员或其他适当人员陪同在场，并可以陈述意见。为求意思表达的真确，可以采取个别询问的方式，提供友善的环境，采取适当措施保护其隐私及安全。在实务上，需要社工陪同事件主要包括未成年人监护事件、家庭暴力事件、监护宣告事件、离婚事件、保护安置事件、收养事件以及其他事件。

2. 家事调查官制度

依据“家事事件法”第18条规定，家事调查官系指受法官的命令，从事调查事实、收集所需资讯、出庭陈述意见以及受命处理债务履行的调查与劝告等工作的人员。家事调查官设置的目的是弥补法官事实调查的不足，因此家事调查官在执行职务时必须保持中立并兼顾双方利益。家事调查官属于法院职员，具有专任的性质。家事调查官本身非法定的证据方法，因此其制作的调查报告不具有证据能力，当事人仅得于证据调查前或调查后陈述意见或辩论，但内容涉及隐私者，不在此限。家事调查官在执行职务时应受法官的指挥监督。家事调查官应遵循较为严格的伦理规范。家事事件法创设家事调查官，是为了发挥其在心理学、社会学、教育学、社会福利学、社会工作学、精神病学等方面的专业知识，相较于一般的公务员，要求具备更高的中立性、公平性、客观性、道德性以及专业性。[11]

3. 未成年人意见表达权特别保护制度

根据“家事事件法”第108条的规定，法院就亲子非讼事件作出裁定前，应当依子女的年龄及识别能力等身心状况，在法庭内外，以适当的方式，晓谕裁判结果的影响，使其有表达意愿或陈述意见的机会。必要时，法院得请儿童及少年心理或其他相关专业人士协助，帮助未成年人真实表达意愿和意见。

二、台湾地区程序监理人制度的运行实效

台湾地区程序监理人制度的移植与借鉴，既要对其规范结构进行分析，同时也要考察该制度的运行实效，了解该制度在实践中发挥的功效，明晰该制度在实践运行中所面临的困境，总结制度经验，从而为制度的本土化设计提供调整方案。

（一）台湾地区程序监理人制度施行后的概况

台湾地区程序监理人制度自2012年6月1日施行至今已逾四年，究竟该制度的施行能否达到立法预期，实有考察之必要。本文以期通过两份统计数据来考察程序监理人制度施行后的概况：一份是台湾地区“司法院”于2013年发布的《司法业务年度案件分析》中关于程序监理人选任的统计数据；[12]一份是笔者对台湾高雄少年及家事法院关于程序监理人选任的统计数据。

根据《司法业务年度案件分析》中的统计，自2012年6月1日至2013年4月30日，共计11个月，台湾地区法院有关程序监理人的选任情况如下：第一，各地法院选任程序监理人的案件共有414件，其中依职权选任的案件有397件，根据当事人申请选任的有17件；第二，从选任的案件类型来看，监护宣告类有201件，安置类140件，亲子类47件，离婚类19件，收养类7件，辅助宣告类2件，继承1件；第三，从选任的程序监理人身份或专业背景来看，选任律师161次，选任社工师140人次，选任心理师130人次，选任亲属担任者有3人，其他仅有2人，可见选任时以选任律师、社工师、心理师为主；第四，各地法院选任程序监理人事件中，监护宣告类案件共201件，占选任总件数414件的48.55%，而此类事件所选任的程序监理人以律师133人次为最多，占律师担任程序监理人总数161人次的82.6%。

本文以我国台湾地区高雄少年及家事法院为对象，以“程序监理人”为关键词在“法源法律网”数据库中检索2012年6月1日至2016年12月31日有关程序监理人选任的裁判文书。通过检索，共检索出190条记录，经筛选，共有152条属于选任程序监理人的裁判文书。接下来将对这152件选任程序监理人案件进行统计分析：第一，从选任的方式来看，法院依职权选任的案件有111件，依据当事人申请选任的案件有41件；第二，从选任的案件类型来看，监护、辅助宣告类85件，酌定、改定监护人类30件，酌定、改定未成年子女权利义务行使负担类16件，离婚类12件，改定未成年人会面交往方式类4件，给付抚养费5件；第三，从选任的程序监理人身份或专业背景来看，律师占75人次，心理师42人次，社工师28人次，教师2人次，医师3人次，其他2人次。

（二）台湾地区程序监理人制度所发挥的功效

正如前述，台湾地区程序监理人制度的立法目的主要是促进诉讼程序经济、平衡保护关系人的程序利益与实体利益。该制度施行后，在一定程度上发挥了如下功效：第一，选任心理师等人员担任程序监理人，能够充分挖掘或倾听受监理人的真实意见，代替或协助受监理人表达其真实意见，让受监理人的想法能够公平地被法官考虑，协助法官作出正当的裁判；第二，程序监理人以第三者客观中立的立场收集与受监理人有关的信息，能够为了受监理人的利益进行专业评估，能够为法官作出具有正当性、合理性的裁判提供重要的参考资料；第三，担任程序监理人的社会工作师、律师等人员在履行职责的过程中，能够有效促进未成年人子女父母的和解与合作工作，能够比较切实地解决案件背后的真正问题，并在一定程度上能够督促政府在安置事件上的作为；第四，程序监理人作为当事人或关系人与法院沟通的桥梁，在很大程度上推进了诉讼程序的进行；第五，程序监理人陪同受监理人出庭，在很大程度上能够保护受监理人免受因为表达真实意见而受到伤害，使受监理人能够安心面对法庭诉讼活动；第六，从上述选任程序监理人的案件来看，监护宣告案件、保护安置案件以及亲子案件等，占据选任案件总数的九成以上，在很大程度上实现了保护未成年人等弱者权益的立法目的。

（三）台湾地区程序监理人制度所面临的困境

通过考察，程序监理人制度在施行后仍面临如下困境。[13]

1. 程序监理人的选任困境

程序监理人的选任困境主要体现在如下方面：第一，程序监理人候选人员来源不足。这就导致了法官面临无足够适任人选可供选任的困境，在实践中进一步造成法官必须以私人拜托的方式选任程序监理人，甚至会导致法官作出放弃选任的决定；第二，程序监理人选任标准不统一。这又具体体现为法官就选任的必要性判断标准不统一以及法官就人选适任性判断标准不一；第三，设置的程序监理人名册缺乏本地化。在设置程序监理人名册的过程中，各地法院没有机会就各机关、公会团体所推荐的人数及人选发表意见，这就形成候选人员与当地法院实际需求不匹配的局面；第四，法官主观上不愿意选任程序监理人。法官不愿选任的因素包括：对程序监理人制度的不了解、当事人经济负担能力、法官工作负荷量太重、审理期间拉长、结案时间考核的压力以及对选任程序监理人预期效果存疑等。

2. 程序监理人的履职困境

程序监理人的履职困境主要体现为：第一，程序监理人职权范围不明确。具体体现为是否需要进行调查工作、是否需要对当事人进行心理辅导以及法院裁判后是否需要进行后续追踪等问题；第二，程序监理人职权行使规则缺失。如访谈的程序、报告的撰写、法庭上的陈述等均没有作出详细的规定；第三，程序监理人的训练不足。程序监理人专业尚未建立，加之程序监理人培训机制的缺失，使得程序监理人制度的运作流于形式，难以发挥其立法预期功能。

3. 程序监理人的考核困境

程序监理人的考核困境主要是指法院在选任程序监理人之后，缺乏相应的考核机制与规范。[14]具体体现为：第一，从制度层面来看，程序监理人制度施行后，并没有制定程序监理人的的考核机制，对于程序程序监理人是否适任、职务行使是否得当等内容，缺乏应有的制度规范；第二，从程序监理人制度运行实践来看，法官也几乎不会对程序监理人的职务行使内容、方式以及范围等加以过问，这就形成了程序监理人无人监督的局面，在一定程度上影响了该制度的功能发挥。事实上，为了使程序监理人制度正常运行，建立合理的履职考核与监督机制亦是必要的。

4. 程序监理人的角色困境

程序监理人的角色困境主要体现为程序监理人与诉讼代理人、特别代理人关系不清晰。理论上，程序监理人是以自己的名义为诉讼行为，具有一定公益色彩和独立地位，与法定代理人、特别代理人、诉讼代理人有别。但有法官认为程序监理人与特别代理人、诉讼代理人可相互替代。在已选任律师为代理人时，有法官认为这对于当事人权益有所保障，无再行选任程序监理人的必要。可见，进一步厘清程序监理人与诉讼代理人与特别代理人的关系非常必要。第一，就程序监理人与诉讼代理人的关系而言，诉讼代理人是当事人的代理人，系基于当事人的意思而为程序行为，应受当事人本人指示的约束，代理权范围依当事人本人授权行为的内容而定，且代理人可由当事人解除委托，而程序监理人具有独立的诉讼地位，为了受监理人的利益可为一切诉讼行为，可以独立上诉、抗告或声明不服，行使职权不受当事人本人的约束，亦可违反当事人本人的意思，且仅得由法院撤销选任；第二，民事诉讼上特别代理人是在当事人无法定代理人或其法定代理人不能行使代理权时，由法院审判长依法选任产生，在性质上仍然属于法定代理人的一种，属于暂时性的法定代理人。程序监理人与民事诉讼特别代理人的功能有部分重叠，但二者仍有差异，因特别代理人未经法院特别授权不得为舍弃、认诺、撤回或和解。因此，在家事事件中，法院应当优先选任程序监理人，而非选任诉讼上特别代理人，两者没有同时存在的必要。

5. 程序监理人的报酬困境

程序监理人的报酬困境主要体现：第一，程序监理人酬金预交金额标准不明确。实践中，法官一般会在预估酬金后，再要求当事人预交，但有些法官却未经预估而直接让当事人预交，这就导致预交酬金的标准不统一；第二，财政垫付制度未能真正落实执行。当事人或利害关系人预交程序监理人的酬金有困难的，由财政先行垫付一部分或全部，但因实务上法院并没有将其编入预算，以致无法垫付。程序监理人报酬核定与发放这一问题看似细枝末节，但往往成为法院选任程序监理人时经常遇到的难题，如有的程序监理人在接受法院裁定选任时，就要求先预付报酬，否则拒绝担任。

三、台湾地区程序监理人制度对大陆的启示

（一）理念的浸润：未成人利益最大化在民事司法程序中的实现

从德国、日本、美国以及我国台湾地区程序监理人制度的相关规定考察，程序监理人制度均属保护无行为能力人，尤其是未成年人而设。这正是儿童利益最大化原则在家事立法中的具体体现。1989年《儿童权利公约》确立了未成年人最大利益原则，这就要求在有关儿童的一切行为中，不论是公私福利机构、法院、行政当局或立法机构，均应以儿童的最大利益为首要考虑内容。加强未成年人的司法保护是实现未成年人最大利益原则的具体体现。当前，大陆在实现未成年人利益最大化原则方面主要体现在刑事司法保护中，即制定了专门的刑事司法政策，建立了专门的审判机构，构建了能够切实保护未成年人利益的审判程序等。然而未成年人民事司法保护程序则相对比较薄弱。台湾地区为确保未成年人利益最大化理念在民事司法程序中得以实现，效仿德日法制，在“家事事件法”中设立程序监理人，作为沟通未成年人当事人与法院的桥梁，对案件中可能影响未成年人利益的事项进行必要的介入，在很大程度上能够确保未成年人利益免受损害。程序监理人制度与家事调查官制度、社工访视制度、出庭陪护制度等制度设立充分体现了未成年人利益最大化的理念。近年来，未成年人民事司法成为大陆学者讨论的热点。[15]未成年民事司法应当遵循保障儿童程序主体权的理念，未成年人不应当是父母权利行使的对象，而是权利行使及权利享有的主体。[16]

（二）立法的启示：大陆家事诉讼立法的借鉴

近年来，在社会转型过程中，家庭矛盾日益突出，家事纠纷不断上升，婚姻家庭案件诉讼程序问题日渐涌现，但诸多婚姻家庭案件未能纳入法治轨道，当事人合法权益难以得到有效维护。因此，推动家事审判制度改革，完善家事诉讼程序立法，已成为民事司法改革面临的重要课题。早在2012年《民事诉讼法》修改之际，就有人士提出要建立家事诉讼制度，为家事审判提供保障，已经势在必行。[17]对此，最高人民法院曾召开专题会议部署家事审判方式和工作机制改革，并决定在全国范围内选择开展为期两年的家事审判工作方式和工作机制改革试点工作。[18]此次改革试点的工作机制主要包括探索引入家事调查员、社工陪护及儿童心理专家等多种方式，探索家事纠纷的专业化、社会化和人性化解决方式，推动建立司法力量、行政力量和社会力量相结合的新型家事纠纷综合协调解决机制，进而妥善化解家事纠纷。[19]在充分借鉴域外法律经验的基础上，立足我国家事审判实践，理论界也积极加强家事诉讼立法的理论论证，并起草了《中华人民共和国家事诉讼法（建议稿）》，推动了大陆家事诉讼立法的进程。因两岸同宗同源，文化背景相同，充分借鉴台湾地区2012年“家事事件法”的立法经验，对推进大陆家事诉讼立法，确属必要，且意义重大。

台湾地区在其“家事事件法”第15条、第16条对程序监理人的适用范围、选任条件、选任程序、程序监理人的权责、法律地位、报酬等内容作了原则性的规定，并单独制定了“程序监理人选任及酬金支付办法”、“家事事件审理细则”、“程序监理人伦理规范”等，进一步详细规定了程序监理人的选任程序、酬金支付办法以及职业伦理规范要求，为程序监理人制度的正常运行提供了可操作性的规定。此种立法体例将法律条文与纯程序性操作规则进行适当分离，既体现了立法条文的精炼，又为制度运行提供了可操作性的办法，值得借鉴。

（三）制度的建构：程序监理人制度的本土设计

1. 确立程序监理人制度的正当性基础

在家事诉讼中确立程序监理人制度的正当性基础主要包括：第一，确立程序监理人制度具有现实的制度需求。随着社会转型和家庭结构的变迁，实践中经常出现无诉讼行为能力的当事人没有法定代理人，或者虽有法定代理人但却与之存在利益冲突的情况，如未成年人与其监护人之间的利益冲突情形。[20]对此，需要制度创新，从而弥补当前法定代理人制度的不足；第二，确立程序监理人制度是受监理人听审请求权保障的必然要求。听审请求权是当事人的一项程序基本权利，体现了对人的主体性和人格尊严性的尊重。听审请求权包括陈述权、证明权、到场权、辩论权、意见受尊重权等内容。[21]程序监理人能够为受监理人的利益可为一切程序行为，充分体现了保障听审请求权的内涵。第三，确立程序监理人制度是子女最佳利益原则的具体体现。子女（儿童）最佳利益原则是衡量一个社会对儿童尊重程度的标尺。[22]该原则要求法院在家事审判中，针对涉及儿童的事项进行裁断时应当主动依职权考量儿童的最佳利益，但同时亦要求为其参与诉讼提供相应的帮助，而程序监理人制度正是为其提供帮助的方式。

2. 程序监理人制度的具体设计

第一，程序监理人的立法体例。笔者建议在未来制定的《家事诉讼法》中对程序监理人作出原则性规定，并制定配套的程序监理人制度施行办法。[23]南京师范大学法学院刘敏教授以及陈爱武教授团队起草的《家事诉讼法（建议稿）》就采取的这种立法体例。[24]第二，程序监理人的职责。正如前述，程序监理人的功能是表达受监理人意见功能与维护受监理人利益功能，为此，建议在立法上可将其职责规定为：程序监理人应当全面了解未成年人的真实意思，探知、确认未成年人的最佳利益，代理未成年人出庭参加诉讼，独立为一切诉讼行为。程序监理人与有诉讼行为能力的未成年人的诉讼行为不一致的，由法院予以斟酌。第三，程序监理人的适用范围。程序监理人适用于家事诉讼程序与家事非讼程序。其中，家事诉讼案件主要包括确认子女亲子关系存在或不存在之诉、在无诉讼行为能力的未成年子女与养父母的收养关系诉讼、确认收养关系存在或不存在诉讼等。家事非讼案件主要包括涉及未成年子女的抚养、监护、探望权行使、探望权中止等案件。第四，程序监理人的选任。借鉴台湾地区的规定，程序监理人名册应当包括具有性别平权意识、尊重多元文化、具有相应的知识且具有公益心的律师、社会工作师、心理咨询师、教师以及民政机关工作人员、村委会与居委会工作人员等。法院在选任时应当综合考量其职业品行、专业能力以及与案件的利益关系等因素。

3. 程序监理人制度运行的保障措施

针对台湾地区程序监理人制度运行所面临的困境，笔者就程序监理人制度的健康正常运行提出如下建议：第一，建立完善的程序监理人培训机制。建议由司法行政主管部门负责程序监理人的培训工作，对程序监理人的训练内容、训练方式、训练时间等作出具体规定。其中，训练课程内容应当容纳法律、心理、教育、情感、职业发展等与受监理人密切相关的知识。第二，明确选任后程序监理人的工作考核要求。考核的目的是督促程序监理人为了受监理人的最佳利益而切实履行职责，此外考核还能为程序监理人的退出提供依据。第三，制定程序监理人伦理规范。程序监理人制度作为具有一定公益色彩的制度，是国民获得有效司法救济和权益保障的重要手段，这就要求担此重任的程序监理人应遵循相应的伦理规范，即程序监理人应当秉持热忱及耐心，以客观、公正、负责、平和以及恳切的态度，妥善处理受监理人的事务，实现受监理人利益的最大化。第四，建立健全社会调查或社会观护制度。总结司法实践中社会观护或社会调查制度的经验，建立社会调查员或观护员名册，必要时由法院委托其通过约谈、走访等方式，综合考察未成年人的本人意愿、成长经历、环境、性格特点、与监护人的关系和感情状况及监护人的经济等情况，形成调查报告协助法官正确裁判。[25]

（责任编辑：刘 冰）

① 邓学仁：《从德日法制论我国家事事件法之程序监理人》，载《法学丛刊》2012年第226期，第89页。

②沈冠伶：《家事非讼程序之关系人》，载《月旦法学教室》2013年第124期，第44～45页。

③姜世明著：《家事事件法论》，元照出版有限公司2014年版，第96～97页。

④沈冠伶： 《家事非讼事件之程序保障——基于纷争类型审理论及程序法理交错适用论之观点》，载《台大法学论丛》2006年第4期，第132页。

⑤蔡佩芬：《我国程序监理人制度研究》，载《健康政策与法律论丛》2015年第3期，第87～89页。

⑥郭佳瑛：《程序监理人在家事事件中职能之研究》，载《台湾司法研究年报》2013年第30期，第22～23页。

⑦邓学仁：《从德日法制论我国家事事件法之程序监理人》，载《法学丛刊》2012年第226期，第92页。

⑧ 路永驎：《程序监理人制度运作现况、困境及其改进作为建议——以涉及未成年子女亲权事件为中心》，台湾地区“中央”警察大学政策研究所2014年硕士论文，第38～45页。

⑨吴明轩：《试论家事事件法之得失（上）——逐条释评》，载《月旦法学杂志》2012年第205期，第94页。

⑩我国台湾地区“家事事件法”设置程序监理人的立法理由为：“在统合处理家事事件之程序汇总，为促进程序经济、平衡保护关系人之实体利益及程序利益，乃参酌外国立法例，设计符合我国家事事件特性的程序监理人制度，为当事人或关系人进行程序，并作为当事人或关系人与法院沟通的桥梁，协助法院妥适、迅速处理家事事件。”参见林家祺、袁义昕著：《民事诉讼法与家事事件法释义》，五南图书出版股份有限公司2016年版，第609页。

[11] 邓学仁：《家事调查官之伦理规范与运作》，载《法学丛刊》2014年第235期，第23～42页。

[12]台湾地区“司法院”政风处编：《司法业务年度案件分析》，2013年第10期，第836页。

[13]邓学仁：《程序监理人制度施行后之问题与对策》，载《月旦法学杂志》2016年第252期，第116～132页。

[14] 李太正著：《家事事件法之理论与实务》，元照出版有限公司2014年版，第108～109页。

[15] 何燕、杨会新：《国家监护视域下未成年人民事司法救济》，载《河南社会科学》2012第12期，第33～35页。曲昇霞：《论 我国未成年人民事司法之定位与基本理念》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2013第4期，第17～22页。王晓松、 施忆：《未成年人民事权益司法特别保护机制研究》，载《中国青年政治学院学报》2012第5期，第17～22页等。

[16] 邓学仁：《子女最佳利益之适用争议与发展方向》，载《台湾法学杂志》2010年第155期，第17页。

[17] 刘武俊：《建立家事诉讼,制度势在必行》，载《福建日报》2012年8月24日，第10版。

[18] 宁杰：《周强院长主持最高人民法院专题会议时强调：积极推进家事审判方式改革》，载《人民法院报》，2016年4月6日，第1版。

[19]张吉来：《家事审判方式改革和家事诉讼立法研讨会简述》，载《人民法院报》2016年12月28日，第7版。

[20]王福华：《指定特别诉讼代理人制度的实践理性》，载《法学论坛》2014年第6期，第68～76页。

[21]刘敏：《论民事诉讼当事人的听审请求权》，载《法律科学》2008年第6期，第105～112页。

[22]陈爱武：《家事诉讼与儿童利益保护》，载《北方法学》2016第6期，第126～139页。

[23]但有观点认为目前我国大陆地区民事诉讼程序分化尚不足，考虑到目前家事诉讼单行立法的条件不成熟，建议将程序监理人制度置于《民事诉讼法》第五章第二节的诉讼代理人部分。参见宋汉林：《台湾地区程序监理人制度评述及其启示----以未成年人利益最大化为中心》，载《中国青年研究》2014年第5期，第102～107页。

[24]刘敏教授带领的团队起草的《家事诉讼法（建议稿）》第14条规定：“人民法院处理涉及未成年人利益的案件，在未成年人与法定代理人利益冲突、未成年人的法定代理人不能行使代理权，或行使代理权有困难的，人民法院可以依利害关系人的申请或依职权为其指定程序辅助人。”

[25]参见李华斌等：《社会观护：为了孩子的合法权益----门头沟法院构建未成年人民事审判社会观护制度》，载《中国审判》2013年第7期，第56～57页；钱晓峰、乐宇歆：《未成年人民事审判社会观护制度的探索----以长宁法院的司法实践为例》，载《东南司法评论》2014年第1期，第455页；高敏：《我省家事审判首次引入社会观护制》，载《浙江法制报》2015年4月8日，第1版。

D925.2; D927.585.2

A

1674-8557（2017）02-0021-11

2017-03-15

本文系2013年国家社科基金项目“转型期我国流动儿童救助保护法律制度研究”（项目编号：13BFX012）阶段性研究成果。

张润（1989-），男，湖北利川人，北京师范大学法学院2015级民事诉讼法学专业博士研究生。