新框架下家事案件程序监理人制度研究

■曾 梦

（华侨大学法学院，福建 泉州 362021）

一、程序监理人制度研究的新框架

舶来的程序监理人概念通常指在民事诉讼程序中，为保护无诉讼行为能力人或实施诉讼行为有障碍的人的实体或程序性权利，由法院依职权或依本人申请而确定的代其实施诉讼行为的辅助人[1]。就家事案件中的程序监理人制度而言，其主要是为了解决此种权利困境:法定代理人、监护人与被代理人（主要为未成年人、无诉讼行为能力的配偶）产生利益冲突时法定代理人不再善意代理或善意监护[2]，同时，法律亦不承认无诉讼行为能力人独立签订的委托诉讼代理合同、意定监护合同的有效性，此时若没有程序监理人制度，那么上述弱势主体的真实处境和合法权利便难以在诉讼中得到呈现与保障。

可同时以身份和财产关系为审理对象的家事案件，相较于其他民事案件而言具有更强的事实隐蔽性、伦理性与情理性[3]，因而在审判模式上应向非对审性、效益性与恢复性理念[4]转换。但《最高人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见（2016）》仅在宏观层面提及了家事案件特点和家事调查员、社工、儿童心理专家引入制度，直至今日尚未出台后续全国统一的具体改革措施，同时，《中华人民共和国民事诉讼法（2017）》仍将家事案件适用民事诉讼普通程序，未如德国、日本、我国台湾地区为家事案件构建独立的民事诉讼特殊程序（类型化诉讼），这既限制了我国程序监理人制度的设计空间，又反向衬托了程序监理人制度相较于家事诉讼程序在立法或司法解释层面需先行确立的紧迫性。

程序法与实体法无论在理论研究还是实务工作中皆是一体两面的关系，不可被完全割裂。《中华人民共和国民法典》第1077条确立的离婚冷静期制度给登记离婚程序带来巨变的同时也引发了社会的广泛批评，批评意见之一便是离婚冷静期制度未根据不同的离婚情形而设置不同的冷静程序，例如未甄别离婚是否涉及未成年人、无民事行为能力或限制民事行为能力的成年人等。启发自英国[5]、德国[6]较为健全的离婚配套制度，程序监理人制度的价值不仅能够在诉讼离婚程序中体现，也能够在登记离婚程序中体现。面对程序监理人制度这一“技术性工具”，不必拘泥于国内既有学术研究成果仅将其适用于诉讼离婚程序这一“刻板印象”，它可以灵活地随国内法制的变化而变化，中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长——陈苇教授也是基于相同逻辑构建了离婚诉讼前处理子女抚养纠纷的新机制[7]。因此，本文将“离婚冷静期中的程序监理人制度适用”也纳入研究范围中，本文中所称的“离婚案件”在广义上同时指代诉讼离婚案件和登记离婚案件。当然，离婚冷静期中的程序监理人制度面临一些特殊问题需要解决，这将在下文中厘清。

二、程序监理人制度的基础理论争议

（一）婚姻公共性与私人性之争，国家亲权与自然亲权之争

极致的婚姻私人性理论认为，不论是对婚姻存续与否的选择还是对子女抚养义务的具体分配，都仅取决于夫妻的共同决定，其他组织或个人不得干涉属于夫妻的私人领域。因此，在极致的婚姻私人性理论中，程序监理人制度无从适用。然而，纵观中外婚姻的发展史，不论是掠夺婚、代价婚、聘娶婚[8]还是自由婚，婚姻关系从古至今都是国家管理的对象之一，都始终在一定程度上携带着公共属性。从婚姻的缔结来看，无论是中国古代婚前六礼中的“迎亲”、结婚仪式中的“拜堂”，中国现代婚姻中仍广泛存在的“吃喜酒”，还是西方婚礼中在教堂的结婚仪式、仪式结束后的答谢派对[9]，都体现出婚姻的缔结需要被他人见证的文化习惯。在我国事实婚制度于1994年被淘汰后，结婚必须在民政局登记才能产生对应的法律效力。从婚姻关系的终止来看，《德国民法典》第1568条规定，为了维护未成年子女的重大利益而必须维持已经破裂的婚姻时，法院得以暂时拒绝夫妻离婚；美国加利福尼亚州《家庭法改革法案》规定有未成年子女的夫妻离婚时，离婚原因采用过错原则。部分未成年人权益保护措施居然能广被认可地干预仅仅属于夫妻的婚姻关系，这种限制说明离婚自由并非绝对而是相对的，而此相对性恰好来自婚姻的公共性[10]。正是由于以私人性为核心的婚姻始终在另一面携带着一部分公共性，程序监理人制度才能经由此公共性合理地介入家事案件。

在婚姻公共性的统摄之下，现代意义上的国家亲权[11-12]得以逻辑自洽地在部分场合监督甚至剥夺自然亲权，继而给程序监理人制度提供理论支撑，例如，《中华人民共和国民法典》第36条规定在监护人实施严重损害被监护人身心健康的行为等特定情形下，代表国家行使司法权的法院可以撤销包括父母在内的监护权并指定其他监护人，这就为程序监理人介入其中并保护监护权变更过程中未成年人的合法利益提供了契机。当然，在理论冲突中承认婚姻的公共性及现代意义上的国家亲权并不意味着承认国家对婚姻家庭的绝对介入权，相反，婚姻家庭最核心的属性仍然是私人性，国家在此领域的介入须保持谦抑，就程序监理人制度而言，只能在维护弱势主体合法权利的限度内适用。

（二）职权主义与辩论主义之争

职权探知主义相较于辩论主义而言主要有以下两个特征:其一，法官可以将当事人未主张的事实纳入裁判理由；其二，当事人自认对法官不会形成约束力。尽管我国民事诉讼构造在宏观上不断地向辩论主义转换，以防止法官专横及维持原被告间的攻守武器平衡，但在家事案件中仍保留着职权主义的色彩，例如《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释（2015）》第96条、《最高人民法院关于修改＜关于民事诉讼证据的若干规定＞的决定（2020）》第8条规定涉及身份关系的事实不适用自认。在无民事诉讼行为能力人参与的家事案件中，仅排除自认制度的适用仍不足以保护无民事诉讼行为人的合法权利，还应当加强法官主动查证及其实现实质正义的义务[13]，原因在于以下几点:首先，在诉讼系属之前，利益需求并不完全一致的法定代理人实际控制着无民事诉讼行为能力人的生活资料，体现利益冲突的生活事实难以存证；其次，无民事诉讼行为能力人不能独立且充分地理解各类诉讼行为所导致的法律后果，例如，仅靠法官在庭审中简单询问未成年子女“以后愿意与父亲还是母亲一起生活”，既不能引导未成年人充分思考哪一方更具备合格监护人的品质，也不能使其明白此选择对于其自身的重要性；最后，即便无民事诉讼行为能力人亲自诉讼，但基于对其认知能力的担忧，仍无法让人笃定该行为是其真实意愿的表达还是受人不当诱惑、威胁后的表达。在此种思路下，审判业务量繁重的法官无法一一亲为上述调查、存证、解释等工作，正需要程序监理人来承担相应职责以协助法官正确裁断。

（三）未成年人利益与父母利益之争

尽管程序监理人往往是由法官指定，但程序监理人在诉讼中并非中立，而是偏向于被监理人，这是由程序监理人制度的目的决定的。例如，在双方皆具备民事诉讼行为能力的父母离婚案中，未成年人的程序监理人被法官授权介入案件的原因只有一个——保护未成年人的合法利益，因此该程序监理人在向法官进行工作报告时，其逻辑出发点就是实现未成年人合法利益的最大化，这就至少与父母中的一方在监护权争夺、抚养费用定量与分配、婚姻过错认定等方面产生分歧。因此，程序监理人向法官提供的事实调查结果等，不能被视为法官自行调查的证据，且应被纳入质证的范围。但程序监理人在立场上的偏向又不如法定代理人或委托代理人在善意代理时般严重，因为选任程序代理人的决定权在法官手中，他与被监理人在选任事项上几乎没有利益输送的必要和空间，从这个角度来看，其所提供的证据又比法定代理人或委托代理人的可信度更高。

最后值得一提的是，不少研究将“儿童利益最大化”作为程序监理人制度的理论基础[14-15]，但此种做法忽略了合法利益与非法利益的边界，即是，维护未成年人的利益不能以“非法地损害家事纠纷中其他人的合法利益”为代价，只能在各主体合法利益无法一一满足而需进行比例分配时，将未成年人的合法利益置于优先地位。

三、程序监理人制度早期建设的国内外启示

对程序监理人制度内在价值的部分肯定最早可以追溯至古罗马，其《十二铜表法》建立了在一定程度上保护未成年人、妇女等家庭弱势主体的监护和保佐制度。但与程序监理人制度不同的是，当家庭内部产生利益冲突时，《十二铜表法》极度维护家长权威，规定家长终身可以殴打、苦役、出卖甚至杀死家属，因此，其对无行为能力或限制行为能力人的保护实质上仅仅是为了维护贵贱等级及奴隶制度，未成年人或非家长配偶对于国家而言只是获利的工具。

与《十二铜表法》相反，在家庭内部冲突中注重被代理人、被监护人合法利益的现代意义上的程序监理人制度起源于德国。德国北莱茵-威斯特法伦州（Nordrhein-Westfalen）的法院于20世纪80年代建立了偏向于子女利益的保护人制度。20世纪90年代，德国第59次法律家大会达成了制定未成年人独立利益代理人制度的共识。1992年，北莱茵-威斯特法伦州的科赫姆区法院开始在家事法庭中试点包含程序辅助人、少年局、鉴定人等在内的综合审判模式，由于该模式对德国当前的家事审判影响甚大，因此被后世誉为“科赫姆模式”，而该试点的成功亦证明了程序辅助人这类既不产生于两造关系、又与法官立场区别的独立者参与家事案件的技术可行性。1997年，德国新亲权法正式在立法中确立了家事案件程序辅助人制度，后经过多次修改完善，解决了程序辅助人法律地位定性不明、选任条件模糊、职责不清等问题，并被日本、美国、英国、台湾地区等广为借鉴。在众多国家和地区有关家事案件程序监理人制度的司法实践中，体现出以下几点共通思路:其一，程序监理人制度需与其他配套制度共同实施以致互补，这包括家事调查员、社工陪护制度等；其二，程序监理人的诉讼地位独立于被监理人，可以不考虑被监理人意愿而独立以自己的名义实施诉讼行为，包括上诉、调解、质证等；其三，程序监理人的选任范围可以根据各国本土资源现状而差异化确定，因为只要律师、社工、社会公益组织推荐人、专职监理人、兼职专家等各类主体经过短期专业培训，那么他们在履行程序监理人职责的专业能力上就没有明显优劣。

在《最高人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见（2016）》正式颁布之前，国内多地法院已开展改革试点，为上述规范性文件的出台及后续改革的全面展开积累经验。2010年，广东省高级人民法院在辖区内6个基层法院、中山市中级法院中设立了专门审理家事案件的家事审判合议庭，试图采取新增业务庭类型的方式推动家事审判专业化；2012年，广西壮族自治区田东县成立法官皆为女性的家事审判庭，理由是女性更善于在涉及情感纠纷的家事审判中以温和的方式化解矛盾，进而实现恢复性司法；2015年，北京市门头沟区人民法院制定社会观护员制度，意图增加家事案件的调解结案率并在调解中维护未成年人的合法利益等。尽管试点方式多样，但2016年改革文件所肯定的家事调查员、社工、儿童心理专家介入制度等在权利保护上的收效较小，实现的价值大多局限在表面的情感安抚上，究其原因主要有以下几点:其一，现阶段相关文件的制度设计不够精细，大多停留在宏观层面，缺乏对选任条件、职责范围、报酬机制等规定较详尽的法律位阶的规范性文件；其二，由于没有法律位阶规范性文件明确调查人员在事实调查上应对全面性、客观性负担的法律责任，相关调查报告在质量上往往具有明显缺陷而无法被法官采信；其三，家事调查员等往往是由法官指定，因此在无民事诉讼行为能力人不具备支付上述人员报酬的经济能力的情况下，具备民事民诉行为能力及支付能力的当事人认为自身也不应支付上述人员报酬，同时，相关制度仍未被法律位阶的规范性文件承认，这意味着各级政府及最高人民法院尚未为上述人员的报酬向各地法院专项拨款，资金支持的缺位全方面限制着相关制度功能的发挥。

四、程序监理人制度的本土构建

（一）程序监理人制度与相似制度的区别

法定代理人、监护人与程序监理人的区别。尽管法定代理人的概念并不等同于监护人，但《中华人民共和国民法典》第23条将法定代理人与监护人的选任结果确定为同一人，因此为方便行文，后文将只简称为法定代理人。程序监理人与法定代理人的区别主要有以下几点。其一，职权不同。法定代理人可以对无民事行为能力人或限制民事行为能力人的财产进行管理或有条件的处分，对其进行教育，追认或否认效力待定的合同等，而程序监理人的职权被严格限制在个案的民事诉讼行为中，不具备管理被监理人人身及财产的职权，这也意味着法定代理人身份在时间上相对稳定，而程序监理人随个案变化而更换。其二，选任范围不同。《中华人民共和国民法典》第28条将法定代理人的选任范围确定为配偶、父母、子女、其他近亲属等，即以近亲属担任法定代理人为原则，但程序监理人可以从律师、社会福利机构人员、兼职专家等人群中广泛挑选，其选任范围比法定代理人的更大。其三，报酬不同。法定代理为无偿代理，法定代理人不得因法定代理行为向包括被代理人在内的任何人主张报酬，但程序监理行为则可分为有偿监理与无偿监理。其四，法定被代理人与被监理人的范围不同。法定被代理人仅为无民事诉讼行为能力人，而被监理人的范围还可以包括有民事诉讼行为能力但实施诉讼行为有障碍的人。

委托代理人与程序监理人的区别。其一，选任方式不同。委托代理人经被代理人的授权合同产生，而程序监理人由法院指定或法院认可被监理人的申请后产生，即便被监理人反对法院为其指定监理人，监理人的产生不受其反对意见的影响。其二，权限不同。委托代理人的权利来源于被代理人，若被代理人不具备某项权利，则委托代理人也不能实施相应行为，即委托代理制度不能扩展被代理人的行为能力。但程序监理人的权限并不受被监理人诉讼行为能力的限制，他可以实施被监理人不能独立实施的诉讼行为。其三，被代理人与被监理人的范围不同。委托代理中的被代理人可以是自然人，也可以是法人，但被监理人只能是自然人。

家事调查员与程序监理人的区别。其一，职权不同。家事调查员的职能只限于客观地调查法官需要其调查的事实，不具有独立的诉讼地位，而程序监理人除了调查必要事实外，还能依其独立的诉讼地位实施质证、调解、上诉等诉讼行为。其二，立场不同。家事调查员不能偏袒任何一方的利益，只应忠于事实，而程序监理人则应在最大限度内维护被监理人的合法利益。

（二）程序监理人的性质与诉讼地位

尽管程序监理人与委托代理人及法定代理人有鲜明区别，但部分学者及实务界人士仍认为其应属代理人范围。台湾地区最高法院吴明轩法官认为程序监理人实质就是特别代理人[16]，因为特别代理人在特别授权后也可以代被代理人行使认诺、放弃、上诉等诉讼行为。但此种观点无法解决以下三点矛盾:第一，程序监理人在诉讼中是以自己的名义为诉讼行为，而特别代理人是以被代理人的名义诉讼行为；第二，特别代理人与被代理人之间存在契约关系，而程序监理人与被监理人之间没有契约关系，程序监理人与被监理人之间的权利义务是由法律直接规定的，而不能由两者合意产生；第三，当被代理人与特别代理人之间意见相左时，须以被代理人的意见为准，而当程序监理人与被监理人之前意见相左时，程序监理人可不采纳被监理人的意见。邓学仁教授则认为，程序监理人实则是在个案中暂时取代法定代理人的地位，取代的前提是法定代理人在个案中与被代理人存在利益冲突或其他不适合行使代理权的情形[17]。但此种观点既无法解释个案中程序监理人仍不具有对被监理人财产和人身的管理权的问题，又违背了法定代理人选任以近亲属关系为倾向的原则，倘若为了使程序监理人能够被纳入法定代理人制度而在法定代理人制度中设置过多的例外条款，那么这种制度融合本身就是牵强的。

此外，沈冠伶教授认为程序监理人与案件有程序利害关系，可成为形式当事人[18]。就形式当事人的概念而言，程序监理人的确十分契合——不具有实体法上的利害关系，但又在诉讼程序中可为实体当事人能为的一切诉讼行为。然而，《中华人民共和国民事诉讼法（2017）》却没有区分形式当事人与实质当事人的概念，其119条规定起诉条件之一是“与本案有直接利害关系”，而“直接”二字表明须有实体法上的利害关系才能为案件的当事人。如此规定显然具有逻辑错误，因为在诉讼刚系属时，案件尚未进行实质审理，无法确定原告及被告是否在实体法上为适格当事人，而此时原告及被告又已进入民事诉讼程序，按当事人地位享有对应的程序性权利与义务，若不承认形式当事人理念，就无法解释为何在实质审理前原被告享有当事人的程序性权利与义务。抛开自相矛盾的第199条本身，便可以清楚地发现司法实务及其他相应规范早已承认形式当事人的理念，这不仅体现在立案登记制度中，也体现在破产或遗产管理人制度、股东代表诉讼案件执行制度、诉讼担当等制度中[19]。因此，确定程序监理人为家事案件的形式当事人并享有独立的诉讼地位，这既符合理论学说又符合司法实务经验。

（三）程序监理人的选任与撤销

一方面，由于律师、妇女联合会成员、未成年人保护组织成员等人群在经过短期培训后皆可以满足程序监理人的工作技能要求，且需要起用程序监理人的家事案件的数量无法预估，因此其无需占用公务员或事业单位编制，即便地方法院有意聘用专职程序监理人，亦可采用合同聘用形式以匹配该工作无稳定工作量与工作时间的特点。另一方面，采用合同聘用的形式意味着法院会建立程序监理人数据库，将依职权指定和同意当事人申请而确定的程序监理人信息都记录其中。在同意当事人申请而选任程序监理人时，允许当事人挑选不在数据库中的其他适格人员；在当事人未提出申请或法官认为当事人无法自行合理选择程序监理人时，由法官优先从数据库中制定程序监理人。此种数据库的建设方式也意味着数据库具有地方属性，若程序监理人需要跨法院履行职责，则应取得登记法院的批准并经法院间公共文书核实。在各地程序监理人数据库达到一定量级后，再考虑建设全国联网的程序监理人数据库。

程序监理工作主要面向无民事诉讼行为能力人这一弱势群体，因此除了具有诉讼行为能力、人身自由未受限制这些基本条件，还须对其道德有较高要求。个人道德难以从正面准确评价，应从反面观察候选人是否曾实施过不符道德的行为，这主要指是否受过刑罚，是否与案件有利害关系，历史言行是否否认男女平等，是否侵害过未成年人或女性的合法权益等。例如，台湾地区《程序监理人选任及酬金支给办法》第6条规定，具有被判处有期徒刑以上、被剥夺政治权利而尚未恢复、被撤销所处行业从业资格证书、不适履职的精神状况等情形的人员，不得担任程序监理人，但过失犯罪的不受限制。被监理人的身心状态往往处于弱势地位，因此法官对具有不合适履职的程序监理人应采取零容忍的态度，消极条件一经发现则即刻撤销或更换程序监理人。法官对选任程序监理人适格与否的判断负最终责任。

由于程序监理人本就以维护被监理人的利益为立场，因此参加过一审的程序监理人继续在二审或再审中担任程序监理人不会影响其履职的公正性。此外，取得包括未成年人在内的无民事诉讼行为能力人的信任需要时间，仅因审级的变化而更换程序监理人将不利于调查事实及探知被监理人对案情的真实想法。

（四）程序监理人的职责

在权利方面，享有形式当事人地位的程序监理人可以实施被监理人在诉讼行为能力完全假设下可为的所有诉讼行为，台湾地区《家事事件法》第十六条第二款亦采用了此观点。除此外，为了保障被监理人涉案事实与意愿能够被真实反馈，还需赋予程序监理人以法院的名义调查取证相关事实的权利，排除法定代理人及他人阻扰的会谈权，以及在案件判决生效后，用回访被监理人的方式监督义务人对案件判决的执行情况，要求义务人提供履行裁判内容证据的权利，对此可参考美国[20]或广东省中山市第一人民法院所建立的未成年人案件回访制度。

在义务方面，第一，程序监理人具有保密义务。除了向法官报告及在法庭上作必要陈述外，对其了解的被监理人信息应该完全、永久保密。法官认为可以在裁判文书网上公开的信息由法官决定公开，程序监理人的保密义务得以在该公开范围内豁免。第二，具有调查与记录义务。包括客观全面记载被调查的事实、调查时间、被调查人员等并向法官提交。程序监理人认为需对调查信息进行额外说明的，可在调查报告的页面底部加注主观评论。第三，具有维护被监理人合法权利的义务。应尽量使被监理人合法利益在个案中实现最大化，而不应有任何保留，如此防止程序监理人将被监理人的合法利益出卖。第四，当自身存在不适合担任个案程序监理人的消极情形时，应主动向法官提出回避，请求法官撤销自己在个案中的程序监理人职责。若应该知道自身存在消极情形却不主动申请回避情形累计达2次，则终身不得再担任程序监理人职位。

（五）程序监理人的报酬机制

经被监护人自己申请于数据库外选任程序监理人的，由法官在其履职前提前说明除以法院收取的起诉费为限报销其必要的交通费外，程序监理人在此情形下不得主张报酬。因程序监理人提起上诉等诉讼行为产生的费用，应当免予缴纳。由法官依职权在数据库内指定的程序监理人或引导被监理人从数据库中选任的程序监理人，他们履职所产生的必要费用经法官审核后由法院全额报销，且还应根据程序监理人提供的工作量、工作时长证明额外给付相应报酬。但如果在个案中任命程序监理人的主要原因是原被告中的一方或双方已实施了侵害被监理人合法权益的行为，那么程序监理人的必要费用报销及报酬皆由实施该侵害行为的一方或双方支付。程序监理人履职必要费用报销及报酬请求应在案件判决生效之前向法官提出，程序监理人未提出的，法官应尽提醒义务。

在报酬的计算标准方面，台湾地区《程序监理人选任及酬金支给办法》规定每个案件获酬人民币1066.5元至8105.6元，若该案经多个审级审理的，则每个审级重复计算酬劳。根据我国《诉讼费用交纳办法》的规定，离婚案件每件交纳50至300元，涉及财产分割总额不超过20万元的，不另行交纳；超过20万元的部分，按照0.5%交纳。家事案件中数量占比较大的离婚案件的诉讼费用较低，程序监理人的报酬不应以个案诉讼费用为参考，这也意味着法院需要将程序监理人的报酬纳入本院的预决算范围。由于我国各地经济发展水平不一，程序监理人单案的报酬总额区间应考虑地方居民收入水平，另外，程序监理人的工作难度及强度一般不及同案律师，故报酬的确定区间应为:不得低于当地上年度居民每月最低工资标准，不得高于同案律师诉讼代理费用。法官可在上述区间内根据程序监理人证明的工作量、工作时长等确定报酬额，并报主管副院长最终核准。

五、离婚冷静期对接程序监理人制度的特殊规则

特殊规则一:个案适用程序监理人制度的决定主体。中国人民大学法学院博士后申晨认为，《民法典》第1052条、第1053条取消了以往法律中婚姻行政登记机关对胁迫型婚姻的撤销权，这表明法律有剥夺婚姻登记机关的裁量权之意[21]。但此观点并不准确，因为《民法典》并没有剥夺婚姻登记机关裁量权的意图，而仅仅是针对胁迫型婚姻的撤销权更改了国家职能部门的分工，例证为《民法典》第1078条，该法条要求婚姻登记机关须“查明”离婚双方是否自愿，是否已对子女抚养、财产以及债务处理等事项协商一致。因此，由婚姻登记机关裁量登记离婚程序中、离婚冷静期内是否任用程序监理人符合法律规定，具体而言，应由受理特定登记离婚申请的婚姻登记机关工作人员行使裁量权。

特殊规则二:对决定主体的监督。在诉讼离婚程序中，作出选任程序监理人决定的法官已处于原被告双方、同审其他法官、人民陪审员、书记员等的共同监督之下，但在登记离婚程序中，登记机关工作人员的言行与决定具有专断特征，除前来办理登记离婚的夫妻对其接触较多外，没有其他适格主体及时监督其裁量过程及结果。为防止登记机关工作人员利用程序监理人制度获取不正当利益，应规定上级婚姻登记机关须受理对该案程序监理人制度适用相关问题的举报，并要求所有婚姻登记机关不得自行建立程序监理人候选人数据库，而必须依赖法院所建立的数据库。

特殊规则三:必要费用及报酬支付来源。登记离婚所收取的手续费极低，因此不论是程序监理人履职必要费用还是报酬皆不能以此为参考。这需要地方政府财政将程序监理人履职的必要及报酬纳入预决算范围。但与诉讼离婚程序相同的是，若选任程序监理人的主要原因是夫妻中的一方或双方已实施了侵害被监理人合法权益的行为，那么程序监理人的必要费用报销及报酬皆由实施该侵害行为的一方或双方支付。

将程序监理人制度同时应用于诉讼离婚和登记离婚程序符合其技术特征及司法体制，并能最大限度地保障家事案件中弱势主体的合法权益。尽管各地法院从2010年起便开始进行家事审判改革试点，最高人民法院在总结部分试点经验的前提下于2016年进一步加强家事改革的纵深度，但最新修订的《中华人民共和国民事诉讼法（2017）》却并没有充分体现家事审判改革成果。虽然程序监理人制度较类型化诉讼改革而言更易实施，但其实施效果及生命长短从根本上仍要依赖于久久呼之未出的类型化诉讼改革。