市域治理现代化的探索与完善

■毛豪乾

（新疆生产建设兵团第八师石河子市党委政法委，新疆 石河子 832000）

2021年3月13日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化”[1]。市域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成，对全面推进中国特色社会主义事业建设，实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程具有重要作用。然而，当前市域治理现代化作出哪些探索？取得哪些成效？存在哪些不足？今后如何改进和完善，以进一步加快推进市域治理现代化，这些问题都值得深入探讨和研究。

一、市域治理现代化的重要意义

市域是指城市行政管辖的全部地域，这里的“市”包括按行政级别划分的副省级城市、地级市和县级市。而市域治理是指以地级市的行政区域为范围，依靠党委政府、社会组织、企事业单位及个人等主体，按照一定秩序和规范参与社会活动、进行社会建设、完善体制机制并对辖区内的居民、事务、组织等进行管理和服务的过程或总和[2]，它在国家治理体系中扮演承上启下的枢纽角色，包括市域治理目标、机制、工作布局、治理方式现代化等。新时代背景下，推进市域治理现代化是党中央作出的重大战略部署，具有重要的现实意义。

（一）有利于解决经济社会发展过程存在的问题

改革开放40多年来，我国经济社会取得快速发展，经济实力、科技实力、国防实力以及综合国力均得到显著提升，全面建成小康社会胜利在望，为推进市域治理现代化奠定基础。与此同时，我国社会治理领域也面临风险与挑战。例如，社会结构发生变化，不安定因素依然存在，社会的老龄化程度不断加深。随着改革进入深水区，社会的利益格局出现调整，利益失衡与利益固化的藩篱逐渐被打破，利益的相对均衡逐步成为常态[3]。而这个过程必然会触及部分既得利益者，进而可能导致社会矛盾凸显，需要解决的问题也变得更多。而在民生领域，人们对生活质量和整个社会的公平正义提出更高要求，人们的法治观念和维权意识也在增强。随着大数据和“互联网+”时代的到来，在一定程度上改变了人们的工作、生活与学习方式。计算机、智能手机、微信、微博的普及，人们获取信息的渠道和方式越来越多，所获取的信息量也无比丰富，如何加强舆论引导是不可忽视的一项工作。总之，这些问题的存在，都对市域治理提出新要求。在这样的背景下推动市域治理现代化，不仅是时代的呼唤和要求，而且有利于解决经济社会发展过程存在的问题。

（二）有利于增强人民群众的获得感、幸福感和安全感

市域治理与人们日常生活质量息息相关。带领人民群众创造幸福美好生活，增强人民群众获得感、幸福感和安全感，这是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央紧紧抓住人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，对如何进一步保障和改善民生、加强和创新社会治理提出一系列新举措和新要求，也为推动市域治理现代化提供了根本遵循。然而，当前我国市域治理在取得明显成效的同时，在农业转移人口市民化、社会信用体系建设、解决特殊群体困难等方面依然存在短板，需要有针对性地采取措施加以解决。市域治理现代化以增强人民群众获得感、幸福感和安全感为目标，在制定各项措施时始终坚持以人民为中心，从解决群众最迫切、最需要、最期盼的问题入手，从群众最迫切希望解决的问题抓起，注重创新工作机制、优化工作布局，突出抓好市域社会治理领域的民生工程[4]，进而更好满足人民对美好生活的向往与追求，不断增进人民群众的福祉、增强人民群众的幸福指数。

（三）有利于实现国家治理体系和治理能力现代化

实践证明，创新社会治理的难点在基层，推进社会治理的关键在市域。当前，随着道路、网络等设施的不断完善与发展，人流、物流、信息流等加速流动，基层社会面临的矛盾与风险也在增多。在市域治理层面，随着城镇化进程加快，城市人口的数量在不断增加，城市的负荷率也越来越大，与之相伴的是在城市人口管理、城市基础设施建设、突发事件应对和处理、网络等虚拟空间管理等领域面临的问题也进一步增多。面对这些难题，如何创新市域治理体制和机制，整合社会的各类资源，提出系统的处理对策，这是当前整个社会所面临的重大课题。市域治理现代化正是在这样的背景下应运而生，从治理环节来看，市域治理在国家治理体系中发挥承上启下的枢纽作用，既要贯彻好国家治理的大政方针与各项制度安排，又要立足于本地区的实际情况做好周密安排[5]。从治理能力来看，市域治理具有整合社会资源、解决社会矛盾的能力，通过创新思维、整合资源、完整体制机制，能将矛盾与风险化解在基层，有利于促进社会稳定，推动国家治理体系不断完善。总而言之，从这个角度来看，市域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，也为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。

二、市域治理现代化的探索

S市总面积450平方千米，2020年底常住人口280万，其中有65%的人口居住在城区。为优化社会治理体系、防范潜在风险、提升社会治理能力，该市在推进市域治理现代化进程中，主要采取以下措施。

（一）创新市域治理体制机制，增强统筹谋划能力

S市在市域治理中注重加强政治引领，发挥党建的引领作用，增强统筹谋划能力，探索“基层党建+市域治理现代化”新模式，让基层党建更好发挥政治引领和服务功能。例如，加强顶层设计、完善制度设计，建立市域治理领导机制、分工协作机制、信息报送机制、宣传推广机制、教育培训机制、奖惩激励机制和监督评价机制，促进党组织与社团组织、基层自治组织等其他市域社会治理主体实现良性互动。发挥基层社区党群活动服务中心的作用，加强规划和引导，将其打造为群众性自治组织、社会力量及广大群众参与市域治理的集散中心，使其成为基层社会治理的主阵地。同时加强对社会组织引导，并建立引导机制、奖励机制、监督评价机制等[6]，以激发它们的活力，拓展社会治理广度与深度。

S市继续推动市域范围内基本公共服务便捷化，深入推进“放管服”改革。推进户籍制度改革，保证非户籍人口按规定落户。对暂时不能落户的群众执行居住证制度，让他们安心安业，享受市域范围的基本公共服务。并立足市域治理需要，借鉴其他地方的成功经验，建立市、县（区）、镇（街道）三级的平安建设工作协调机制，成立工作领导小组，在政法委设立办公地点，下设综合督导、社会治理、维护稳定、公共服务等工作小组。构建统一的信息收集、交流、共享、处置、督办平台，打破信息壁垒、推动信息共享，以更好地对潜在的风险进行预研和预判，提前采取防控措施。同时，各工作小组要建立工作联动、风险联动处置机制[7]，形成合力，最大限度发挥综合协调治理优势。

S市建立并落实纠纷排查调处机制，对征地拆迁、房地产开发、企业转制领域的遗留问题进行排查，对因非法融资、传销、网络电信诈骗等涉众型案件而利益受损的群众进行摸排，坚持镇（街道）每周、县（区）每半个月、市每个月开展一次全面摸排，对市域范围内的风险有比较详细的了解，制定市域内不稳定性因素的清单制度，进行风险评估，提前采取防控措施。推行多元化矛盾纠纷解决机制，建立健全人民调解、行业调解、司法调解、和解、仲裁等机制。发挥互联网的作用，推行在线仲裁、在线调解等制度，让群众足不出户就解决矛盾、化解纠纷。发挥综治中心、矛盾调解中心、信访接待室等的作用，加强相应的专业人才队伍建设，完善心理疏导机制，对容易出现极端行为的个人开展心理辅导，防范因心态失衡、生活失意而可能出现的风险。发挥基层群众的作用，加强志愿者队伍建设，建立并落实奖励激励机制，激发广大群众参与市域社会治理的积极性，实现群防群控，不断提高市域社会治理工作效率。

（二）推进市域治理法治体系建设，提高依法善治能力

S市应用法治思维、法治方式协同社会关系、调处社会矛盾、维护群众利益。建立健全市域法律法规，发挥法律制度的引领和推动作用，保障重大改革于法有据。推进司法体制改革，落实司法责任制，建立在线纠纷多元化解平台和一体化办案系统。利用互联网、电视、报纸等多种媒体，加强法治理念宣传，使其深入人心，将其作为办事原则。政府部门工作人员要加强法治理念和法律法规的学习，严格依法办事，不得依个人喜好、经验、人情等办事。加强各行业的整治，破除潜规则，树立严格的规章制度，充分发挥法治在规范行业行为、引导良好社会风尚中的作用[8]。在市域治理中，要将严格依法办事作为一项原则，将其延伸至基层社会治理领域，并及时查找漏洞、补足短板，有针对性地提出改进建议。

此外还需不断完善公共法律服务体系，加强市域法律文化建设，建设法治宣传教育基地，开展普法教育，普及宪法，弘扬宪法精神，推动宪法实施。并在人员队伍建设、资金支持等方面加大投入，不断扩大法律援助队伍数量。加强对法律援助队伍培训，增强专业化水平，扩大法律援助帮扶面，更好满足广大群众需求。

（三）完善基层社会治理体系，提升共建共治能力

S市创新基层社会治理体系，优化群众参与机制，整合社会各方资源，打造人人参与的社会治理体系，提升共建共治能力。例如，重视社会组织建设，使其更好发挥在畅通民意、化解矛盾、上传下达等方面的桥梁和纽带作用。当地基层政府加强规范和引导，适当给予政策支持，调动公众参与社会组织的积极性，鼓励成立公益慈善类社会组织、行业协会、商会等。社会组织也重视专业人才队伍建设，建立并完善日常工作运行程序、管理、考核评价等规章制度，推动各项工作制度化与规范化，使其在社会治理中更好发挥作用。

市域治理还注重发挥德治引领价值，利用社会组织章程、社区居民公约、村规民约等，发挥德治润物细无声的作用。注重报道先进事迹，弘扬中华传统优秀文化，宣传社会公德、职业道德、家庭美德等，引导广大市民明辨是非。开展家风家训宣传，组织文明家庭评选，采用群众喜闻乐见方式宣传身边好人好事、道德模范，让德治更好发挥感化和引导作用。

（四）推动市域治理的信息化与智能化，加强数字治理能力

S市在市域治理中顺应时代要求，推动社会治理智能化、数字化和信息化，加强数字治理能力建设，将大数据、人工智能、区块链等与市域治理深度融合，构建智慧社区、智慧村，打造便捷高效的智能化治理新模式，确保管理便捷、服务精细。实施视频监控增点扩面和视频资源整合联网工程，以主要路口为节点，实施网格化视频监控全覆盖，并推动网格化管理平台互通共享，为市域管理决策提供支持。同时在智能化信息平台支持下，加强社情、舆情研判，提升风险防控能力，妥善化解社会矛盾，推动市域治理决策智能化。

大力推行“互联网+政务服务”，完善并细化基层群众办事指南和办事流程。发挥大数据和互联网的作用，搭建更多的智能化和便捷化的公共服务平台，让广大群众节省办事时间、提高办事效率。推进互联网法院、智慧法院、智慧检务、智慧司法、智慧安防小区建设，推广一体化办案系统应用，加强在线矛盾纠纷多元化解决平台建设，开通并应用政务APP、社区服务平台、社区微信公众号，及时汇总群众诉求，然后有针对性地改进公共服务，更好满足群众需求，不断提升市域治理水平。

三、市域治理现代化的不足

S市在推进市域治理现代化的进程中，通过采取上述措施，取得初步成效。例如，充分发挥党建引领市域治理的政治优势，逐步形成高效的市域治理结构，提高依法善治能力、共建共治能力和数字治理能力。但由于目前市域治理尚处在初步探索阶段，可借鉴的成功经验不多，当前市域治理现代化依然存在不足。

（一）如何构建高效联动的组织体系

市域治理是一项长期而又艰巨的任务，为更好应对存在的不足，推动市域治理现代化，必须加强政治引领，创新市域治理的体制机制，探索切实可行的市域社会治理道路，化解风险、解决问题，推动市域治理现代化。市域治理现代化离不开体制机制创新，目前相关工作正在推进。然而，由于市域治理现代化尚处于探索阶段，相应的体制机制有待继续完善和创新，目前高效的联动机制、顺畅的指挥协调机制尚未建立起来，影响各部门工作合力的形成，在一定程度上制约市域治理现代化水平提升。

（二）如何进一步提升法治保障水平

市域治理现代化进程中要善于运用法治思维，推进市域治理法治体系建设，将法治纳入市域社会治理体系，提高依法善治能力，引导广大群众遵纪守法，不断优化法治环境，同时还要健全公共法律服务体系，以推动各项工作有序进行。目前S市的法治保障水平得到不断提升，但如何进一步加强对执法人员的监督，确保他们严格和公正执法，并注重执法人员管理培训，打造高素质的执法队伍，这些都值得改进。

（三）如何开展市域治理标准体系建设

市域治理是多元主体共同参与的过程，主要包括党委、政府、社会、公众等。要通过法律、法规、政策、标准等来激发社会活力、化解社会矛盾，实现社会公平正义。目前市域治理存在的不足，与缺乏市域治理标准、标准不科学、标准体系建设滞后相关。因此，如何有效开展市域治理标准体系建设是今后需要努力的方向。

（四）如何进一步推进市域治理智能化建设

目前在基层社会治理中，虽然注重计算机等现代科学技术应用，但各部门之间的信息沟通存在不畅，影响工作效率提升。为此，今后有必要立足于当地实际需要，加强技术标准建设，创新制度规则，构建高效的交流沟通平台，推动信息资源共享，加强预研预判，提高风险防控能力，促进市域治理智能化和精准化水平提升。

四、市域治理现代化的完善

为改进存在的不足，进一步提升市域治理现代化水平，有必要进一步采取完善措施。

（一）发挥市级党委政府的统筹谋划作用，建立高效联动的组织体系

要发挥市级党委政府的统筹谋划作用，建立高效联动的组织体系。具体措施是优化市域社会治理组织体系，提升市域社会治理核心能力，形成市-县区-街道（社区/农村）上下贯通、高效联动的三级治理结构，使其成为市域治理的主心骨。并建立顺畅的指挥协调机制，结合市域治理现代化需要和本地实际情况，构建有效的协调机制，促进市域治理现代化机制顺畅衔接。在风险防控机制方面，各地公安、信访、网信等有必要建立风险排查系统，建立统一的信息收集、交流、共享、处置、督办平台，对市域治理的紧急情况和风险隐患，能够及时提出有效的解决方案，在处置过程中形成合力，建立高效联动的组织体系，提升市域治理工作实效。

（二）将社会治理纳入法治轨道，加强市域治理的法治保障水平

市域治理现代化要求发挥法治的保障作用，要将社会治理纳入法治轨道，加强市域治理的法治保障水平。例如在执法领域，为提高执法效率和执法效果，应该严格规范强制措施的使用，设置严格的限制条件和限制程序，防止被执法人员滥用，避免出现执法僵化、执法不严甚至徇私舞弊现象，提高行政执法的规范化水平。加强对执法人员的监督，发挥人大监督和检察监督的作用，保障广大群众的举报监督权，加强基层执法主体的培训和教育，增强他们的法治思维，严格依法办事。此外，随着新媒体迅速发展，人们获取信息的速度不断加快，因而继续加强对法律法规、法治建设等的宣传力度。普法宣传地点不仅要包括广场、学校、商圈等人流密集的地方，对厂矿企业、外来人口、流动人口的普法宣传力度也要加强。要不断增强公民的法律知识，加强法律援助队伍建设，确保广大群众能够及时获得法律援助。

（三）注重市域治理标准体系建设，打造高素质的社会治理专业人才队伍

今后要进一步注重市域治理标准体系建设。例如，立足于当地实际，制定《S市市域治理工作体系建设标准》，对工作目标、流程、组织架构、治理体系等做出详细和全面规定。设置市域治理现代化评价指标体系并定期考核评价，以改进不足，促进市域治理现代化水平不断提高。此外还要打造高素质的社会治理专业人才队伍，引进优秀人员，加强对他们的管理和培训，通过对外交流学习等多种方式，不断提高他们的综合水平，为市域治理现代化提供人才队伍支撑和保障。

（四）推进市域治理智能化建设，应用现代科学技术统筹配置市域治理资源

要发挥智治支撑作用，重视现代科学技术应用，搭建智慧网络平台，推进市域治理智能化建设，应用现代科学技术统筹配置市域治理资源。为破解各部门信息沟通不畅的困局，要加强技术标准、制度规则创新，建立有效的交流沟通平台，促进数据信息资源整合和共享，优化管理服务流程，提升社会治理的智能化和精准化水平。从而避免受信息孤岛等因素制约，让基层政府在社会态势判断、作出治理决策等方面有充分的数据和信息支持，最终构筑高效快捷的信息化治理手段，提升市域社会治理效能。

推进市域治理现代化是结合我国基本国情做出的一项重要决策，具有极其重要的现实意义。在实施过程中，由于各地地理位置、自然条件、经济社会发展水平、历史发展进程等不同，因而在市域治理的方式方法上也会存在差异。因此，有必要结合市域范围内的实际情况，借鉴其他地方的成功实践和有益经验，敢于突破和创新，善于应用新理念和新方法解决实际问题，探索具有地方特色的模式，推动市域治理现代化，更好地满足人们对美好生活的向往与追求，也为经济社会的进一步发展注入动力与生机。