供给侧结构性改革的竞争法实现

□钟 原

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

供给侧结构性改革的竞争法实现

□钟 原

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

供给侧结构性改革以发挥市场主导作用为基本逻辑，而竞争正是市场的灵魂所在，但竞争法及竞争制度在微观、中观以及宏观层面的问题使我国市场机制不能充分发挥其应有的作用。因此在微观层面，应首先转变“保护竞争不保护竞争者”的观点，并通过竞争执法与私人执行的相互协调具体保护竞争者的竞争利益；中观层面，为限制公权力对部分行业竞争秩序的妨碍，破除行业内竞争不足的困境，竞争法应进一步发挥其“创造”竞争的功能，而公平竞争审查制度的落实能从具体建构上完成这一使命；宏观层面，我国应通过确立竞争政策的基础性地位，改变过去针对某一行业、企业单独扶持的经济行为，从而在全国建立起统一、开放的竞争体系，实现整体竞争。

供给侧结构性改革；竞争法；微观层面；中观层面；宏观层面

供给侧结构性改革是当前全国经济工作的中心，而对本次改革的理论解读成为其顺利推行的关键所在。事实上，供给侧改革和管理并不是新鲜事物，以比较研究的视角来看，欧美等国都有过先例，相应的供给学派也有十分成熟的理论体系；从历史分析的角度着眼，有关劳动力、土地等供给侧方面的变革也伴随着我国改革开放的全过程。无论是国外经验还是我国实践，供给侧管理都建立在市场可以自动出清的理论前提之上，供给侧改革的核心均在于如何处理好政府与市场的关系，从而更好发挥市场机制的作用，这正是其与需求侧管理的区别所在，因此本次改革也与十八届三中全会确立的“使市场在资源配置中起决定性作用”一脉相承。市场机制的灵魂在于竞争，稳定、完善的竞争制度对于市场机制的运行具有重要意义，而竞争法正是直接以此为调整对象，并以规范市场竞争环境、维护市场竞争秩序为自身的基本功能之一［1］。改革要求对旧体制的“破”和新制度的“立”，成功的改革也需要由法治来予以巩固、实现，结合当前全面推进依法治国的战略布局，我们不难发现，学理逻辑和中央政策精神共同指向的都是将供给侧结构性改革置于稳定、可行的竞争法律制度中予以实现。

1 供给侧结构性改革的竞争法逻辑

供给侧结构性改革自提出以来就引发了社会各界的广泛探讨，许多学者将萨伊定律以及供给经济学派作为本次改革的理论支撑，并认为应主要参照20世纪70年代末在英国、美国等发达国家进行的供给侧改革实践。毋庸置疑，改革过程中可以、也应该借鉴国外成熟的经验和理论，我国供给侧结构性改革和西方同样都注重市场竞争机制的作用，并以此为前提和保障［2］。但我国本次改革中的特殊性同样不能忽视，比如改革背景的不同，中国并没有出现西方国家当时十分严重的经济滞胀现象，相反目前我国无论是通货膨胀率还是经济增长率都维持在正常水平，而我国之所以要进行改革更多是因为供给领域、生产领域没有提供给百姓真正需要的产品［3］。再比如，本次改革的主要矛盾尽管集中在供给侧一端，但基本进路却是通过改革推进结构调整，进而最终实现供给侧问题的解决，习近平总书记在讲话中也曾强调供给侧不能少了“结构性”这3个字［4］，也有学者循此思路将本次改革大致拆解为“供给侧＋结构性＋改革”，对应“问题—原因—对策”［5］。 以上都是我国供给侧结构性改革与西方供给侧管理的不同之处，因此尽管二者都强调竞争机制的完善和竞争法的作用，但其中的竞争法逻辑却不尽相同，有必要对我国供给侧结构性改革进行竞争法逻辑的梳理。

1.1 市场主导是我国供给侧结构性改革的基本逻辑

我国有关供给侧方面的改革并非始于现阶段，改革开放之初我国便尝试从要素端和生产端两方面进行供给侧管理的革新［6］，不同的是改革开放初期实施的供给侧改革主要是为了增加产量，扩大产能，解决供给不足的问题，现在更多的是供给无效、高端供给不足的问题。但改革始终沿着从政府主导到市场主导，从政府干预调整到市场自主调节的基本逻辑演进。

这是因为，一方面，供给侧管理本身以市场调节为前提。在宏观经济管理中，供给侧是与需求侧相对应的概念，二者在管理方式上也有显著的不同。供给侧管理思想以市场可以自动出清为前提，认为市场可以通过竞争机制实现资源优化配置，并最终实现供需平衡。它源于著名的“萨伊定律”，经济学家萨伊针对当时认为产品过剩是因为缺少货币的理论提出反对意见，认为货币只是一种交易媒介，如果出现产品过剩的情况一定是一种产品生产过多，或者另一种产品生产太少，但这种情况不可能出现，因为在有效的市场机制下供给会创造需求［7］，所以萨伊极力主张经济自由，反对政府经济干预，并认为国家宏观经济管理应从供给侧着眼。该理论提出以后引发了西方国家经济管理方式的变化，直到之后经济大萧条时期，凯恩斯提出的需求侧管理理论取代它成为西方经济理论主导。但在20世纪70年代末，由于西方经济滞胀问题的暴露，加上当时普遍出现的对凯恩斯“大政府”理论的批判［8］，使得重视市场作用的供给侧管理理论重新得到认同。当时供给经济学派的代表人物拉弗、吉尔德等人在原萨伊定律的基础上进一步提出一系列减少政府干预经济的措施，美国里根、英国撒切尔夫人等领导人采纳了这些措施，并在80年代初掀起了以“私有化”、利率市场化、税负降低等为重要表现的供给侧改革。

需求侧管理由著名经济学家凯恩斯提出，该理论更为重视通过政府财政、货币等政策刺激来增加总需求，最终实现供需调节的目标，强调政府对经济的干预和调节。它与供给侧管理的区别可以通过举例说明，如果某一行业出现产能过剩、产品积压的情况，供给侧管理强调通过市场机制来调节供需，降低产品价格，或者直接将落后企业、产品从市场中淘汰出去，而需求侧则强调通过宽松的货币政策或者扩张性的财政政策来刺激社会总需求的增加，从而使需求量能迎合供给，最终消化掉过剩的产能、积压的产品，实现供需调节。

我国经济发展长期重视需求侧管理，由投资、消费和出口“三驾马车”拉动经济增长也早已成为社会各界对中国经济的共识，这在2008年金融危机后尤为明显，当年的4万亿投资以及之后宽松的货币政策都是从经济总需求方面进行宏观调控。不可否认，这些调控措施很大程度上缓解了金融危机对我国经济的冲击，使我国在世界经济持续低迷的时期仍然能保持稳定的高增长率。但是过度注重政府投资、经济政策刺激也出现了负面影响，并且导致其成效不再显著，例如2014年之前的需求侧改革并没有达到预期效果，反而使我国城乡差距、行业差距进一步扩大，企业负担日益加重［9］。与此同时，我国在供给领域、生产领域日益暴露出生产成本不断上升、产品供需错配、杠杆率高等问题［10］，也正是在此背景下，我国经济管理的重心开始从需求转移到供给，而供给侧的管理正是以市场为主导。

另一方面，从政府干预经济到通过市场竞争实现资源配置也是我国经济发展的必然趋势。事实上，我国经济建设之所以能在改革开放以来取得举世瞩目的伟大成就，也正是自1980年国务院颁布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，30多年来逐步正视并践行市场竞争的结果［11］。尤其是在1992年社会主义市场经济体系正式建立之后，党中央和国务院多次进行生产端和要素端的改革，将国有企业以及以往由政府掌控的行业领域推向市场，积极引入竞争，并通过《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规予以保障，这些改革举措为现如今我国经济平稳、健康发展奠定了基础，也进一步验证了竞争政策的实施可以有效推动国家长远发展的结论［12］。

因此，供给侧结构性改革无论是从学说理论，还是从我国市场经济的发展趋势来看，市场机制发挥主导作用都应是其基本逻辑，而用供给管理政策替代长期实行的需求管理政策也标志着我国经济治理思路的重大调整［13］。

1.2 竞争制度不健全影响我国市场机制作用

市场机制之所以能实现优化资源配置源于统一开放、竞争有序的竞争秩序和竞争制度，但我国当前的竞争制度尚不健全，这很大程度上影响了我国市场机制作用的发挥，缺少有效竞争也进而导致供给领域出现过多无效、低端供给，落后的企业、产能也无法通过退出机制被淘汰出市场，这些最终导致我国供需结构出现失衡。鉴于使市场在资源配置中起决定性作用不仅是供给侧结构性改革的基本逻辑，更是我国全面深化改革的基本要求，竞争制度的完善显得尤为重要。而以竞争法为视角分析，我国竞争制度至少存在以下几个方面的不足：

首先，从竞争者的角度来看，也即从微观层面分析，竞争者的竞争利益没有得到很好维护。这里的竞争者主要是指中小企业。垄断企业凭借其垄断优势排除、限制相关市场上其他经营者的合法竞争，为市场设置不合理的进入壁垒等情形在现实中屡见不鲜，反托拉斯法最初产生也和保护中小企业利益密切相关［14］。这点在我国尤其体现在国有企业上，市场竞争中国有企业极易滥用市场支配地位损害其他竞争者的合法权益［15］。经营者自由进入市场开展公平竞争，这是竞争法所要实现的目的之一，尽管对于经营者而言，竞争本身是否属于一种权利尚有争议，可它应作为竞争法上的利益受到保护却达成了共识［16］。但与之相对的是，反垄断法学界曾长期流行的“保护竞争而不保护竞争者”观点，认为反垄断法乃至于整个竞争法体系保护的是竞争秩序而非竞争者，在我国的《反垄断法》第1条①《反垄断法》第1条：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”中也并没有将经营者的合法权益列入立法宗旨之中。因此可以说，我国经营者竞争利益的保护尚缺乏竞争法上的依据。

其次，从生产行业的角度来看，也即从中观层面分析，部分行业经济活动仍然为政府所干预，市场机制被公权力所妨碍，导致行业内竞争不足。中观层面问题的出现与我国特殊国情直接相关，我国当前仍然是一种二元经济体，即包括受到监管的子经济体以及开放竞争的子经济体，而本次改革所要解决的诸如结构失衡、产能过剩等问题主要集中在前者［17］。在这些行业和领域中，市场并没有实现完全开放，我国《反垄断法》通过设立行政垄断专章，对政府滥用行政权力实施排除、限制竞争行为予以了规制，一定程度上限制了政府对市场竞争机制的扭曲。但与此同时，第7条②《反垄断法》第7条：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”却又通过类似宣誓类的语言对关系国家经济命脉、国家安全等特殊行业实行国家干预建立了框架性条款［18］。

最后，从整个国家的角度来看，也即从宏观层面分析，我国没有在各行各业建立起统一的竞争体系，也即竞争政策并没有落实到各个行业、各个地区。这点在本次供给侧结构性改革进程中尤为明显，许多地区仍然在针对某一企业给予补贴，就某一行业制定特殊的扶持政策，而这种以行政手段而非市场主导的方式并没有起到很好的效果，例如国务院要求5年内应该实现的粗钢产能压缩1.5亿吨，2016年压缩4500万吨等具体目标并没有实现，相反却是2016年粗钢产量增加了1.2%③吴敬琏在2017年2月15日北京举行的“深化供给侧结构性改革——产权、动力、质量”论坛上的嘉宾发言。。同时，由于竞争政策在部分行业、部分地区未能落实，导致我国市场处于割裂状态。这并不符合我国市场经济的基本定义，更不符合本次改革的根本目标，只有形成全国统一、开放的市场才能最终实现不同生产要素的自由流动，使市场机制真正发挥作用，平衡不同供需关系，从根本上解决我国经济结构失衡的问题。

2 供给侧结构性改革竞争法实现的基本路向

2.1 微观层面的基本路向：保护竞争者

竞争法应以竞争秩序为其主要价值目标，但这并不意味着微观层面竞争者的竞争利益就应为法律所忽视。反垄断法学理中“保护竞争不保护竞争者”的观点并不符合其立法宗旨和基本价值，同时也不为其具体制度相容。

2.1.1 不符合立法宗旨和基本价值。有关反垄断法立法宗旨的讨论众多，尚无哪一学说可奉为圭臬，但相较于单一目的主义，多元目的论如今已逐渐成为通说，美国、欧盟、澳大利亚等大多数国家在竞争法立法实践中都秉承了该原则［19］。反垄断法和竞争秩序本身也包含自由、公平、效率、秩序等法的基本价值［20］，自由和公平是反垄断法产生之初所重点维护的价值，反垄断法本身也是在资本主义发展至垄断资本主义阶段后，由于市场障碍的出现致使多数市场主体无法自由进出市场而逐渐确立的。效率价值是反垄断法发展至今所日益重视和维护的基本价值，有学者甚至认为经济效率的实现是其唯一价值［21］。秩序价值则更多地体现在协调个体自由竞争与政府公权力介入经济行为的过程中。这些价值在不同历史时期既有各自侧重，也有不同的体现，因此有学者认为反垄断法以及竞争秩序的价值问题属于一种“历史范畴”的概念［22］。但无论反垄断法在特定历史时期更注重维护何种价值，其最终都体现在一次又一次对市场主体的法律保护上。因为法始终通过对权利义务的分配来具体实现特定社会秩序［23］，而作为竞争法律关系的主体，市场中的竞争者拥有进入市场参与竞争的权利，却也同时负担不得违法实行不正当竞争，排除、限制竞争等损害竞争秩序的义务，当某些具有垄断力量的竞争者违背了该义务，作为受侵害的其他竞争者得依法律寻求救济，这本身便是反垄断法立法宗旨和基本价值实现的手段，因此反垄断法不保护竞争者无疑忽视了抽象价值目标最终须通过对具体权利主体的保护才能得以实现［24］。

2.1.2 与反垄断法具体制度不相容。反垄断法具体制度主要由垄断协议规制、滥用市场支配地位规制以及经营者集中三个部分组成，而这三大制度都与保护竞争者竞争利益密切相关。垄断协议是市场竞争中存在历史最久、最隐蔽的限制竞争形式［25］，它主要是规制部分经营者通过达成某种协议来实现其排除、限制竞争目的，而其保护的对象除消费者之外，正是相关市场中其他竞争者。滥用市场支配地位同样如此，其可分为剥削性滥用和排斥性滥用，后者主要是为排挤竞争对手或排斥竞争，具体表现为掠夺性定价、拒绝交易、限制其他竞争者进入相关市场等行为［26］，反垄断法对排斥性滥用的规制也体现了其保护竞争者的特点。正常的市场竞争允许部分经营者通过技术创新、先进管理等手段创造竞争优势，击败其他竞争对手从而获得更多市场份额和更高市场地位。但如果是通过垄断协议或者是滥用目前已有的市场支配地位非法排挤竞争对手，则与竞争制度乃至市场经济的初衷相悖，反垄断法显然需要对其予以规制，保证在该市场内所有竞争者都可以，并且只能凭借上述优势获得应有的利益。

因此，在每一件竞争法司法案件中，在竞争执法机构每一次执法过程中都体现了对竞争者竞争利益的保护，而从立法的角度看，当前竞争法也为竞争者保护提供了较为完整的救济渠道，无论是实体法规还是程序规范都有相应法律规定，配套的司法解释、执法指南等法规也正在进一步完善。

2.2 中观层面的基本路向：“创造”竞争

我国反垄断法除了具有其他国家保护竞争秩序的基本目标之外，还有“创造”竞争的任务在其中。所谓“创造”竞争，就是通过竞争法限制公权力对市场经济行为的不当干预，扩大市场机制作用的发挥［27］。由于我国正处于经济转轨时期，计划经济时期政府包办一切的“制度惯性”仍然存在，这突出体现在前文所述的部分行业竞争不足现象中，所以从中观层面来看，竞争法“创造”竞争的作用应得到充分发挥。

2.2.1 “创造”竞争是对我国政府与市场关系的重构。有关政府与市场的关系，理论界长期存在着两种截然相反的观点，一种是以亚当·斯密为代表的“自由放任”模式，另一种则是由卡尔·马克思为代表的“中央经济体制”或者是“指令经济”模式［28］。 但历史证明，无论单独采取哪一种模式都会造成以竞争不足或者竞争无序为主要表现形式的竞争失范［29］。因此经济学、法学理论发展至今，政府与市场的关系更多体现为以何者为主的问题，而如前文所述，本次供给侧结构性改革应充分尊重、并重视市场机制的主导作用。

但在我国经济正处于转轨时期的当下，计划经济的弊端仍然在多个行业不同程度的存在，其最为主要的特征便是政府对经济的不当干预。改革开放之前，政府包办了所有经济行为，但经济运行效率之低下以及由此导致的经济发展落后状况一直为人们所诟病，改革开放之后，国家开始允许和鼓励私营经济的发展，逐步强调市场在资源配置中的决定性作用，并使政府以及国有企业从竞争性领域有序退出，一举扭转了之前的经济颓势。然而时至今日，政府的经济权力依然十分强大，更为严重的是，政府公权力对市场的干预，使相关市场内自由、公平竞争无法实现，企业经营者不得不花费更多原本可投入到产品研发、科技升级的时间和精力来与政府机关打交道，而现如今各种寻租、腐败等问题也无不和政府占据过多经济资源有关，可以说这已经成为我国市场经济发展的短板［30］。

我国竞争法“创造”竞争的任务正是针对这一特殊国情，通过限制公权力在市场领域的不当行使，使更多企业进入市场自由竞争，进而能在公平的市场环境中实现公平竞争，让市场竞争机制充分发挥作用的同时，重塑政府与市场关系，明晰政府权力与市场调节的界限。

2.2.2 “创造”竞争重点在于规制政府限制竞争行为。竞争法产生之初是为了规制企业的反竞争行为，但相较于私人，政府限制竞争行为对竞争的危害更甚［31］。理论通说认为，政府干预经济的形式有国家垄断、行政垄断和行业管制三种类型［32］，行政垄断相较于其他两种类型不仅缺乏法律依据，更为我国反垄断法所明文禁止［33］，公权力干预经济运行的主要表现也即为行政垄断，因此竞争法“创造”竞争功能的实现首先便应着眼于行政垄断规制。

我国竞争法在制定之初也充分考虑到了这一特殊国情，《反垄断法》对行政垄断也设有专章予以规制。但客观来看，当前条款对于防止行政垄断尚显不足。这主要体现在反垄断执法机构的权限有限，目前 《反垄断法》并没有授予执法机构以处罚权，而只赋予了对上级机关的建议权，并且没有规定当上级机关不接受反垄断执法机构建议时应如何处理，可见该规定并没有多大的效力［34］。也正是由于法律规定不够完善，我国行政垄断并没有得到十分有效的规制，而行政垄断的屡禁不止也正是中国反垄断与其他市场经济发达国家的区别所在［35］。

除行政垄断之外，《反垄断法》第7条也为国家干预提供了保护性框架，并为豁免国有企业垄断行为留下了空间［36］。而国有企业作为本次供给侧结构性改革的重点，正逐步推行混合所有制改革，通过法律制度的修正扫平非公资本进入特殊行业的障碍正是“混改”的核心性框架［37］。因此，就竞争法“创造”竞争的任务而言，打破部分行业的进入壁垒，使更多私营企业能够进入市场参与竞争也是其应有之义。

2.3 宏观层面的基本路向：实现整体竞争

所谓整体竞争，是指将竞争政策基础性地位落实到各个领域，去掉针对某一企业、某一行业的扶持政策，去掉针对国有企业的隐形担保，以竞争政策为统领，形成多层次、多角度、多方面的政策体系。这是供给侧结构性改革作为全国经济改革的应有之义，也是以整体观全面推进本次改革的具体体现［38］。在之前的理论研究中，整体竞争较少为人提及，但本文认为，在供给侧结构性改革中，整体竞争是必要的，也是可以为竞争法所实现的。

供给侧结构性改革并非针对某一企业、某一行业或者某一地区，它本身是一项涉及全国所有领域的改革，它的目标也是通过解决供给侧积累的问题，从而实现全国经济的整体好转。就单一企业、单一行业实行特殊的扶持担保政策会使相关市场内无法实现公平竞争，导致竞争机制无法发挥作用。正如前文反复强调的，供给侧问题的解决以市场机制的主导作用为基本逻辑，竞争的缺位只会使该行业供给侧一端的矛盾不能得到化解，这显然与本次改革的初衷不符。

整体竞争意味着在全国范围内落实竞争政策，这也与世界各国越发重视竞争政策基础性地位的趋势相契合。最为明显的例证便是2008年金融危机中，欧美等发达国家在这次堪比20世纪“大萧条”的危机中，并没有一如既往地通过政府全面干预的方式化解，而是注重运用竞争政策与产业政策的协调以应对本次危机［39］。竞争法是竞争政策最为重要的组成部分，也只有法律才能使竞争成为可能，并促进和塑造竞争［40］。通过竞争法确立竞争政策的基础性地位不仅具有法律权威性，能从根本上建立通行全国的整体竞争体系，更符合当前全面依法治国的基本方略，保证了供给侧结构性改革在宏观层面的扎实推进。

3 供给侧结构性改革竞争法实现的具体建构

3.1 微观层面的具体建构：竞争执法与私人执行的协调

竞争法不止保护竞争，也保护竞争者，而对于竞争利益的保护则应落实到具体制度的实施上来。竞争执法是目前我国最为主要的竞争法规制方式，以反垄断法三大支柱垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中为核心的竞争执法已日趋常态化，执法队伍专业素质也有了很大程度的提升。但竞争执法的力量毕竟有限，以反垄断法实施为例，由于我国并没有建立起独立、统一的竞争法机构，三大执法机构发改委、工商总局以及商务部在反垄断执法方面的人员配置均十分有限，因此仅仅依靠竞争执法显然不能全面实现竞争法的目标。而在供给侧结构性改革的背景下，竞争者竞争利益的保护将被进一步重视，当竞争者因反竞争行为被侵犯时，应允许其能够通过自身力量，也即通过私人执行的方式维护其竞争利益。

私人执行以诉讼为最主要方式，它相比公共执行具有救济功能方面的比较优势［41］。这是因为竞争者个人对于竞争利益的损害能够最先发现，同时由于其受到反竞争行为的直接损害，经济利益促使私人原告尽最大努力提起诉讼。在案件调查和证据收集中，其作为当事人有一定的便利条件，并且成本也更为低廉。当然，由于竞争者个人本身不具有执法机构的权威地位，可能部分案件核心证据（如垄断协议案件中共谋证据）的收集存在困难，这要求执法机构与其相互配合。与此同时，反垄断诉讼举证责任的分配也应科学合理。从另一方面来看，除了人员配置的限制之外，我国竞争执法机构由于隶属于我国行政系统内部，接受统一的财政拨款，用于竞争执法的经费预算可能同样受限，这时更需要私人执行作为公共执行的补充来共同实施竞争法。

当前，我国《反垄断法》第50条①《反垄断法》第50条：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”就私人执行作了原则性规定，最高人民法院也以该条为基础于2012年出台了司法解释 《关于审理垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。该司法解释就反垄断诉讼中特殊的举证责任作了详细规定，第8条就滥用市场支配地位的案件规定由原告对被告市场支配地位及其滥用行为举证，遵循了民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，同时对垄断协议案件实行了举证责任倒置，也即第7条规定的“被告应对该协议不具有排除、限制竞争的效果承担举证责任”。随着司法解释对私人执行程序的细化，私人执行得到了有效保证，而为在微观层面进一步保护竞争者，可以考虑在未来 《反垄断法》修改过程中引入惩罚性损害赔偿机制，以更好鼓励竞争者通过私人执行维护自身竞争利益。

3.2 中观层面的具体建构：公平竞争审查制度的落实

从中观层面来看，由于部分行业仍未摆脱政府的干预，市场竞争机制不能发挥作用，直接表现为行业内竞争不足，因此“创造”竞争成为竞争法在中观层面的基本路向，而对包括行政垄断在内的政府限制竞争行为予以规制成为“创造”竞争的重点所在。行政行为有具体行政行为和抽象行政行为之分，我国当前《反垄断法》对前者导致的垄断行为，即具体行政垄断设有专门条款，对后者却只有第37条②《反垄断法》第37条：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”的原则性规定。但事实上，通过抽象行政行为实施的限制竞争行为对竞争的破坏要更为严重，因为它能从根本上确认某种行政垄断的合法性，使破坏行业竞争秩序的行为披上“合法”外衣。例如在2013年河北省出现的行政垄断案件中，河北省交通厅联合其他两个主管部门出台了省内的通行费优惠政策，该政策规定本省客运班车通行费半价，外省车辆则无法享有此优惠，这无疑破坏了河北省内客运班车市场内的竞争秩序，国家发改委最终也以滥用行政权力排除、限制相关市场竞争为由发出了执法建议函。但从本案可以看出，本质上属于政府限制竞争的优惠政策，经过法定颁行程序“摇身一变”成了合法的规范性文件，有关部门依此文件执行限制竞争行为不仅不会遭受惩处，反而是一种合法行政行为，为行政法规所认可，抽象行政行为限制竞争的危害性由此可见一斑。

公平竞争审查制度的建立，也即国务院2016年6月出台的 《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发［2016］34 号，以下简称《意见》）很好地解决了这一问题。《意见》明确规定，行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，必须对照“市场准入和退出标准”“商品和要素自由流动标准”“影响生产经营成本标准”以及“影响生产经营行为标准”等四大类总共18项标准进行自我审查，具有排除、限制竞争效果的政策不能出台，或者需修订至符合相关要求才能正式颁行。而其对存量政策文件进行有序清理的明确规定，也为打破《反垄断法》第7条中政府对特殊行业设立的进入壁垒提供了政策依据。它也因此与《反垄断法》中禁止滥用行政权力的法规一道，成为规制政府反竞争行为的两翼［42］。

公平竞争审查制度目前在我国是以规范性文件的形式出现的，但法治化却是它的必然发展轨迹［43］，未来无疑应将它纳入到竞争法的调整范围中来。当然，由于该制度颁行时间不久，多项规定尚不够成熟，有关自我审查是否合适、第三方评估如何开展等问题仍存在相当大的探讨空间，在日后的实施过程中仍应结合理论发展和实践经验进一步完善。但它的有效实施不仅能有效规制抽象行政垄断，打破部分领域的进入壁垒，促进特殊行业的竞争开展，更能防止公权力对竞争秩序的破坏，使竞争法“创造”竞争的功能得以完全实现，保证供给侧结构性改革在中观层面的成功推行。

3.3 宏观层面的具体建构：竞争政策基础性地位的确立

宏观层面整体竞争的实现要求我国确立并推行竞争政策的基础性地位，就现阶段情况来看，竞争政策与其他经济政策，尤其是产业政策的冲突和协调是问题的关键所在，而协调竞争政策与产业政策正是本次改革的重要保障［44］。

相较于竞争政策，产业政策在我国有着更重要的地位，这首先体现在其确立时间较早，发展也更为迅速。早在七五规划时“产业政策”一词就已正式出现在我国官方文件之中，之后国家计委也专门成立了产业政策司，在20世纪90年代国家又先后颁布了《90年代国家产业政策纲要》，规范了农业、汽车等专项产业政策［45］。而竞争政策则是在2007年《反垄断法》正式出台之后才逐渐引起重视，但自2015年国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》中明确提出竞争政策基础性地位以来，我国正稳步推行并在经济政策中积极予以落实，前文所提及的公平竞争审查制度正是其关键一步［46］，可以说，竞争政策基础性地位的确立已成为不可逆转的发展趋势［47］。

随着我国经济政策的不断发展，竞争政策与产业政策的冲突将愈发明显，二者尽管最终目标都是为了实现我国市场经济的良性发展，保障社会整体效益的实现，但具体实现手段和作用机制却大相径庭，竞争政策主要是排除市场障碍，真正使市场在资源配置中起决定性作用，而产业政策则主要发挥政府主导作用，由政府根据其认知水平选择主导产业或者行业内应重点扶持的企业，这是政府对市场经济活动的直接干预，体现了其在资源配置中的基础作用。毫无疑问，竞争政策和产业政策都是我国经济发展中不可缺少的经济政策，二者协调尤为重要。供给侧结构性改革由于其市场主导的基本逻辑，应通过竞争法将竞争政策置于优先地位，同时在改革过程中进一步增加产业政策制定的科学性，发挥其引领作用，真正实现“产业政策要准”［48］的要求。

4 结语

供给侧结构性改革对于我国经济长期、稳定发展具有重要意义，本文就改革如何通过竞争法律制度实现进行了大致的梳理。改革要求竞争法将自身所包含的多项功能予以充分发挥，微观层面竞争者的保护，中观层面的“创造”竞争，宏观层面的整体竞争都在其中。同样不能忽略的是，为了顺利实现本次改革，竞争法也应不断进行自我完善和修正，竞争政策基础性地位的确立、公平竞争审查制度的落实等也都是其应有之义。客观来看，供给侧结构性改革是一个十分宏大、复杂的问题，并不是竞争法，亦或是法学一门学科能够完全涵盖的，其成功推行还有赖于财税制度、国企改革等多方面政策措施的配合。但正如本文在宏观层面整体竞争所提出的，改革不能将眼光只着眼于一家企业、一种行业亦或是一个地区，而应从整体着眼，在通过竞争法确立竞争政策的基础性地位、建立国家整体竞争体系之上，再结合其他财政、金融、产业等多种经济政策从各个领域、多个方向共同、全面推行改革，只有这样才能最终完成改革的目标，促进我国经济的健康发展。

［1］［29］孙晋，李胜利.竞争法原论［M］.武汉：武汉大学出版社，2011:9，6.

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.017

D922.294

A

1004-0544（2017）11-0102-08

最高人民法院司法研究重大课题（ZGFYKT201603）。

钟原（1991-），男，湖北宜昌人，武汉大学法学院博士生，武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员。

责任编辑 赵继棠