官员权力考评制度的应然逻辑与制度价值

王文琦

（华南理工大学法学院，广东广州510006）

法学理论与实践

官员权力考评制度的应然逻辑与制度价值

王文琦

（华南理工大学法学院，广东广州510006）

法治从来都不是一种静态的纸面规则，而需要同时建立能动的运行机制。官员权力考评是着眼于国家权力运行动态监督制约的一种制度设计，其宗旨在于推动权力治理的法治化，进而最终实现国家法治。官员权力考评基于官员权力的法定性、可考评性以及人民监督的正当性，其方法是将官员的权力运行行为作为考核评价的客体，通过一套法定的方式方法，对其开展常态化的评估与评价，以期及时发现和纠正权力运行中的违法行为。考评官员权力是依法治国的必然要求，是预防权力腐败的迫切要求，也是现行官员考评制度完善的内在要求。

法治；权力；权力考评

权力治理是当代中国国家法治的核心问题。实现国家的法治化、防范国家特别是各级国家官员滥用权力“超越范围”侵害公民和社会的权利，必须归依法律和法治，通过建立权力的法治化，用法律为国家权力划定范围、筑牢篱笆，使之按照法律规范依法运行。然而，法治从来都不是一种静态的规则，需要同时建立能动的运行机制。“实体法尽管给权力划上了边界，但是，欲使这种‘纸面规则’的静态边界，在法律动态实践的转换中不扭曲、不变形，就离不开一种动态的监控机制”〔1〕。在基础的法律框架和权力清单制度基本建立之后，依照法律规定实行对权力运行的常态监控就成为一种可能。借鉴官员考核评价的制度模式建立官员权力考评制度，实现对官员权力运行的常态化考核评价不失为一种便宜之策。

一、官员权力考评的理论基础

官员权力考评制度的宗旨是推动权力治理的法治化，其基本方法是将官员权力运行行为作为考核评价的对象与客体，建立对官员履职用权的动态监督与制约。建立对权力运行的考评机制，首先有必要厘清权力与法律的关系及其相关理论。

（一）法律至上：权力在法律之下

权力和法律的关系问题是法治文明演进的一对基本矛盾。从影响久远的自然法思想，到古罗马的《王位法》与查士丁尼《法典》①该法典包含两个与法治相关的声明：1.凡皇帝乐意的就具有法律效力；2.皇帝不受法律约束。，再到中世纪的教皇加冕迫使君主支持教会法和世俗法，再到《大宪章》限制国王权力，及至中国历代封建王朝一直强调“天命不可违”“祖宗之法”“先王之法”为现世王权设定执政基本原则，人们实际上一直在试图确立某种至上性的规则，将世俗的最高权力置于该规则的约束之下。权力与法律之间存在如此紧密而微妙的关系，具有创法权的掌权者既希望通过法律赋予政治权力以合法性，又担心自己的权力受到法律制约。因此，掌权者如果没有足够的理性和自我约束力，通常极易将法律视为自己施行统治的工具，仅此一条对于法治的创伤已是毁灭性的。权力法治的首要内涵就是国家明确法律至上的原则，一切权力（包括创法权）均在法律之下运行。这几乎是毫无疑义的法治共识和检验法治的首要标尺。但是不可否认，在实际的权力运行中仍然存在各种权力凌驾于法律之上、以权枉法的现象，“有些亚洲的政治家致力于常规、高效的法律适用，但并不强调政府必须服从法律。依他们之见，法律之所以存在，不是为了限制国家而是为了服务权力。”〔2〕甚至，由于存在超越法律的权力，“法律往往是主权者手中的武器，其运用是为了达成他们的目标，法官在他们监视与胁迫之下为了这些目标提供便利。”〔3〕权力考评作为微观层面对权力运行状况进行考核评价的机制，其前提是首先以法定的方式对不同官员职权进行明确规定，简单地说，就是首先要告知官员其职权范围、内容、责任以及如何行使权力，并对其进行常态化的考核，将超越法律行使权力的可能性降到最低。这种考评机制作用的发挥，不但可以保障在规范层面使权力在法律之下，更重要的是保障权力运作行为经常性地在法律视野之下，且时刻接受考评者的监督。

（二）依法律分权

法治文明最为重要的贡献之一就是发现了“以权力制约权力”的方法。孟德斯鸠在其《论法的精神》中对分权的必要性进行了详细的阐述①孟德斯鸠认为，当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专制的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权利，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。参见Montesquieu,Spirit of Laws,p.162(Book XI,s.6)。。孟德斯鸠的思想直接影响了美国宪法的创立者们，他们几乎完全实践了孟德斯鸠的分权理论，并有所发展。表现在美国的分权体制既实行了立法、行政、司法的横向分权，也通过建立联邦制在纵向权力分配上将州与联邦分离开来：联邦的权力侧重于战争、和平、外交、外贸、征税等；州的权力侧重于公民的生命、自由、财产、安全权利的保障。分权的直接作用是通过法律为权力划定范围和边界，避免权力的随意扩张和滥用。尽管我国官方一再强调决不照搬西方三权分立制度，但不可否认，权力分立思想是具有普遍价值的权力治理理论，在我国当前实行的议行合一制度下，在不损害人民主权的原则下，适当地强调内部分权和权力分工仍然是当下推进权力法治的一个理性和科学的选择。权力的分工制约不但体现为国家立法、行政、司法权力等大的权力部类的分工上，而是更经常地体现在具体权力的运行操作层面，比如一个行政处罚决定的做出，它需要思考如何在流程与环节上进行分权才能保障处罚的公正和自由裁量权运用的适当。权力考评机制本质上是对运行着的各种门类的国家权力进行内部分权和权力分工的落实，通过建立权力考评制度人们将进一步深化对权力分工的认识，在微观权力运行层面发现符合权力运行实践的更加科学的职权和权力分工方式。

（三）权力依法律行使

卢梭明确指出，国家应该“依法律行使权力”。他认为，由于社会公约促进了公共权力的形成，国家作为政治体被赋予了权力，国家就应该保证行使权力的公正、公平，所以国家必须依法律行使权力，而不能够以自己的偏好来选择“为了保存自己还应该做些什么事情”〔4〕。因此，法律乃国家权力的制度安排，主要功能是规范约束权力。也就是说，政府作为国家的主体其创立和建设不仅要严格遵守法律的规定，而且政府的行动不能超越法律之外，这也体现了法治政府的建设思想。当然，“政府”本身无法运行其手中的权力，几乎所有的政府权力都由具体的官员负责执行和运作，这就把政府是否依法用权的问题转换为官员是否依法的问题，官员权力考评的作用和意义也就凸显出来。首先，通常意义上，在法律的范围内，任何人无权左右政府的行动，但这并不意味着政府可以任性而为；政府的另一个重要义务还在于，它要随时证明自己的行为是有合法性依据的。换句话说，因为法无授权不可为，政府的所有行为应该时刻在监控之下，权力考评即是这样的一种常态监督机制。其次，政府不是无限的权威，具有法律范畴内的相对性，超出了法律的界限就有越权、滥权之嫌，这种状态下政府所作出的行为是无效的或者说是违法的。在没有权力考评的情况下，政府及其官员的大量的超越法律行为可能并不为人知（除非其造成严重的后果），在权力考评机制中，政府和官员的一切用权行为都应该经常和定期地接受考核与评价，权力违法运行行为将一览无余并受到应有的惩戒。再次，依法行使权力意味着政府在行动方面要有所作为，积极的负责任的行动是被允许的，相反消极的懈怠的行动是不作为的，是应该受到法律制约的。同样，在没有权力考评的情况下，政府的不作为通常被忽略，人民只有感受到严重不便时或导致问题时（如大量的环境违法和食品安全事件）才想起政府的不作为。权力考评将做到从问题产生的第一时间开始就对政府是否依法履职作出考核，政府及其官员消极怠工行为将直接显现于人们的监督视野之下。

（四）人民依法律监督权力

在历史唯物主义这里，人民既是历史的主人，也是权力的主人。权力当然应该依照人民意志制定的法律来运行。历史唯物论认为公共权力产生于社会分工与合作。为了生存和发展，单薄的个人组织成社会，社会成员依赖集体的力量和智慧不仅解决了成员间的协作，而且形成统一的社会意志。这种意志随着生产力的发展、社会分工的日趋复杂，逐渐演化成公共权力。“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动”，恰如“一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥”〔5〕。而且随着社会生产、社会分工日趋复杂化，公共权力愈发的不可或缺。正如恩格斯考察国家起源指出：“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的公共利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能不由个别成员来担当：如解决争端，制止个别人越权，监督用水，特别是在炎热的地方，最后，在非常原始的状态下执行宗教职能……这些职位被赋予了某种全权，这就是国家权力的萌芽”〔6〕。由此可见，权力产生历史之悠久绵长，不过公共权力的形式随历史呈现多样性。到了社会主义时期，人民不仅让渡自己的权利给国家，也是公共权力的主人，国家主权与人民主权高度一致：人民既是主权者，也是规范一切权力的法律的创立者。因此，公共权力必须服务于人民、造福于人民，这是公共权力的原初价值。所以，人民有权在法律的保障下依法监督权力、制约权力。毫无疑问，官员权力考评制度正是让人民的权力得以落实的机制。无论在专制社会还是民主社会，人民都是权力面前弱势的一方。托克维尔指出，“专制在本质上是害怕被统治者的，所以它认为人与人之间的隔绝是使其长存的最可靠保障，并且总是倾其全力使人与人之间隔绝。”“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。”〔7〕这就需要一种机制，让人民随时了解他们雇佣来的官员是否忠实地履行职责。权力考评制度的本质就是让原本属于人民的权力常态化地掌握于人民之手，一方面确保公共权力服务于人民的需要，另一方面确保人民可以随时撤换那些不能依法履行职权的“公仆”。

二、我国官员权力考评的应然逻辑

官员权力考评是着眼于国家权力运行制约监督的一种制度。所谓国家权力运行，是指将法律上的权力转化为实际生活中国家机关及其工作人员权力的过程，是体现权力价值及社会效益的重要内容〔8〕。官员权力考评就是运用法律的考核评价方式和手段对由具体官员负责的国家权力运行的内容、过程、程序和结果进行考核并做出评价的行为。其目的在于推动国家权力运行的规范化、理性化、程序化、合法化，确保国家权力的纯洁性，实现权力的价值和功能。

（一）官员职权的法定性

“地方官员权力考评”是“地方官员职务权力运行考评”的简称，考评的客体是地方官员权力运行的具体行为，而不是“官员的权力”。从理论上看，并不存在“官员的权力”。因为权力本身来源于人民，主体是人民。人民通过法律将权力授予国家，进而构成人民主权下的国家权力，国家再依照法律的规定将不同的权力分配给特定的国家机关。官员仅仅是被选拔为特定国家机关担任特定职务行使国家某一具体职权的公务人员。准确地说，官员只能被看作是受人民委托运行国家权力的人。因此，无论一个人成为官员的方式是通过选举还是任命，他的职权都不是天然的、与生俱来的，而是来自于人民和国家的授权。这样，官员和国家、人民之间建构了一个委托代理关系：人民→（让渡）→国家→（委托、授权）→官员。官员和人民之间通过授权建立法律关系。所谓授权，即权力的所有者将权力授予使用者，是政治学、管理学、法学领域都使用的概念。授权可分为政治授权和行政授权。政治授权是人民通过某种方式授权给政府，由政府使用公共权力来解决公共问题。政治授权是权力产生的第一步，体现了权力的来源、形成和集中。而行政授权在我国有其独特的内涵，系指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为〔9〕。

官员职权来自于人民和国家授权的特征，表明了官员职权的法定性，因为特定职权的授权只能通过法律的形式完成。职权法定作为现代法治的一项基本原则和要求，包含三个层面的含义：一是主体的法定性，即主体法定。国家机关的产生是由代议机关通过相关法律而创设的，这一过程内在地规定了组织法定、主体法定的含义。在这个意义上，官员职权的主体不是官员本身，而是以法律形式确认的特定国家机关及其规定的职务。二是权力的有限性，即权限法定。对于国家机关及其公职人员（官员）而言，只能行使法律明确授权的职权，法无明文授权即为禁止。三是授权的明确性，即职责法定。法律对于权力机关的授权内容应该是明确的，权力机关及其工作人员只能在法律明确授权的范围内行使权力，不得超范围行使职权，也不得滥用自由裁量权。如我国《行政处罚法》确定的“处罚法定原则”，要求行政机关在没有明确的法律授权时，就不得行使行政处罚权〔10〕。同时，根据有权必有责、职责相统一原则，权力机关在获得相应法定职权的同时，也即意味着要承担与之相应的责任和义务。四是用权的合法性，即程序法定。法定职权的行使必须按照法律规定的方式、程序、时限和步骤要求，而不能根据权力运行主体的个人意志和喜好随意更改或设定权力运行的程序。官员权力的法定性为权力及其运行提供了清晰的操作规程，也为官员权力运行考评提供了直接的理论支撑。

（二）官员权力考评的正当性

官员权力考评不是一项随意建构的制度，而是在考察了我国现行官员考评制度的现状和问题，根据当前我国法治国家建设的时代需求提出的一种创新性制度。其正当性建立在合法性、合理性、必要性的基础上，具体体现在以下几个方面：

1.合法性。合法性是正当性的基础，不合法则无正当性可言。在学者们看来，政府的合法性建立在服务绩效（包括政府服务满意度、干部称职、办事方便等）、制度公正（包括法律公正透明、司法判决公正、警察执法公平等）、威权主义（包括传统的政府如家长观念、政府行为正确、政府主导舆论且令社会信服等）等因素基础上〔11〕。官员权力考评涉及的内容综合体现了上述三大因素，服务绩效实际上是关于权力运行结果的考评，制度公正实际上是权力是否公正行使的考评，威权主义则是从宏观上对政府依法作为的评价。总的来看，官员权力考评的合法性建立在以下原则之上：一是符合人民主权原则。按照我国宪法的表述，即“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是权力主人和权力主体，天然对有关权力行使的一切事务享有知情权，包括有权了解权力运行是否合乎法律规范、掌握权力的人有没有利用权力或其影响获得不当利益或者侵害他人权益等等。官员权力考评是确保人民权力主体地位得以实现和体现的恰当方式。二是符合权力法定原则。权力法定不但是静态的权力属性，也意味着描述权力运行动态的行权程序符合法定规则。换句话说，权力法定原则内在地包含着国家对权力是否依照法定要求运行权力进行考核评价的需求。三是符合国家机关报告法定职权情况的需求。按照相关组织法的规定，国家机关履行法定职权的情况应当依法进行报告，开展权力考核评价是做好履职报告的基础性工作。

2.合理性。权力的行使与运行过程通常体现为权力运行主体一方（如执法者）向另一方发出的带有强制性的要求或命令。在哈贝马斯看来，这是一种具有主体间性（intersubjectivity）的社会交往关系。权力的主体间性包括两层含义，即归属关系的个体性和发生场域上的主体间的相互性。从权力归属关系上看，权力无论抽象上是否属于人民或者某个大的公共团体，具体施行中总是由个人掌握、运作，因此个体性总是挥之不去〔12〕。也就是说，法律上属于全体人民的权力不可能在现实中由全体人民直接负责、掌握或参与具体权力的行使，而无论是立法、司法还是执法活动，权力的运行必然需要人作为介质。这种权力运行者与权力的所有者分离的矛盾决定了权力的所有者应当对权力运行进行考核评价，以了解和掌握权力运行的真实状态，决定职权的授予或解除。无论是作为整体概念的人民还是作为社会个体的个人，都具有基于本人权利保障和利益考量的合理理由提出对权力运行的考评，这本质上体现了人民主权国家与专制国家的根本不同。如同马克思所指出的，“政治解放同时也是人民所排斥的那种国家制度即专制权力所依靠的旧社会的解体。……政治革命打倒了这种专制权力，把国家事务提升为人民事务，把政治国家确定为普遍事务……公共事务本身反而成了每个人的普遍事务”〔13〕。人们参与公共事务（通常作为权力运行的具体载体）的现实政治需要，以及对于权力要始终服务于人民的宗旨实现的保障，也是促使人们形成考核评价官员权力的合理动机。

3.必要性。权力具有用益性。这也是导致一切有权力的人都具有滥用权力的倾向和可能性的主要原因。自从有权力以来，人们始终在思考如何防止权力滥用和腐败的问题。这几乎构成了整个人类政治史、法律史的主线：历代的王朝更替，都不过是新生的统治阶级由保持最初的头脑清醒和政治清明，发展到权力失控和滥用，及至产生大范围腐败堕落不可救药并被暴力推翻的过程。在西方学者看来，权力诱惑加上“人性恶”的本质使得权力滥用成为人们必须时刻警惕的问题。如同美国法学家博登海默指出的那样：一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界限的诱惑〔14〕。事实表明，即便是在民主共和的现代国家，权力的滥用仍然是不可避免的现象，权力寻租是掌权者（官员）的普遍的本能冲动。处于我国行政管理一线的官员坦陈，掌握大量公共资源和稀缺资源且行政权力干预较多的部门和领域（如涉及财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等），往往容易产生腐败〔15〕。当具备一定环境和条件时，他们就会运用手中掌握的政治权力、经济权力和社会权力假借“改革”“发展经济”之名以鬻其权、以售其奸，从而实现权力的价格，达到侵占社会资源、中饱私囊、满足享受的目的〔16〕。官员（官僚）群体的形成和权力的职业化的后果，使得掌权者成为自认为高居社会之上的精英阶层，他们的唯一优势就是垄断权力，通过各种权钱交易谋求大量的非法利益。尽管精明的政治家和治国者设计出了各种试图实现权力监督制约的制度，但实践中主要依靠外部制约（权力分立）和事后监督的方法仍然存在难以从根本上全面构筑防止权力滥用的漏洞。在这个意义上，着眼于权力运行的动态考核评价制度就显得尤为必要，它的目的在于实现对权力运行的全过程考评，以考评实现制约和监督，促进掌权者时时刻刻必须严格依法规范用权。

应该指出，正当性并非一个连续的判断，也就是说之前建立的正当性并不能支撑之后的正当性。换句话说，正当性有一个不断建设的过程。前后的正当性需要某种制度发挥承前启后的连接作用，譬如权力运行考评证明了之前的权力行为的正当性，也为以后的正当性提供了前提，从而可为权力法治的稳定运行奠定基础。德国学者谢伊勒曾指出，法治国不仅指一个依法行政、法院全方位控制的国家，不仅是指一个有法律安全、有责任执法的国家，在实质意义上，法治国是指一个尊重个人自由，以温和的保护和确定的国家权力为原则的共同体，其来自人民的、规范国家行为的法律秩序应受这些原则的约束，应致力于一个公正的、平等的人的关系的建立〔17〕。在我国，中国特色社会主义民主建设具有后发外源性特点，长期以来国家、政府被人民寄予厚望，希望国家在民主建设过程中发挥积极的引领作用，因此，我国能否建立一个强大的社会主义政府不仅直接决定着社会转型的成败，也决定着社会主义民主政治、法治社会的进程。正因为如此，矛盾也就产生了，我们既希望政府强大并主导社会变革，又希望政府能够制定法律来限制自己的权力、服务人民。这样的悖论促使我们思考，我国政府在什么条件下能够做到既愿意削减自己的权力又必须遵守法治的要求。权力考评是从一个侧面回答国家权力和行政权力法治化的正当性问题，通过权力的规范促进人们去判断“这个制度能否形成并维持这种信念，即现存的政治制度最适合这个社会”〔18〕。事实上，治国者的目标都是为了追求国家权力正当性的最大化，这种正当性取决于国家公民和官员的拥护，所以治国者的所有追求就在于促使这个制度形成并长治久安，且不遗余力维持这种信念。因此，治国者、公民整体和官员阶层有着“共容利益”，国家利益体现为国家、公民和官员三方相互博弈。国家治国者为了获得公民的支持，可以打击腐败官员获取民心，也可以在公民力量分散时拉拢官员集团维持统治。我国目前处在转型时期，政府的有效性和正当性成为一个亟待提升的显课题。在这里，有效性强调了我国政府官员的工作绩效、服务品质的高低、潜能的发掘程度等；正当性是一种价值判断，反映了公民对治国者的拥护和支持程度，主要是通过公民对政府提供的公共产品的满意程度来评判的。毫无疑问，官员权力考评制度对于获得和提升政府的正当性，是强有力的。

（三）官员权力的可考评性

官员权力的可考评性研究，旨在阐明官员权力考核评价的可能性、可行性与可操作性。

1.可能性：权力考评的法律基础。法律规范是建立和开展官员权力考评的基础。这是因为，只有源于法律的权力才具有合法性；只有明确记载于法律的清晰的权力，才具有被考评的可能性；只有法律载明的权力才获得被评价为合法还是非法的依据。首先，就权力本身而言，按照职权法定的原则，权力的内容、范围、责任、边界、程序，理论上是应由法律予以明确的。当然，不排除在现实中还存在大量的具体权力没有法律上的明确规范，或者规范程度较低、较原则化和粗线条，这属于立法改进的范畴。也有一些权力，在法律上无法详尽权力运行中遇到的各种情况因而留有较大的自由裁量空间，但一般而言，自由裁量权的行使应该遵循严格的程序性规范约束。其次，在我国，授予权力的主要是宪法和国家机构组织法、民族区域自治法、诉讼法、行政法等法律规范。我国宪法和相关组织法概括规定了各级人民政府的广泛职权，涉及政治、经济、教育、科技、文化、卫生、财政、民族、民政等方面；其他单行法律、法规也对行政主体作具体的授权〔19〕。人民授予权力，就有权监督、考核、评价被授权的组织和个人的权力运行情况。再次，掌权者要依照法律将权力运行情况报告给权力所有人或代议机构或法律指定的机构，同样，有报告就应该有依法进行的评价。当前的问题是，更多的报告主要侧重于过去做了什么工作，取得了什么政绩，比较少触及甚至闭口不谈权力运行的状况，这也是造成权力运行评价缺失的原因。

2.可行性：权力考评的政策倡导。在党和国家政策层面，权力考评的可行性主要来自两方面：一是政党政策的支持。中共第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容，并提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。中共第十八届四中全会再次指出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。根据法无授权不可为的原则，没有权限的事情不可为、不可办，党政机关及其公职人员依法办事的过程就是依法运行和行使权力的过程。对领导干部（官员）的依法办事能力开展考核，本质上就是对领导干部依法运行权力的状况进行考核评价。离开了权力运行考评这个根本去评价一个干部依法办事能力，无异于舍本求末。二是权力与责任清单制度的不断完善进一步为权力考评提供了可行性。权力清单是对权力项目的一种列举。权力清单制度，即对政府及其职能部门行使的职能与权限以清单方式予以列举，并界定具体单位和岗位每项权力的职责内容、范围及权力边界，规范权力行使程序的一整套制度。权力清单的目的是界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，并向全社会公示，让民众知晓权力的家底。原则上，公权力的确定和行使原则是“法定职责必须为、法无授权不可为”。每个权力项目的内容都不是无限的，清单式列举是可行的，也是符合法治内在要求的。自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”以来，中央和部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作。权力清单具有两重性，一方面明确权力项目和内容，有助于解决我国政府各职能部门在权力配置上存在的权责失衡、交叉重叠与分兵把守、间隙空虚的现象，另一方面也为权力运行考核评价奠定了良好的制度基础，权力清单一经公示给社会，人民群众就可以对照检查，有对照检查就有监督和评价。

3.可操作性：权力考评的实践支撑。虽然官员权力考评制度作为一个独立的制度至今尚未建立和提出。但近年来，特别是十八大以来，与该制度内容相关的一些考评工作已经在一些地方有所探索，并取得了一定的实践经验和理论探索成果，为官员权力考评制度的建立以及制度的可操作性提供了良好的实践支撑。仅省一级层面，目前浙江、湖北、广东等地已出台了以内部考核为主的法治政府建设指标体系，上海市则推出了侧重客观统计资料与公众满意度调查相结合的评价指标体系。以浙江为例，2012年，浙江省同时出台《浙江省法治政府建设实施标准》（下称《标准》，本节）和《浙江省法治政府建设考核评价体系》（下称《评价体系》，本节），建立了政府内部评价、专业机构评估和社会满意度测评三者相结合的机制。该《标准》明确，行政行为要遵守法定权限和程序，“严格遵循职权法定、程序正当、诚实守信、权责一致原则，依法保障公民、法人和其他组织合法权益，维护经济和社会正常秩序。”在《评价体系》中，具体的考核项目分类有：制度质量、行政行为规范、执行力、透明度、矛盾化解、廉洁从政等①其中行政行为规范指标则从行政执法、政府合同签订、行政复议、行政诉讼、执法投诉等方面，分别选取了行政执法案卷评查规范率、政府合同规范率、行政复议案件纠错率、行政诉讼败诉率以及行政执法有效投诉率等五项子指标。，既包括了对抽象行政行为的评价，也包括对具体行政行为规范程度的评价。在市一级层面，早在2007年广州市人民政府就尝试对行政执法行为进行考核评价，专门出台了《广州市行政执法评议考核办法》（2010年修订），具体规定了市人民政府对区、县级市人民政府和市政府所属行政执法部门的行政执法工作情况进行评议考核的办法②广州市人民政府对行政执法部门进行行政执法评议考核的主要内容包括：(一)行政执法的主体资格是否符合规定；(二)行政执法行为是否符合执法权限；(三)适用执法依据是否规范；(四)行政执法程序是否合法；(五)行政执法决定的内容是否合法、适当；(六)行政执法决定的行政复议和行政诉讼情况；(七)行政执法案卷的质量情况；(八)行政执法部门履行法定职责的情况；(九)行政执法责任制及相关制度的建立落实情况；(十)规范性文件制定、备案审查和清理情况；(十一)每年立法计划的执行情况；(十二)其他行政执法评议考核内容。参见《广州市行政执法评议考核办法》，广州市人民政府令第28号（2009年11月23日市政府第13届98次常务会议讨论通过）。。该办法明确：行政执法评议考核，是指市人民政府对区、县级市人民政府和市政府所属行政执法部门，以及行政执法部门对其内设行政执法机构、下属行政执法机构和行政执法人员所实施的影响公民、法人或者其他组织权利义务的行政执法工作进行检验和评价的一种监督制度。这是政府内部对于行政权力运行开展考核评价和监督的一种积极尝试。总之，上述地方的相关权力考评实践，有助于进一步明确和坚持法治政府建设的正确方向，检验一个地区和部门依法工作的措施是否得力、效果是否明显，也有利于查找问题和不足，并提出相应的解决办法，对于厘清建立可操作性的官员权力考评制度提供了具体的实现路径〔20〕。当然，目前的实践探索还停留在依法行政的浅层指标上，在指标选取上仅涉及极少一部分权力运行，更多的是考核行政合同规范率、行政复议案件纠错率、行政诉讼败诉率等，在考评思路上仍然是偏重事后的考核评价。这也为官员权力考评制度的建构提供了有益的启示。

三、我国官员权力考评制度的价值归属

依法治国难在“治权”。为了实现权力法治，人民尝试过以“权力制约权力”“以权利制约权力”等多种理论和方式。客观来看，上述努力确实发挥了制约权力的作用。但具体到我国，在官方话语明确表示无法认同权力分立等西方治权理论的情况下，通过加强法治建设实现权力规范运行就成为权力治理的不二之选。官员权力考评的制度价值恰恰在于，将国家法治的原则要求与权力监督制约的需求对接起来，借助法律的权威和方法实现对国家权力在微观层面的动态运行规范。

（一）考评官员权力是依法治国的必然要求

从1978年12月邓小平在中央工作会议上提出要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，到党的十五大提出依法治国方略，到2011年初全国人大常委会委员长吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成”，我们国家立了数以千计的法律法规，并且也基本构成了一个涵盖行政、经济、社会、文化、生态等领域的相对完整的法律规则体系。但是，我国是否可以宣称已经建成法治国家了呢？2014年10月的十八届四中全会，在党的历史上第一次把法治建设作为中央全会的专门议题，对全面推进依法治国做出了全面的战略部署。无论从官方文件的正式提法“全面推进依法治国”还是民间的普遍议论，我们依然处于建设法治国家的进程之中。之所以如此，因为我们的法律尚未真正解决一个根本问题：对权力进行法治意义上的规范。我国各级立法机关立了海量的法律法规，但多数是确权的法（这在曾经一段时期内集中地表现为很多部门在法治建设方法上热衷于立法，出现了大量的部门立法），约束权力的法的数量或者说比重还非常少〔21〕。从这个意义上讲，我国权力法治的进程只是刚刚启动。

从实践来看，自依法治国方略提出以来，尽管有学者对我国依法治国提出某种怀疑，如李曙光所批评的：“中国领导人要的是依法治国（rule by law），而不是法治（rule of law）……区别在于……在法治之下，法律优先并能起到制约权力滥用的作用。在依法治国下，法律地位显要，能够充当以法制主义管制民众的政府的纯粹工具。”〔22〕但无论从我国宪法、法律还是中国共产党的党章来看，都明确强调党要在宪法法律的范围内活动。虽然现实中存在各种各样超越法律的特权的现象，但人们并非没有认识到将权力置于法律之下的极端重要性，也并未在“决不允许存在超越法律的特权”这一问题上产生根本分歧。并且，对于权力的监督问题，我国法律也做出了一定的规范，明确赋予人民代表大会法律监督的职权，有权对各级人民政府行政行为进行监督和问责。由于我国实行的是中国共产党领导下的国家治理机制，当权力监督出现问题或者没有发挥应有的作用的时候，人们便习惯于将原因归结到党的领导上，认为是党可能存在的超越法律的能力导致了更多的权力滥用，而完全忽略了中国共产党大力推动依法治国进程、不断提升党通过法律领导国家治理的能力方面所做的不懈努力。

本文认为，我国权力法治问题的真正症结在于：法律与实践发生了脱节，更进一步说，存在于法律文本的权力制约机制与权力实际处于放任运行的状态发生了脱节。文本中的权力在实践中的运行基本上是由掌握各级权力的官员在“发挥积极性和主动性”的情况下各显神通而推进和实现的。我国始终没有建立起来一套在微观权力运行层面对权力实行动态法律监督的制度体系。因为这一制度空白，只要不发生违反法律的严重后果，官员极少会因为用权而遭到问责和制裁。相反，正如媒体报道的落马官员的感慨，大多数官员感觉自己权力大到惊人，一些市、县委书记直言自己“权力无边界”，以至于用起权力基本是“行无定则”“非规施政”〔23〕。建立官员权力考评制度的宗旨，正是通过开展对微观权力运行的考核评价发挥法律对权力的监督制约作用，在一定程度上弥补上述制度空白。如果说，法治的含义或者主要指标是主权者、国家及其官员受法律限制，那么，通过建立官员权力考评制度让法律真正发挥出规范和驯服权力的功能，既是破解当下我国权力治理困境的现实选择，也是全面依法治国的必然要求。

（二）考评官员权力是预防权力腐败的迫切要求

权力腐败是对国家健康肌体的最大毒害。古今中外，因为权力腐败而天下大乱、国亡族灭的例子不胜枚举。权力腐败不但会葬送封建帝国与王朝，也同样能够葬送号称制度优越的现代国家，包括像苏联这样的社会主义国家。回顾苏共覆亡的原因，除了帝国主义对其长期进行颠覆破坏与和平演变的外部原因之外，一个重要的、起决定作用的内因是，苏联共产党特别是其官僚阶层因为严重的特权腐败而遭到了苏联工人阶级和苏联人民的抛弃。英国著名历史学家约翰·阿克顿勋爵曾言，权力会腐化，绝对的权力绝对腐化。这句本来用以指斥私人银行家的话语，在今天更多地被引用来指证官员权力的腐化。这是因为，虽然与当时的私人银行家们直接通过金钱的运作吞噬社会财富不同，在千百年的权力实践中，官员们显然早已谙熟于通过手中掌握的权力换取等价金钱和利益的手段，其对国家的危害绝不亚于贪婪的银行家对于经济民生的破坏。致力于“寻租理论”研究的美国明尼苏达大学教授安·克鲁格进一步揭示了官员权力腐败的经济学原因：“在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。在某些场合，这种竞争是完全合法的。在另一些场合，寻租采取其他形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。”〔24〕官员作为国家权力的执行者和一定范畴内具体权力的制定者，当社会中具备一定寻租的环境和条件时，他们就会运用政治权力、经济权力和社会权力，假借国家建设或公共利益之名，实现权力价格化以侵占社会公共资源、谋取利益，满足个人私欲和享受。如果一个国家对于掌握了各种权力的政府官员没有相应的法律限制以致寻租成本极低，则无异于鼓励官员们将手中权力推向社会换取租金。根据权力腐败的“烂苹果定律”和“劣币驱逐良币”规律，一个官员的腐败如没有得到及时惩处，会导致更多官员效仿。其结果不仅会破坏经济发展，败坏社会良序环境，还将严重影响到国家主权稳定，直接危及执政根基。十八大以来至2015年底，我国约有130余名副省级以上官员被查处，厅及以下官员数万名。中央巡视组在向地方反映的情况中，包括“腐败问题多层次、多领域、广覆盖，表现形式隐蔽化、智能化、多样化，查处难度加大”；“一些领导干部与老板之间保持相对稳定的关系圈子，进行封闭式权钱交易的问题”；“腐败干部普遍存在权色交易问题，生活腐化与经济腐败互为因果”；“教育、医疗、环保、科技等领域窝案高发，资金密集、权力集中领域腐败问题频发”等问题。一贪被抓，还有继者。导致“前腐后继”的机制仍在，不受约束的权力还在。严峻的反腐形势表明，依法治权已是当下关系到我国能否实现中华民族伟大复兴和中国共产党能否长期执政的关键。

在权力法治的框架下，官员权力考评制度将按照习近平提出的“把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”，通过不断提高官员依法办事的能力和水平，发挥发现腐败和预防腐败的作用。一方面，作为一种动态的权力运行考核评价方式，它基于权力运行的公开、行权程序的公正、权力结果的公平，通过创新考核评价方式以及集纳传统的监察、审计等多种权力评价手段，可以通过加强平时考核着眼于当下运行的各项权力依法行使的情况，并对其适时做出评价，因此能够及时发现超越权限的执法行为、在程序上和实质上违反法律的用权行为、造成违法后果的权力行为。通过实现对权力运行的每一个环节的考核评价，让权力腐败一览无余。另一方面，权力考核评价制度通过对官员依法办事全过程的考核评价，将进一步促进权力运行的公开和规范，消除权力运行过程的所有“暗箱”环节，让权力寻租腐败无机可乘、无处下手，因而也就从根本上发挥了预防权力腐败的作用。作为一种权力配置的机制，权力考评制度也将有利于实现权力配置的公正与廉洁。美国的反腐历史表明，在其贪腐高发期，政府的公职可以被贪腐分子私下授受，总统加菲尔德在入主白宫不到4个月竟然遭到索官未遂者的杀害。由包括立法、司法和行政在内的广义政府垄断性地掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制，通常被认为是产生腐败的温床〔25〕。基于官员权力考评而建立起透明公正的权力配置机制，无论对权力的掌握者和配置者都是一种保护。总之，权力考评制度将打通法律制约监督权力之功能实现的“最后一公里”，通过围绕权力及其运行建立“无时不在、无处不在”的法律监督并发挥其威慑作用，进而真正形成一种不能腐、不敢腐、不想腐的机制。

（三）考评官员权力是官员考评制度完善的内在要求

国家之所以对官员群体进行考评，显然与官员的特殊身份有关。“官者，管也”，国家管理经济社会事务、制定和推行法律、政治制度和政策时离不开官员，同时，官员在执行政策、法令的过程中也就成为权力的代理人。考评官员的原因，本质上是由于官员掌握着国家的权力。如果仅仅把官员作为一个履职于国家职权部门的“自然人”来对待，则显然无法击中官员考评制度的本质。在这个意义上，官员考评制度的功能至少应该体现以下几个方面：一是遴选功能，选拔出能够真诚服务国家和社会发展以及增益民生福祉的官员；二是激励功能，通过考核奖励恪尽职守、服务人民的优秀官员，并对其他官员产生示范作用；三是监督功能，考核制度中的平时考核不但是一种考核官员工作热情、勤勉状态、工作效率的考核，更重要的职能是监督官员依法履职的情况，这其中主要是权力运行情况，通过权力运行情况考核，发现是否存在其他问题；四是评价功能，在全面考核的情况下，对官员整体素质、能力、依法履职情况做出评价，作为奖惩、升迁、薪资等各方面待遇的依据。就我国现行的官员考评制度而言，上述功能的发挥并不尽如人意。如，普遍存在的任人唯亲、用人腐败现象导致遴选功能落空，官员群体对选人用人制度的信任度普遍较低；考核流于形式化、走过场导致激励功能不明显，干和不干一个样、干好干坏一个样，使得正向激励无法实现；权力考评的缺位使得监督功能无法实现，那种对勤勉状况的监督虽然有督促作用，但不能反映官员依法履职的真实情况，一个很勤勉的官员可能是一个很腐败的官员，如南方某市委书记经常“白加黑”“五加二”的加班加点工作开会，却存在严重的权力滥用与腐败；在评价功能方面，当前的考评制度脱胎于革命政党的干部考核制度，比较侧重强调干部政治忠诚度评价，缺乏对依法行政、依法履职、依法用权等具体权力行使能力、水平方面的评价，以至于出现不少“政治忠诚”的干部刚刚被提拔到重要岗位，就因为发现权力腐败等问题而落马。官员考评制度的功能欠缺，将直接加剧现行官员体制弊端的显现，如同有学者所指出的，“我国的官员市场其实是一个封闭和垄断的市场。在位的官员可以长时间垄断在特定职位上。一般只要不被查出腐败和重大渎职案件，这些官员是不会轻易退出官场。由于官场的职位是有限的，在位的官员不退出官场，下面的人就无法进入。官场的垄断特性与市场中的垄断企业一样都导致垄断者没有竞争力，这样也就失去了努力创新、提高质量的动力。”〔26〕官员权力考评制度是全方位完善现行官员考评制度功能的有益创新，其机制是：由于将官员权力运行作为主要考评对象，官员依法用权的情况将一目了然，则可以保障选拔出既有能力干事、又能够做到依法办事的干部；以依法用权考核的数据为支撑，考核从形式化到实在化，官员的激励将完全不同于之前更多依赖主观印象而做出考核结论的情况；以权力运行为日常考核切入点，能够真实反映官员职权行使状况，实现考核与监督一体化、同步化，直接增强权力监督制约效果；权力考评可以与现行“五维考核”标准（德、能、勤、绩、廉）全面对接，用数据说话、用事实说话，对官员评价将更加真实、客观、公正，更加令官员本人和全社会信服。

历史和实践一再证明，仅仅依靠官员的承诺以及所谓的忠诚并不能保障权力在官员手中能够得到规范的行使。罗素在他的名著《权力论》中说过，爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。忠诚和道德难以约束内心的欲望。将人民的利益寄托于官员的政治忠诚和廉洁自律的主观意志不但是不靠谱的，也是对人民不负责的做法。官员权力考评制度是站在法治国家建设的全局高度对现行官员考评制度的制度逻辑进行的一次全面完善和提升，目的是通过赋予考评制度以新的功能，使其发挥出规范、监督和制约权力运行的作用，既是我国官员考评制度的创新，也是微观层面推进权力法治的制度探索。

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The Construction of Evaluation System of Officials’Power

WANG Wenqi
（Law School,South China University of Technology,Guangzhou 510006,China）

Nomocracy (rule of law)has always meant more than static rules on paper.It requires the building of a dynamic mechanism.The evaluation of officials'power,with an aim to supervise and restrict the dynamic operation of state power,is a kind of system design.It aims to promote the legalization of power management and thus realize Nomocracy.The evaluation of officials’power is based on the legality and assessability of officials’power as well as on the legitimacy（rightfulness）of people’s supervision.The way of evaluation is to take the power behavior of officials as the object to be assessed and evaluated by a set of statutory rules on a routine basis,so as to promptly identify and correct any illegal behavior in the power operation.The evaluation of officials’power is the inevitable requirement of the rule of law,and it is an urgent request for the prevention of power corruptions.It is also the internal need for perfection of the current evaluation system of officials’power.

Nomocracy;power;evaluation of power

D903

A

1002-3291（2017）01-0081-11

【责任编辑 至 仁】

2016-10-10

王文琦，男，河南平舆人，华南理工大学法学院博士研究生。研究方向：法理学。