论公务员养老保险制度的公平性与效率性

□龙玉其

论公务员养老保险制度的公平性与效率性

□龙玉其

（首都师范大学 管理学院，北京 100048）

公务员养老保险制度改革是我国养老保险体系改革的重要组成部分，增强公平性、提升效率性是公务员养老保险制度改革的重要目标。公平性主要体现在维护过程公平和实现结果公平两个方面；效率性体现在宏观效率与微观效率两个方面。公平性与效率性体现在制度设计和运行的每一个环节；体现为并列、替代、互补三种关系和高公平与高效率、高公平与低效率、低公平与高效率、低公平与低效率四种状态。不同类型公务员养老保险制度的公平性与效率性存在明显差异，公平性与效率性的衡量需要综合考虑各类因素，不能仅凭某一方面盲目评判。目前我国公务员养老保险制度的公平性与效率性均不太理想，应该通过改革提升其公平性与效率性。

养老保险体系改革；公务员养老保险制度；公平性；效率性

公务员养老保险制度改革是我国养老保险体系改革的重要组成部分。增强公平性、提升效率性是公务员养老保险制度改革的重要目标。对公平与效率内涵及其关系的理解是实现公务员养老保险制度公平性与效率性的重要前提。对国内外公务员养老保险制度的公平性与效率性分析，有助于我国公务员养老保险制度的完善。

1 公务员养老保险制度公平性与效率性的内涵及其关系

1.1 公务员养老保险制度的公平性

公平是一种主观价值判断和道德标准，是个人判断事物合理性的一种观念，建立在对客观事物评价的基础之上，但是难以用一个客观的数量标准来衡量。公平是一个动态概念，在不同时代和发展阶段，公平的内涵会有所变化。社会保障的公平是指平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或者排斥任何人［1］。公平包括起点公平、过程公平和结果公平等方面，公务员养老保险制度的公平性主要体现在维护过程公平、促进结果公平两个方面。

维护过程公平是公务员养老保险制度公平性的重要体现，具体体现在公务员养老保险制度建设和运行的全过程中，包括制度模式、资金筹集、管理运营、经办服务、制度转轨等环节。在制度模式方面，公务员养老保险制度模式应该与其他群体相一致或接近，不能有过大的差异，否则容易导致碎片化和不公平。在资金筹集方面，应该遵循权利与义务相结合、来源多渠道和责任共担原则进行筹资；不过，政府应该履行更大的财政责任，体现公务员职业的公共服务性；此外，缴费基数、缴费比例的设计也对公平性产生重要影响。在管理运营方面，不同公务员养老保险管理模式对公平性的影响差别较大；一般而言，公营管理模式和统一管理模式的公平性较强，私营管理模式和分散管理模式的公平性效果相对较差。在经办服务方面，规范、统一的经办服务有助于增强制度的公平性。制度转轨设计的科学与否可能对不同年龄层次的公务员产生影响，也事关公务员与其他职业群体之间的公平性。

实现结果公平主要是指不同公务员之间以及公务员与其他群体之间养老保险待遇水平的公平性，要确保不同群体在平等履行缴费义务的基础上不造成过大的待遇差别。待遇的公平性绝不是指完全统一和均等的待遇，而是体现适度差异的公平，否则同样是不公平的。结果公平需要着眼于整个养老保险体系甚至整个社会保障体系，提高中低收入群体的相对收入水平，而不能完全寄希望于公务员养老保险制度改革。

1.2 公务员养老保险制度的效率性

一般将效率理解为资源投入与产出的比例关系。“对经济学家来说，就像对工程师一样，效率意味着从一个既定的投入中获得最大的产出；一旦社会发现一种以同样的投入可以得到更多的产品的途径，那它便提高了效率”［2］。效率包含两个层次：宏观效率与微观效率。宏观效率是指整个经济社会系统运行中的效率，实现整个国家政治、经济、文化、社会、道德等方面的效率最大化。微观效率主要是指企业、组织、团体的运行效率，实现企业或组织效用的最大化，还包括对个人的激励及其效用最大化。亚当·斯密提出了增进社会财富的途径：微观的生产效率和宏观的制度效率，生产效率就是指生产资源的有效利用，实现成本最小化、利润最大化；制度效率也就是说在什么样的制度下整个社会的生产效率最大［3］。

公务员养老保险制度在坚持公平优先的同时，还应该提高制度设计和运行的效率。从宏观效率来看，公务员养老保险制度应该促进社会稳定，有利于社会成员的自由流动，调动社会成员的积极性和创造性，促进社会生产效率的提高和国民财富的快速增长，促进社会整体福利的最大化。从微观效率来看，应该通过科学的制度设计与运行，提高组织的运行效率，增强对公务员的激励，进而提高公务员的生活质量与福利水平。

制度设计和运行的每一个环节都会影响其效率性。在制度模式的选择方面，公务员应该与其他群体相对统一，促进公务员与其他职业身份的顺畅转移与流动，完善劳动力市场，提高制度效率与经济社会运行效率。同时，需要坚持普惠与差别相结合的原则，体现出一定的职业特点。在资金筹集方面，应该明确政府、单位、个人的责任划分，筹资水平需要与经济社会发展相适应、与个人承受能力相适应。在资金管理方面，应该通过相应的措施进行规范和约束，确保公务员养老保险资金的安全，实现基金的保值增值。在待遇设计方面，合理拉开差距，调动公务员的积极性，吸引和留住人才，提高政府行政效率与公共服务效率；但是差距不能太大，否则容易导致公务员过分的优越感，可能使公务员失去竞争意识，也可能引起攀比和社会矛盾，牺牲经济社会的宏观效率。在管理体制方面，需要着眼于整个养老保险制度体系和国家行政体制的现实，建立相对统一、高效运行的公务员养老保险管理体制。在经办服务方面，一般来说，经办服务的专业化与社会化程度越高，其效率也就越高；经办机构的部门设置、经办设施、经办流程设计、经办制度、经办信息化程度、经办人员的专业性与素质等因素都直接或间接影响其经办效率。

1.3 公务员养老保险制度公平性与效率性的关系

公平与效率二者不可分割，统一于公务员养老保险制度建立、改革和完善的过程中；既要坚持公平优先，也要追求效率。公平性与效率性的关系主要包括三类：并列关系、替代关系、互补关系。并列关系是指二者“齐头并进”，同等重要，都是促进社会财富增加和提高国民福利水平的推动力量。替代关系是指二者相互矛盾，互为替代，不能同时兼顾。互补关系是指二者相互补充、相互促进，不同的领域、不同的阶段有不同的侧重。公平与效率结合表现为四种状态：高公平与高效率、高公平与低效率、低公平与高效率、低公平与低效率。

在现实中，公平性与效率性的三种关系体现在公务员养老保险制度改革与运行的过程中。（1）并列关系是指公平性与效率性同时显著，公务员养老保险在制度设计、制度运行、管理服务等方面均较好地处理了公务员与其他职业群体之间以及不同公务员之间的关系。实现高公平与高效率的目标，需要充分考虑各类因素，实现公务员养老保险制度完全、绝对的高公平与高效率是很难的。（2）互补关系主要是指高公平与低效率、低公平与高效率两种状态，要么公平高一点，要么效率高一点。互补关系是公务员养老保险制度的常态，根据经济社会发展和不同群体的利益需求，调整好公平与效率的程度。在改革过程中，为了实现公务员同其他群体以及公务员之间的平等，可能会损害部分公务员的部分利益；为了增强公务员的积极性、体现职业特点、增强社会活力，可能会保持一定的待遇差距。互补关系的维持和完善，有利于实现高公平与高效率的并列关系目标。（3）替代关系是指低公平与低效率状态，既不公平也无效率。公平与效率目标的实现要求在公务员养老保险制度设计、改革、管理与服务的过程中把握好节奏和程度，不能走极端。在制度设计上如果公务员与其他群体完全相同，从形式上来看是完全公平，实质是既不公平也无效率。在待遇水平上如果完全相同或差距过大也会导致低公平与低效率。如果在制度转轨的过程中统一对待不同年龄的公务员群体，也会导致不公平与无效率。

没有绝对的公平与不公平，也没有绝对的效率与无效率。世界各国社会保障制度改革与发展往往在公平与效率之间进行平衡［4］。处理好公务员养老保险制度公平与效率的关系，需要充分考虑各类影响因素，综合考虑一个国家经济社会发展的历史、现实与未来，充分考虑一国的政治体制、政党制度、行政管理体制、社会保障制度、经济发展模式、经济发展水平、文化传统、社会制度、社会心理、国民收入等具体因素。

2 公务员养老保险制度公平性与效率性的国际比较

根据前面的理论分析，结合国外不同类型公务员养老保险制度的现状和典型国家的实践，对其公平性与效率性进行比较分析。

2.1 国外公务员养老保险制度公平性的单因素比较

这里主要从制度模式、筹资机制、待遇享受、管理体制等方面比较分析国外不同类型公务员养老保险制度的公平性。

从制度模式看，主要指制度的融合性，公务员与其他群体养老保险制度的融合程度直接影响其公平性。从形式上来看，融合程度越高，制度的公平性越强；相反，一般而言，独立型制度容易导致制度分割与碎片化，公平性相对较差；部分融合型制度的公平性适中。在改革之前，德国、法国等国家实行完全独立的公务员养老保险制度，封闭运行，公务员待遇优厚，公平性相对较差。新加坡及东南亚一些国家和地区实行完全融合的公务员养老保险制度，形式上的公平性较高，统一考虑了公务员与其他国民的养老利益。英国、美国、日本等国家实行部分融合、多层次的公务员养老保险制度，既考虑了普惠，又体现了不同群体的特点和需求，公平程度适中。

从筹资机制来看，合理的责任分担机制是公务员养老保险制度公平性的重要体现，完全由单一主体承担的筹资机制是很难实现公平的。德国完全由政府财政来承担公务员的养老金支出，个人无需缴费，未能实现责任共担，尤其是与其他群体的筹资机制差异较大，因而公平性较差。新加坡完全由个人进行缴费积累，公务员与其他国民一样统一缴费，体现出较高的公平性，但是难以体现公务员的职业特点。英国、美国、日本等国由政府和公务员共同筹资，公平性相对适中；当然，这几个国家的公平程度也有所不同。

待遇水平是衡量公务员养老保险制度公平性的核心指标，其差距的大小直接反应着公平程度的强弱。德国公务员的养老金待遇比较慷慨，这一点与我国相似。美国虽然体现出一定的制度融合，但是待遇水平差距较大，公务员明显高于其他群体。根据美国联邦人事管理局和社会保障署的有关数据，联邦公务员和普通工人的平均月养老金相差非常大，而且差别不断扩大，2008年，联邦公务员的退休金达到2550美元，而普通工人为1153美元。英国公务员的养老金待遇水平与其他群体接近，甚至低于其他一些公职人员和私人部门人员。从公务员与私人部门的工资水平来看，2009年公务员的平均工资为22 850英镑，而私人部门的平均工资为24 970英镑，相比而言，公务员比私人部门的平均工资水平低2120英镑［5］。日本公务员与其他群体的待遇水平也相对接近。新加坡公务员养老金待遇水平也会因为公务员较高的薪酬而高于普通劳动者。如果仅从待遇水平来看，英国公务员养老保险制度的公平性较高，日本次之，而德国、新加坡、美国公务员养老保险制度的公平性较低。

从管理体制来看，新加坡的公务员养老与普通劳动者统一对待，在管理上体现出较高的公平性，统一由中央公积金局进行管理。根据制度的多层次性，英国的公务员基本养老保险由国家统一管理，与其他群体统一对待；公务员职业养老保险由专门的机构管理，管理相对独立；总体实行统一与分散相结合的管理模式，公平性次之。德国公务员与其他劳动者的养老保险分别由不同部门管理，体现出较强的特殊性，在这三类公务员养老保险制度中的公平性最差。

2.2 国外公务员养老保险制度效率性的单因素比较

主要从制度模式、资金筹集与管理、待遇享受、差异化需求的满足程度、经办机制等方面来分析国外不同类型公务员养老保险制度的效率性。

从制度模式来看，独立型公务员养老保险制度的效率最低，阻碍公务员与其他职业人员的自由流动，不利于政府人力资源建设，也不利于整个劳动力市场建设，难以实现人力资源配置效率的最大化。融合型制度具有较大的宏观效率，在促进不同群体和谐共处、维护社会稳定、推动国民经济增长等方面具有较好的作用。完全融合型制度有利于劳动力市场建设和政府自身建设，但如果在待遇方面也完全等同，则不能体现出公务员职业的特殊性，不利于调动公务员的工作积极性。部分融合型制度既考虑了公务员与其他群体之间身份的差异性，也考虑了公务员作为普通国民的共同特点；但是，差异性部分不能造成过大的待遇差距，否则，公平性较差。德国属于完全独立的制度，既不公平，也缺乏效率；新加坡属于完全融合型制度，没有体现公务员的职业特点，缺乏效率；英国属于部分融合型制度，兼顾不同群体的利益需求，效率相对较高。

从资金筹集与管理来看，可以从责任分担与激励机制、基金管理与投资等方面来分析。英国、美国、日本建立了责任共担的筹资机制，有利于增强公务员的责任意识和制度效率。德国主要由国家财政负担，资金来源单一，个人无需缴费，不利于实现制度的宏观效率与微观效率。新加坡完全由个人缴费，强调公务员个人的自我积累，没有体现公务员的职业特点，不利于对公务员的激励；但是，新加坡建立了良好的基金管理与投资体制，在这方面具有相对较高的效率。

从待遇享受来看，主要体现在待遇确定模式和待遇水平方面。德国属于缴费确定型制度，公务员养老全部由国家财政负担，个人无需缴费，而且待遇优厚，效率相对较低；美国公务员与其他群体的养老待遇水平差距过大，难以实现社会整体效率。新加坡属于完全缴费确定型制度，由于公务员的收入较高，公积金缴费水平和待遇水平也较高，容易导致待遇差距较大，因而效率适中；英国属于缴费确定与给付确定相结合的制度，权利与义务相结合，在注重公平的同时，体现出不同的职业差异，公务员的养老金水平并不特别高于其他群体，效率性较高；不过，由于公务员养老金水平与其他群体比较接近，公务员职业贡献不突出，影响到公务员的积极性，在一定程度上影响公务员养老保险制度的效率性。

能否满足不同收入公务员差异化的养老需求是考察其制度效率的重要因素。德国属于单一层次、独立的公务员养老保险制度，公务员养老的差异化满足程度相对较低。虽然新加坡也是单一层次的制度，但由于其制度设计的灵活性，个人可以根据实际情况进行适当选择，可以满足不同收入公务员差异化的养老需求。英国、美国、日本实行多层次的制度，为满足不同公务员差异化的养老需求提供了较好的制度条件。

经办机制的社会化程度也是公务员养老保险制度效率高低的体现之一。德国的公务员养老保险制度由国家统一管理和经办，主要由联邦内政部和财政部具体负责，社会化程度低，效率相对较低；新加坡由中央公积金局进行统一管理，有利于提高经办服务效率和基金运营效率；英国的公务员养老保险制度根据不同的层次由相应的机构分别进行经办和管理，效率适中。

2.3 国外公务员养老保险制度公平性与效率性的综合比较

总体来看，德国的公务员养老保险属于独立型、国家保障、单一层次、现收现付、给付确定型制度，公平性与效率性都不太理想；无论制度模式还是待遇差距都欠公平，而且完全由国家承担公务员的养老支出也欠公平。新加坡的公务员养老保险属于完全融合、自我积累、单一层次、基金积累定型制度，效率性相对较高，但公平性相对不足。英国、日本、美国等属于部分融合、责任共担、多层次、部分积累型制度，从形式上来说，较好地平衡了公平与效率的关系。

公务员养老保险制度的公平与效率相辅相成、相互促进，二者既适度分离又相互促进，而非完全、绝对的对立与分离［6］，统一于经济社会发展的历史进程当中［7］。全面审视一国公务员养老保险制度的公平性与效率性需要从形式与实质、绝对与相对两对范畴来理解。

形式和实质范畴。形式上的公平与效率并不等于实质的公平与效率。就公平而言，形式公平是公平的直接体现，形式公平有助于实现实质公平。在现实中，我们一般更加看重实质公平。实质公平是公平的最终形态，是最重要的公平。公务员养老保险制度改革在追求实质公平的同时，应该实现形式公平与实质公平的有机统一。新加坡属于融合型制度，形式上的公平性较高，但是实质公平与否，取决于公务员的报酬与养老金待遇。德国的公务员养老保险制度既无形式公平、也无实质公平。英国的公务员养老保险制度兼顾了形式公平与实质公平。就效率而言，也可以分为形式效率和实质效率，形式效率主要指制度模式、筹资机制、待遇设计、管理服务等方面是否科学，实质效率则主要是对公务员养老保险需求的差异化满足程度、对于行政效率的提高及整个经济社会发展的推动作用。从这些国家来看，无论是形式还是实质，新加坡公务员养老保险制度的效率最高，对于满足不同公务员的养老需求、提高行政效率与公共服务能力、促进经济社会发展都起到了良好的作用。英国公务员养老保险制度的形式效率较高，但实质效率适中，对公务员激励不够。

绝对与相对范畴。绝对与相对是考察公务员养老保险制度公平与效率的另一对重要范畴。公平与效率的区分是相对的，没有绝对的公平与效率。公平与效率的程度更是相对的，没有绝对的衡量标准，没有永恒、绝对的公平与效率。同样的制度模式和制度设计在一个国家是公平、有效的，但如果用在另外一个国家，未必体现出较好的公平与效率。英国和美国都属于部分融合型、多层次的公务员养老保险制度，但是在公平与效率方面却存在明显差异，美国的公务员养老保险制度虽然形式上实现了部分融合，但待遇差距较大，并没有体现出实质公平性。同一个制度在一个国家的一个时期内是公平、有效的，随着时代的发展变化，未必一直具有公平与效率。国外公务员养老保险的具体制度设计和运行机制值得中国学习借鉴，但不能盲目借鉴，需要紧密结合中国的现实国情，在实现形式和实质公平的基础上提高制度运行的效率。

公务员养老保险制度公平与效率的衡量需要综合考虑各类因素，需要针对不同国家的经济、政治、文化等因素综合判断。从经济因素来看，公务员养老保险制度需要适应经济体制、经济发展模式、经济发展水平等因素，才能实现其公平与效率的有效结合。计划经济与市场经济对公务员养老保险制度的要求显然是不相同的，自由市场主义与政府干预主义经济模式对公务员养老保险制度的要求亦不相同；公务员养老保险制度还应该适应不同经济发展阶段的要求。从政治因素来看，集权制与分权制对公务员养老保险制度设计与管理的要求有着较大区别，前者要求统一管理，后者要求分散管理。在不同的政治体制下，公务员政治中立和强调政治色彩的国家，公务员养老保险制度也应该不同。从文化因素来看，集体主义与个人主义国家、注重平等与强调等级制的国家，对公务员养老保险制度的要求也不一样。因此，很难从总体上对一个国家公务员养老保险制度的公平性与效率性作出定论，更不能断定哪个国家的制度孰优孰劣。

3 中国公务员养老保险制度的公平性与效率性

结合前面的理论分析与国际比较分析，这里对我国公务员养老保险制度的公平性与效率性进行分析。

3.1 中国公务员养老保险制度的公平性

公平性不足是当前我国社会保障的共性问题［8］，也是公务员养老保险制度改革的直接动力。这里主要从制度模式、资金筹集、待遇享受、管理与经办等方面分析我国公务员养老保险制度的公平性。

从制度模式来看，传统的公务员养老保险制度实行的是国家保障制，与城镇职工基本养老保险制度相独立，出现了养老保险的“双轨制”及诸多弊端。尤其是容易导致不同职业群体之间的相互攀比与不公平［9］。如果说这一制度模式在计划经济时期具有一定的合理性，随着时代的发展变化，已经难以适应我国目前和未来经济社会的发展，需要进行科学的改革。2015年起实施的机关事业单位养老保险制度改革在很大程度上为克服传统的“双轨制”问题奠定了制度基础，为实现公务员养老保险制度的形式公平创造了条件。

从筹资机制来看，传统的公务员养老保险全部由国家财政负责，实行现收现付，单位和个人不需要履行缴费责任，缺乏责任共担机制，没有体现出权利与义务的结合，而其他群体均需要缴纳养老保险费，即便是收入较低的城乡居民也需要履行缴费责任，而唯独公务员和部分事业单位人员不需要缴费，至少从形式上来说不能较好地体现公平，容易引起其他群体的不满。机关事业单位养老保险改革之后，引入了个人缴费责任，并且建立了个人账户和职业年金制度，体现了责任共担机制，与传统的公务员养老保险制度相比，具有明显的进步。

从待遇享受来看，在传统体制下，公务员不仅不需要个人缴费，而且可以获得较为丰厚的退休待遇。如果将公务员的薪酬、福利与退休待遇整体考虑，其总体收入水平较高。近些年来，社会各界对公务员养老保险制度极为关注，其中一个重要的方面就是对其待遇水平的关注。2012年机关与企业离退休人员的养老待遇水平分别为每月2352元、1700元，企业职工仅为公务员的三分之二①数据来源：《2013年人力资源和社会保障统计年鉴》。。在当前居民收入差距较大的背景下，公务员的退休待遇水平更加难以体现社会公平。改革之后，机关事业单位基本养老金的待遇水平明显下降，但是由于职业年金制度的强制性，实际的待遇下降空间不大，待遇差距的问题在一段时间内依然存在。当然，不同群体之间的待遇差距问题，也不宜完全依赖于某一群体的制度改革来实现，而应该统筹考虑养老保险体系设计。

从管理与经办来看，传统的公务员养老主要由单位负责管理，实行的是公务员与城镇职工、城乡居民分开管理，体现了明显的“双轨制”或“多轨制”色彩。尽管目前统一由人力资源和社会保障部门管理，但是并没有真正实行实质意义上的统一管理，在其内部依然是按人群设立相应的管理部门。管理服务的分散性容易导致制度的碎片化和不公平。

3.2 中国公务员养老保险制度的效率性

下面主要从制度模式、筹资机制、待遇确定模式与待遇水平、差异化需求满足程度、管理与经办等方面分析我国公务员养老保险制度的效率性。

从制度模式的效率看，制度的相互独立与分割，无论是对于政府行政效率的提升，还是对于我国市场经济体制的完善和经济发展都是不利的，或者说在这些方面的效率不充分。目前的制度安排不利于我国政府的人力资源建设，不利于提升政府行政效率与公共服务能力。机关事业单位养老保险制度改革增强了公务员养老保险制度的融合性与流动性，有利于加强机关事业单位人员与其他身份人员的转移与衔接。当然，在改革的初期，转移接续的问题并没有得到完全解决，在实践中还有待继续完善。

从资金筹集的角度来看，机关事业单位养老保险制度改革之后，公务员需要按比例缴纳养老保险费，包括基本养老保险和职业年金中的个人缴费部分。公务员个人缴纳养老保险费有利于增强公务员个人的责任意识、竞争意识。公务员的个人缴费以及责任共担机制的建立，将在一定程度上减轻政府财政支出压力和税收负担，有利于提升国民经济运行的宏观效率。

从待遇享受来看，传统的公务员养老待遇采用的是给付确定制，待遇享受与个人缴费没有必然联系，只与公务员的职务级别、退休前的工资水平等因素相关，缺少权义结合机制，缺乏对公务员的激励机制。公务员的待遇水平与其他群体之间过大，影响其他群体的积极性，不利于经济社会整体效率的提升。机关事业单位养老保险制度改革之后，公务员的养老待遇与单位、个人缴费以及投资收益直接关联，体现了对公务员的激励，其中职业年金制度的建立更是体现了这一点。不过，待遇差距问题的存在，影响了养老保险制度的效率。

从公务员养老保险制度对差异化需求的满足程度来看，传统的公务员养老保险制度由于待遇享受与个人缴费无直接关联，不能很好地满足公务员多样化的养老需求；传统的公务员养老只是单一层次的制度安排，没有建立起多层次的制度体系，也不利于实现不同收入水平的公务员的养老需求。机关事业单位养老保险制度改革初步建立了多层次的公务员养老保险制度，职业年金制度的建立体现了公务员的职业特点和不同公务员的收入特点。但是，机关事业单位养老保险制度的灵活性和个人选择空间依然不够，公务员养老保险制度的效率性依然不理想。

从管理与经办来看，目前我国的公务员养老保险主要由单位管理和经办，与其他群体养老保险制度分开管理与经办。独立的、专业化的经办服务体系尚未完全建立。这种状况一方面不利于减轻单位的管理负担，另一方面也不利于养老保险管理的专业化和管理效率的提高，尤其是对于资金的安全存在隐患，危及公务员的养老权益，制约着制度效率的提升。

3.3 增强我国公务员养老保险制度公平性与效率性的思考

2015年1月，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号）（以下简称《决定》），基于机关事业单位养老保障制度的弊病，尤其是公平性与效率性不足的问题，提出了“社会统筹与个人账户相结合”的机关事业单位基本养老保险制度模式，并提出了社会化的改革方向和具体的制度设计，对于提升公务员养老保险制度的公平性与效率性具有重要意义。但是，我国公务员养老保险制度的公平性与效率性依然不够理想，有待进一步提升。国外公务员养老保险制度的公平性与效率性分析为改进和提升我国公务员养老保险的公平性与效率性提供了参考。但是，需要紧密结合我国国情和养老保险体系的实际，综合考虑政治、经济、文化、社会等诸多方面的因素，积极推进公务员养老保险制度改革。

我国公务员养老保险制度的完善，实际上就是要通过各种有效举措提升公务员养老保险制度的公平性与效率性，实现公平与效率的内在统一［10］。我国公务员养老保险制度的改革应该坚持公平优先与兼顾效率相结合；既不过度追求公平而损害效率，更不能因为追求效率而损害公平；应该将公平与效率统一于制度设计与实施的全过程之中，不仅要实现形式上的公平与效率，更重要的是要实现实质上的公平与效率。公务员养老保险制度改革任重道远，需要随着经济社会发展环境的变革而不断调整和完善，需要在目前的基础上从以下几个方面进一步努力：

一是要进一步明确不同主体在公务员养老保险制度中的责任。政府是公务员养老保险制度中最重要的责任主体，相比其他养老保险制度而言，政府在公务员养老保险制度中的财政责任更大，需要体现国家对公务员作为普通国民和公职人员的双重责任。需要明确政府在公务员基本养老保险和职业年金中的支出责任，明确中央政府和地方政府的支出责任。适度引入个人缴费责任，但是，需要基于公务员总报酬的范畴适当增加公务员（尤其是地方基层公务员）的工资。

二是加强制度转轨成本的核算与分解。针对城镇职工基本养老保险制度改革中转轨成本不明确问题及其教训，应该准确核算公务员养老保险制度改革的转轨成本。公务员的养老保险改革虽然以政府责任为主，但不要过度依赖于财政支出，应该采取多元化的筹资方式，拓展筹资渠道，比如可以通过国有企业利润转移、专项彩票收益、发行认可债券等多渠道加以解决。

三是要科学设计和运营公务员的职业年金制度。职业年金制度的科学与否直接关系到公务员养老保险制度改革的成败。应该充分发挥职业年金制度在多层次养老保险体系、体现公务员职业特点、加强公务员激励、满足不同公务员差异化的养老需求等方面的作用。《决定》明确提出了建立职业年金制度的任务，并且提出了职业年金的初步设想：“单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费”，但是，公务员职业年金制度的其它细节尚未明确，有待于进一步完善，比如职业年金制度可能导致新的不公平、转移接续办法欠具体、转轨债务问题的处理办法缺乏明确规定、全额拨款单位缴费的名义账户制不利于制度发展、税收政策不太完善。

四是要完善公务员养老保险基金管理与投资体制，促进基金安全与保值增值。这主要是针对公务员基本养老保险制度中的个人账户和职业年金而言的。需要以公务员养老保险制度改革为契机，加强整个养老保险个人账户的管理与投资，建立科学的基金投资体制，遵循独立性、专业化、法制化原则，实现基金的科学、高效管理与运营，进而实现基金的保值增值。

五是完善公务员养老保险的管理与经办服务体制。三分靠政策，七分靠管理。公务员养老保险的改革不仅是制度的完善，更加需要管理服务体系的完善。管理服务体系的科学、完善与否直接影响到公务员养老保险制度的公平与效率。加强公务员与其他群体养老保险管理的整合，建议根据养老保险制度的多层次性特征改革养老保险管理体制，比如在社会保障行政部门内分别设立基本养老保险、职业年金以及其它养老保险层次管理的相关机构。经办服务体系也应该遵循统一性、独立性原则，并可考虑探索引入商业保险公司或社会组织开展经办服务，提高经办效率。

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责任编辑 杨 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.024

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1004-0544（2017）09-0137-07

国家社会科学基金项目（16CSHS024）。

龙玉其（1982－），男，湖南新宁人，管理学博士，首都师范大学管理学院副教授、硕士生导师，首都师范大学社会保障研究中心主任。