新加坡食品安全治理模式及对中国的启示

□陶 林

新加坡食品安全治理模式及对中国的启示

□陶 林

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

食品安全治理是国家治理现代化的基础环节，关系国计民生，意义重大。当前中国食品安全治理总体良好，但面临六大困境。新加坡法治型食品安全治理模式包括重视进口食品的管理，重视小贩中心管理，重视日常食品企业分级管理。其对中国食品安全治理具有借鉴意义：严格依法治理；实施食品召回制度；构建社会协同治理体系；重视对食品企业生产人员的培训和体检；建立对食品企业诚信等级积分制度；合理城市规划，借鉴新加坡食阁模式。

新加坡食品安全治理；法治；中国借鉴

食品安全治理对于任何一个国家而言都是一项关系国计民生的大事。新加坡作为东南亚最发达的国家，不仅经济发展位于前列（2014年人均GDP5万美金），而且在食品安全治理方面也有丰富的经验。新加坡处于赤道附近，气候闷热多雨，常年为雨季，年平均温度为25摄氏度左右。在这种天气下，食品极易变质。而新加坡又是一个岛国，资源贫乏，90%的农产品和食品依靠进口。因此新加坡非常重视食品安全治理。笔者作为新加坡国立大学访问学者一年，期间考察了新加坡的食阁和走访了一些单位。本文根据实际考察和体会，论述新加坡食品安全治理模式，揭示其对于中国食品安全治理的借鉴意义和启示。

1 中国食品安全治理的现状和问题

尽管我国在2009年已经颁布了《食品安全法》，相关政府部门高度重视，进行了不懈努力，食品安全治理取得了一定成果，逐步形成了政府主导下的企业、公众参与的治理模式。但是我国的食品安全形势依然严峻，我国食品安全存在“食品安全法律不完善，安全标准不统一，政府部门监管低效，食品安全信息透明度不高，消费者缺少维权意识，事后监管多于事前预防，农村食品安全监管缺位，食品源头治理存在漏洞”［1］八个问题。本文将之概括为六大问题。

第一，食品安全事件高发频发。近年来不断有重大食品安全事件曝光，从苏丹红到三聚氰胺，从瘦肉精再到明胶，毒大米、毒豆芽、地沟油、毒茶叶、染色馒头、僵尸肉等等。有的事件反复出现。如地沟油，2002年前后就有媒体曝光，但是一些地方的企业和餐饮业使用地沟油的现象还是反复出现，对于消费者的健康构成威胁。调查显示，食品安全问题是公众最关心的十大问题，同时也是最不满意的问题之一。“2012年，广州市一项食品安全满意度调查显示，不满意的比例高达46%。此外，南京市一项相关调查发现，52.3%的被调查者表示对食品安全不满意，12.3%表示非常不满意。”［2］

第二，政府处理食品安全事件的相对滞后。从现有的重大食品安全事件看，都是体现为媒体曝光，酿成重大后果后，地方政府高度重视和处理，表现为一种事后处理机制。“这种应急机制的被动性使得我国食品安全治理在时效上存在滞后性”［3］。没有做到预防为主，预防和处理并重。

第三，企业社会责任的缺失。食品安全问题既是一个利益问题，同时也是一个伦理道德问题，即企业伦理。由于巨大的利益驱动，一些商家和企业在生产食品时候，往往会置公众的生命安全不顾，没有职业道德，对于食品安全的认知和重视不足，以次充好，假冒伪劣，生产不合格、不卫生的食品。

第四，社会协同治理机制不完善。主要表现：一是公众缺少相应的知情权，信息不对称，作为消费者的知情权没有得到有效的保障，公众有效参与监督不足，缺少专门的食品安全知识。二是社会媒体监督不足，有的食品安全事件没有及时曝光。三是企业和行业协会没有建立有效的行业自律机制。四是政府部门重叠，食品安全管理的错位和缺位。食品安全属于一个综合治理的范畴，涉及工商税务、农业、海关、公安、食品药品监管等多部门。有时因为部门利益，互相扯皮，有时因为经济利益或者罚款，互相竞争，争夺处罚权。

第五，食品安全问题复杂多元。“完整的食品供应链包含种植或饲养、生产加工、包装、储藏、运输、销售、消费等等环节”［4］，其中任何一个环节出问题，就会出现食品安全问题。21世纪，中国食品安全面临快速城市化，工业化，信息化和全球化的背景，因此中国的食品安全问题种类更加的复杂和多元，客观上加大了食品安全治理的难度。如食品的农药残留、环境污染造成的重金属超标，滥用抗生素、滥用食品添加剂①如一些商家在面粉中超量5倍添加增白剂过氧化苯甲酰，在腌菜中超量20倍使用苯甲酸，在饮料中成倍超标使用化学合成甜味剂等。参见张燕，李培培：《食品加工存在的安全性问题》，载《现代农业科技》，2011年第3期。，进口食品监管难度大，城乡结合部的食品监管缺位（一些黑作坊比较隐蔽②据有关资料统计，当代中国80%以上的食品中毒事故发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区。参见刘鹏:《改革农村食品安全城乡分治 保障食品安全国民待遇》，载《行政管理改革》，2012年第9期。），城市流动小贩食品安全监管困难等等。

第六，食品安全的法治化程度不高。主要表现为执法不严和以罚代管。对于企业违法生产不合格的食品，或是因为地方保护主义，或是因为部门利益，以罚代管，惩处力度不大。从一定程度上助长了一些小作坊、黑作坊的投机心理。在对待城市流动小贩管理上，表现为小贩的食品安全得不到保障，小贩和城管的冲突较多。在企业的违法和失信成本上，法律的规制和处罚不够，食品召回制度没有严格落实。

2 新加坡食品安全治理模式

食品安全治理是国家治理现代化的基础环节，关系国计民生，意义重大。根据2016年12月15日新加坡的《联合早报》公布的调查显示，近6成的新加坡人平均每周在外就餐4次。在这样高的频率下，政府对居民外出就餐的食品安全更加重视。新加坡法治型食品安全治理模式包括重视进口食品的管理，重视小贩中心管理，重视日常食品企业分级管理。

第一，重视进口食品的管理。新加坡作为东南亚的发达国家，食品安全治理模式位居全球前列。因为本地几乎没有农业，90%以上的食品都是依赖于进口。所以新加坡的食品安全治理主要包括两大方面。一是严格的对于进口食品的准入制度。第二是对于本地的食品加工（小贩中心或称之为食阁）进行严格的管理。新加坡的农粮兽医局对于进口食品的管理非常严格，2003年1月规定所有食品进口商必须在农粮兽医局注册，尽可能详尽地提供食品的信息。农粮兽医局对于食品进行抽样化验。进口食品必须贴英文标签，注明产品的特点以及产地信息，还对企业信用进行评估。食品加工类的企业会定期检查。2004年新加坡花费2000多万美元，建造一座面积近万平方米的公共卫生检查中心。除了负责新加坡本地食品检疫外，还为东南亚其他国家的食品安全检疫提供服务。每年投入到食品检疫的资金达到10亿新币。新加坡还重视食品检查的新技术。2012年新加坡农粮兽医局采用了食品检测的高解析质谱技术，有11万种数据库。可以检测肉类、速食品、海产品、奶粉等等。除了常规检测，还可以进行非常规检测，如可以检测出奶粉中的三聚氰胺含量。

第二，重视对小贩中心的管理。新加坡的食品安全管理机构是AVA（农粮兽医局）和NEA（国家环境局）。农粮兽医局的管理包括食品的进出口，食品的加工企业（食品、动物、植物、农业渔业）。包括检疫、召回，应急管理，培训，标签和广告等各项监管。国家环境局有7个办事处分布新加坡全岛，其管理包括：小贩人员的管理，从业人员必须注射伤寒针，45岁以上的必须照X光，检查是否具有结核病，必须完成食品卫生培训课程。对于海鲜食品，新加坡还规定必须用冰块保鲜，不得使用防腐剂。如果有商贩贩卖有毒海鲜，最高罚款5万新币，相当于人民币25万元，处2年有期徒刑。新加坡严格从业人员的安全培训工作。环境局对于餐饮业的从业人员严格培训，培训内容如食品传播的病菌、食品储存的卫生要求、个人卫生要求，餐具整洁等等。考试合格之后才可以上岗。

漫步在新加坡，你会发现新加坡没有街头的小贩。但是，街头小贩现象在20世纪60年代还是比较普遍。当时的新加坡城市的人行道、大街上到处是小贩，行人乱扔垃圾，引起了交通、卫生、垃圾等多个问题。70年代开始新加坡致力于花园城市建设。李光耀政府统一将街头的小贩安排到食阁（小贩中心/plaza）。从1971年开始，历经了15年，到1986年基本结束。共投资1亿多新元，建设2.07万个摊位、141间小贩中心。1986年政府又投资建立141家，1988年再建184家，目前新加坡全岛有5万家。政府通过对小贩中心和食阁每年进行固定的卫生等级评估，分为A、B、C、D四个等级。对于获得优秀的颁发奖状，对于中差的则在下一年重点加强监管。小贩局还有专门的稽查队，每组4人，持枪，对非法小贩执行取缔工作。

新加坡经过10多年的治理，政府投入大量的资金，形成了食阁模式。其主要做法是政府出资建造小贩中心，进行财政补贴。经过教育宣传，鼓励小商小贩集中到固定的小贩中心或食阁经营。从而改变了原来的流动商贩模式。同时，政府统一小贩中心的公共基础设施的标准，如小贩中心的饮用水管，电力供应，专门的管理部门是建屋发展局和公共理事会。小贩中心有专门的垃圾紧压器，中央排烟系统，集中冷库。2001年政府还投入4.2亿新币改造小贩中心。政府还开展定期的卫生运动。防虫、防鼠，对从业人员专门进行培训。政府还借助于社会力量，通过全国15家培训机构对所有的从业者进行培训和资助。环境发展部门还公布24小时的投诉电话热线，方便社会舆论监督。

由于对食阁集中管理，一方面方便了市民，一方面则是比较干净卫生。根据笔者调研，新加坡的食阁一般都是安排在一些交通站点如地铁站口，或者是居民楼下一层，居民只要走下楼，就可以解决好吃饭问题，从而也保证了市容整洁卫生。小贩局和农粮兽医局还定期检查，一旦发现食品不宜使用，可以处5000新元的罚款，再犯则处罚1万新币，或者监禁三年。严重者会被吊销营业执照。违规小贩必须自己花钱在电视台或者报纸上登出广告道歉。小贩管理实行积分制。这一点类似于我国的对私家车驾驶员的扣分管理。如果发现有蟑螂、在地上准备食物，扣6分。没有带手套准备食物，扣2分。当一年内被扣12分以上，则处于暂时吊销执照2—4周的处罚，第二次暂时吊销执照12个月内有违规扣12分，则被永久性吊销执照。

第三，重视对日常食品企业的分级管理。除了进口食品之外，新加坡的日常食品企业还包括鱼类、冷冻产品、肉类、屠宰场等。新加坡对常规食品管理进行分级，分为四个等级 A（优）、B（良）、C（中）、D（差）。对于不合格的产品报纸可以曝光，包括罚款金额、企业的地点、从业者名字、违规类型。新加坡的食品安全法非常严格。2006年新加坡实行ISO22000食品安全鉴定标准。有《环境公共卫生（食品卫生条例）》《食品出售条例》。新加坡食品安全的立法精细化，有详细的规定，可操作性强。如营业场所的设计，材料的选择，流程管理，从业人员的健康、卫生、培训、食品处理和盛放要求等等都有明确规定。

可见新加坡的食品安全治理属于法治型的模式。首先，科学人性化的规划，如小贩中心的管理。将食品安全纳入到城市管理系统中，在政府的城市建设和旧城改造时，将商业区、小区居民的食品小贩中心都作充分考虑。以基础设施为保障，纳入到城市治理的大环境中。新加坡对于小贩的管理很严格，规定所有从业者必须上食品卫生课程。其次，重视对公众的食品安全教育。2002年新加坡调查出40%的居民不懂得识别食品安全。农粮兽医局针对这一情况，开展公民教育，从2003年7月开始，对公民宣传食品安全知识。建立食品安全日，推出了食品安全宣传车，宣传食品安全的管理法律。培训相关的食品安全知识，小商小贩必须参加，每三年知识更新一次。再次，食品安全的法治化治理。新加坡制定严格而详尽的食品安全法律，坚持严格执法，以数据说话，科学的数据监测，通过影视媒体网络普及食品安全知识。最后是注重发挥社会舆论的监督功能。新加坡的食品安全法律规定，对于涉及违反食品卫生条例的违法单位、种类、罚款、食物中毒的原因，处罚等都可以在媒体上公布，从而给违法的企业和个人巨大的社会压力和成本。

3 对中国的启示

新加坡属于外源性的食品治理模式，即主要关注进口这一主要渠道。中国的食品安全问题则是内生性的食品安全，涉及中央和地方的关系，涉及食品生产者、加工者、流通者、消费者等多主体的利益。中国的食品安全问题治理压力巨大，更加复杂。与新加坡这样一个城市国家相比较，中国地域辽阔，城乡差距和地区差距很大，治理难度更大。但是从社会治理法治化的视角看，新加坡的食品安全治理模式还是有一些值得中国借鉴之处，主要理由有三方面。一是新加坡有75%的华人，其饮食习惯和食品产业和中国类似。二是新加坡是典型的城市国家，人口570多万，面积719平方公里，人口密集，对于中国城市的食品安全治理具有直接的借鉴之处。三是从国际经验看，《经济学人》杂志显示，新加坡的食品安全指数位于世界前列，值得我们学习，主要有六大方面的启示。

第一，食品安全必须严格执法。新加坡的食品安全立法比较严密，预防为主。包括食品的生产，流通，销售，加工等各个环节。新加坡食品安全治理，属于法治型的模式。新加坡食品安全治理的管理部门有国家发展部领导下的新加坡农粮兽医局（AVA），国家环境部下属的国家环境局（NEA）。农粮兽医局主要包括食品进出口的检查检疫，涉及食品，动物植物、农业和渔业。常规食品的安全治理，监督员检查卫生档案等。1997年实行饮食摊点的四个等级管理制度。新加坡的法律有《环境公共卫生（食品卫生）条例》，对于营业场所的设计，建筑材料，流程，个人的健康，培训，食品处理的程序从采购到运输到洗涤，以及盛放食品的工具，环境部都有明文的规定。凡45岁以上的小贩都必须进行X光的体检，检查是否有结核病。必须注射伤寒防疫针。食品处理讲究卫生，必须戴塑料手套。海鲜产品必须用冰块，不得使用防腐剂。对贩卖和提供有毒海鲜的罚款5万新币，判2年徒刑。对于进口的食品严格检查，检查产品的产地。2003年1月规定，所有的食品进口商都要在农粮兽医局注册登记，并提供尽可能多的食品资料信息，进项抽样检查化验，标签必须用英文介绍食品的产地和相关信息。执法严格。对于所有食品企业实行等级制度。每年食品企业的执照到期时，会对食品加工企业定期检查。平时设立流动的检查员，一旦发现小贩食品不合格，将可以处罚5000到1万新币，严重的监禁3年。食品中毒，则视后果而定，一般处以罚款2000新币、登报道歉等等。

新加坡是以法律严格著称的国家，法律非常严格。一旦违法，轻则处罚很多金钱，重则刑事处罚。制定有《环境公共卫生 （食品卫生）条例》《环境卫生实行准则》。按照准则，食品行业分为三大类。饭店类、食品加工厂和菜市场，都有严格的规定。如保证相关场所的排水系统的干燥，清洁，通风，必须有公共储存区，有公共冷库等。按照条例，如果违反卫生条例，会被处以2000新币（相当于一万元人民币）的罚款。如果仍然未改进。则第二天追加100新币。仿效新加坡的食品安全治理模式，我国的食品安全治理的法律体系应该完善立法，预防为主，奖惩并重。坚持系统治理，协同治理，立法精细化，加强操作性。

第二，严格实行食品召回制度。新加坡实行严格的食品检查和召回制度。例如 “澳大利亚的品牌coco luscious的冰激凌等含有牛奶成分未注明，农粮兽医局检查认为可能会对牛奶过敏的顾客产生健康风险。”［5］。新加坡的农粮兽医局提供相应的产品图片，专门登报通知，予以召回。我国食品安全治理，应该扩大食品安全的犯罪对象，将刑法的第133和134条，“生产销售”改为“生产经营”，表述和界定更加准确。另外建议设立“持不安全食品罪”，如食品原材料的添加剂等等。增加“拒不召回食品安全罪”。2007年我国颁布《食品召回管理制度》，但是对于食品安全的后果界定不明确，对于拒不召回的企业和个人处罚比较模糊。新加坡实行的是永久吊销营业执照。在加大罚款力度的同时，改变以罚代管的现象。对于食品企业停业整顿，吊销执照。对于食品从业人员限制再从事类似的活动，从而加大惩罚措施。

第三，重视协同治理。一是食品安全治理的主体多元化，包括政府相关部门、企业、公民、社会组织、社会媒体等。新加坡的环境发展部下的环境卫生处、小贩局、食物管制处以及七个办事处都是专门的管理机构。还有防疫检疫处和公共理事会等。二是贯穿食品安全治理的全过程，从源头，到生产，运输和销售各个环节。三是注重食品安全的检测检疫制度。新加坡与国际接轨，从2006年开始实行了严格的国际ISO2200食品安全管理系统认证体系。新加坡实施国际标准和先进科技检测。对于不合格的食品，予以召回和销毁，新加坡每年都要召回和销毁数千吨的食品。对于海鲜，规定必须冰块保存，不得使用防腐剂。四是施行食品安全评估等级制度。新加坡还实行等级评估，对所有的食品企业进行四个等级的考察评估，分为优秀、良好、中等和较差。等级优秀的获得优秀奖，等级差的加大监管力度。中国可以借鉴新加坡的食品安全治理模式，构建食品安全协同治理模式（如下图），政府监管部门主导，消费者参与监督，树立维权意识。新闻媒体参与监督和曝光。企业生产者加强行业自律，诚信建设。中介组织积极参与，有关食品行业协会监督。食品安全治理还需要坚持源头治理、协同治理、过程治理的原则。对于食品的生产、购买储存、加工、批发、销售等各个环节加以监督，从而确保大众舌尖上的安全。

中国食品安全协同治理示意图①参见陶林：《当代中国食品安全危机与管理对策》，载《世界农业》，2009年第12期。

第四，重视对于食品生产从业人员的培训和体检，提升素质。新加坡对于食品从业人员进行强制性的培训，学费10%由本人支付，其他由政府支出，有经济困难的可以申请免费。必须考试合格之后才可以上岗。我国地方政府在食品安全治理方面也可以积极有所作为，可以拿出专门经费，聘请有关食品学校的专家对食品从业人员进行强制性的培训，提升其素质和食品安全知识，从而构建食品安全的第一道防线。

第五，建立企业的食品安全诚信等级积分制度。食品安全问题，某种意义上也反映了食品企业的诚信问题。近年来关于企业社会责任的问题引起很多学者关注。食品企业应该认识到食品安全是天大的事情，不仅仅是简单销售商品谋取利润，而且也是关系到百姓的日常生计和生命安全，是头等大事。食品企业的诚信缺失是涉及食品安全的关键因素之一。中国可以仿效新加坡建立食品企业的诚信等级积分制度，改变政府“对食品企业激励不足，企业信用等级划分不清，违法企业黑名单不公布甚至隐瞒”［6］的现象。一方面方便政府管理，另一方面，通过媒体的曝光方便公众监督。对于等级较差的企业更要加强监管，加大其违法成本和诚信缺失的社会成本。

第六，借鉴新加坡食品治理的食阁模式，合理城市规划。新加坡的食阁模式，我国城市食品安全治理可以借鉴。在城市规划和设计中，政府应该划出专门的区域和场地，低价租给小贩，同时加强对于食阁中心的管理监督。这样可以解决五大问题，一是方便流动小贩的管理，改变小贩原来的游击队模式，使他们有固定摊点安心经营。二是使得城市市容更加整洁，卫生。三是食品更加干净卫生。四是可以逐步打造具有城市特色的美食文化中心。五是可以减少当前城市治理中比较常见的市容城管和小贩之间发生的暴力冲突现象，有效化解社会矛盾。

综上，新加坡虽然是一个城市国家，但是食品安全治理和中国一样都是社会治理的重大问题。其重视法治，严格执法，加强对于进口食品监管，重视食品企业的诚信等级制度，重视食阁管理的做法值得中国借鉴。

［1］陶林.当代中国食品安全危机与管理对策［J］.世界农业，2009（12）.

［2］王俊秀.中国居民食品安全满意度调查［J］.江苏社会科学，2012（5）.

［3］张琦.我国食品安全治理中存在的问题及其对策［J］.山东省农业管理干部学院学报，2012（6）.

［4］王秋石，时洪洋.食品安全治理改革的障碍与路径探析［J］.当代财经，2015（8）.

［5］澳洲品牌冰激凌等未注明含牛奶被召回［N］.联合早报，2016-09-15（13）.

［6］颜海娜.食品安全监管合作困境的机理探究：关系合约的视角［J］.中国行政管理，2009（10）.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.029

D035.29（339）

A

1004-0544（2017）09-0172-05

国家社科基金课题（15BKS074）；河海大学中央高校基本科研业务经费课题（2016B02414）。

陶林（1979-），男，江苏阜宁人，法学博士，河海大学公共管理学院副教授、硕士生导师；南京大学法学院博士后流动站研究人员。