事业单位的公益性与非营利性标准调适探析

□ 潘修华

事业单位的公益性与非营利性标准调适探析

□ 潘修华1，2

（1.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019；2.江苏先进典型研究中心，江苏 南通 226019）

现阶段事业单位公益性与非营利性界定以国有资产投入为限定条件。在这种法定性界定之下，事业单位获得了从事相同或者相近公益事业的民办非企业单位无法获得的编制与稳定的资金支持，这既对民办非企业单位不公平，也对公益事业的整体发展不利。从促进公益事业发展的角度来看，现阶段事业单位的公益性与非营利性标准存在着理念滞后、边界模糊不清、顶层设计跟不上经济社会发展形势等问题，亟需调适。调适须是系统性的，既要更新公益性与非营利性理念、拓展事业单位公益性与非营利性标准、构建相应标准的评价指标体系，也要调整与事业单位公益性、非营利性标准改革本身相配套的顶层设计。

事业单位；公益性；非营利性；社会企业；社会组织

十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力的现代化，建设科学合理的社会治理体系。实现这一目标，既要发挥政府在社会治理中的主导作用，也要调动事业单位、社会组织、基层自治组织、企业参与社会治理的积极性。可见，推动事业单位发展对建设科学合理的社会治理体系，进而实现善治，具有十分重要的现实意义。而现阶段事业单位公益性与非营利性的界定标准已跟不上形势发展的需要，成为其发展中的滞阻性因素。因而在结合实际情况并借鉴国内外相关经验的基础上，及时调整事业单位的公益性与非营利性标准，对事业单位的发展及其以良好的发展态势参与社会治理就显得非常必要。

需要说明的是，为了获得第一手数据与案例材料，2015年笔者参与了中央编办“事业单位公益性、非营利性标准及监管问题研究”课题组的相关调研。在历时23天的调研中，课题组在江浙两地发放调查问卷1080份，回收有效问卷1040份，并组织了多次专题座谈会，获得了较为丰富的量化数据与质性材料，为本文的形成提供了经验支持。

1 现阶段事业单位公益性、非营利性标准分析

在分析事业单位公益性与非营利性标准出现的新情况新问题之前，须廓清事业单位现有之公益性与非营利性标准。这样才能使分析有一个比照的对象。尽管出现了一些新情况新问题，但不可否认，现有公益性与非营利性标准在保障事业单位为社会提供公共产品或准公共产品不走样上，仍具有一定的优势。

1.1 现有事业单位公益性、非营利性标准界定

1.1 ．1事业单位的公益性。事业单位的公益性是指事业单位维护、实现和增进公共利益的属性［1］。公益性决定了事业单位的职责是向社会提供公共产品。事业单位必须坚持公益目的，在服务和发展过程中要以公共利益为导向，以提供优质高效的公益服务为己任，而不能以营利为目标，不能背离甚至损害公共利益［1］。对事业单位，应根据其对社会发展的总体性和长远性效益来评判其价值。这就要求事业单位遵循“非营利性”的内在约束，不以营利为目标。

1.1.2 事业单位的非营利性。现阶段，在国有资产举办的前提下，事业单位的非营利性指其开展活动不以营利为目的，所获利润与注销法人时的清算余额不进行分配的内在规定性。这一非营利性标准要求事业单位的经营性收入须用于其所从事的社会公益事业，不得在组织成员中进行利润分配［2］。尽管如此，这并不能排斥部分事业单位在市场中获取一定的利润，因为它们没有固定的财政拨款，无市场增值运营活动，其生存与发展就会受到影响。要求事业单位具备 “非营利性”的根本目的是为了使其公益性不被异化，而不是排斥其非营利性之下的赢利行为。

1.2 现有事业单位公益性、非营利性标准的优势分析

在对江苏、浙江等地1040家事业单位及相关管理部门的调查问卷中，92.0%的调查对象认为现有事业单位的公益性标准 “明确了事业单位的公益目的及其与企业的差异”，74.9%的调查对象对现有事业单位的非营利性的看法是 “国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的规定有利于保证事业单位的非营利性”（表 1）。

表1：现有事业单位界定的优势

调查数据反映出大多数调查对象认可现有事业单位公益性和非营利性界定，其中对事业单位公益性界定认可程度高一些。这可能是因为调查对象认为国家机关利用国有资产举办事业单位可较为有力地保障其公益性与非营利性。与其它一些国家的公共机构的公益性与非营利性标准相比较，我国以国有资产投入来支撑的事业单位的公益性与非营利性标准，的确对公益事业的发展发挥了一些积极作用，但从下面的分析中可看到，它同时也带来了一些消极作用。

2 调适事业单位公益性、非营利性标准的必要性分析

现阶段，事业单位的公益性与非营利性出现了一些新变化，及时调整事业单位公益性与非营利性标准，对事业单位的格局合理化与发展具有重要的现实意义。

2.1 事业单位的公益性、非营利性出现了问题

2.1.1 事业单位的公益性出现了异化现象。从访谈的情况来看，事业单位基本上都是认可自身的公益性与公益使命的。在江苏南通与浙江丽水两地的访谈中，一些访谈对象针对一些行业的部分事业单位公益性体现不充分的现象，呼吁完善监管法规，改进监管方式，提升监管力度，进一步强化其公益性。根据国务院深化医药卫生体制改革领导小组2015年发布的 《城市公立医院改革试点评估报告》，我国“看病贵”问题仍然比较突出，公立医院逐利机制尚未完全破除：患者在大医院住院费用个人支付比例普遍超过50%，超过1/5的患者认为看病贵；一些公立医院虽然取消了药品加成，但药占比并未出现明显下降，以检查、化验养医的情形也不容轻视［3］。在教育行业，一些学校在招生、转学等方面也存在乱收费现象。教育部等部门连续几年专门发布 《规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，指导各级教育主管部门治理这一现象。这些现象说明我国一些行业的部分事业单位的公益性确需加强。

2.1.2 事业单位的非营利性标准二元化。在调研中，笔者了解到，不同于国有独资的事业单位，一些国资和民资混合的事业单位已在给予民间资本一定的回报，具体的做法有给予民间资本固定利率回报的（如江苏南通某区人民医院），有给予固定利率之两倍回报的（如浙江丽水某民办中学）。一些混合所有制事业单位负责人认为事业单位的非营利性不能一刀切，对国家投资举办的事业单位可以实现一种标准的非营利性，而对国有资本和民间资本共同举办的事业单位可以采取另一种标准即“准非营利性”标准，即实行事业单位非营利性标准的“二元化”。对进入公益事业领域的民间资本给予合理回报的尺度可以低于市场标准，但是不能不回报。在调研讨论中，有一种意见认为，如果政府回应民间诉求，对进入公益事业领域的民间资本进行合理回报，那么就要确定合理回报的具体尺度。如果不确定回报的具体尺度，就有可能导致部分事业单位对民间资本的回报过高，使其与企业的区分度模糊不清，失去其公益性。

2.2 现有事业单位现有公益性、非营利性标准不利于公益事业整体发展

现有事业单位公益性与非营利性的界定是以国有资产投入为前提的，即它们是以国有资产投入为限定条件的公益性与非营利性。也就是说，事业单位的公益性和非营利性，实际上是不同于一般非营利组织通行的公益性和非营利性的。一般非营利组织的公益性与非营利界定，没有事业单位公益性与非营利性界定的国有资产投入之条件。这种特定的公益性与非营利性的界定形塑了一个不利于从事相同或者相近的公益事业的民办非企业单位发展的政策环境，也就是说，国家通过不同的公益性与非营利性标准界定，给予了事业单位和民办非企业单位不同的政策支持。下面对国家给予事业单位和民办非企业单位的政策支持的分析，可清晰地印证这一结论。

2.2.1 事业单位和民办非企业单位政策优惠的相同点。事业单位和民办非企业在税收标准上基本上都适用“非营利组织的税收优惠政策”，因而两者在税收优惠上基本上没有区别。对非营利组织来讲，税收优惠政策的差异主要是行业内的差异，而不是事业单位与民办非企业单位之间的税收优惠差异。

2.2.2 事业单位和民办非企业单位政策优惠的不同点。第一，政府对公益一类、二类事业单位和民办非企业经费投入方式与力度不同。政府对公益一类、二类事业单位的经费投入，主要采取的是财政核拨、财政补助等非选择性、非竞争性方式，经费投入的力度也比较大，基本上能够支持它们的运行。而政府对民办非企业单位的经费投入主要采取的是购买服务、择优补助、课题委托等选择性、竞争性方式，经费投入的力度相对弱一些，往往不足以支持民办非企业的运行。第二，政府以编制及关联性的有利社会保障政策，对事业单位的人才队伍建设予以支持，而对民办非企业单位则基本上没有这样的支持。在江浙地区调查的1040个组织样本中，公办事业单位与股份制事业单位共计897家，占总样本的86.3%；民办非企业单位与工商注册的非营利组织共计143家，占总样本的13.7%（表 2）。

表2：调查对象的组织类别

而调查的样本组织有事业单位编制岗位的比例为86.3%，没有事业单位编制岗位的比例为13.7%（表3）。

表3：调查对象拥有事业编制岗位比例

对这两组数据进行比较可知，无论公办事业单位，还是股份制事业单位都拥有事业编制岗，而民办非企业单位和工商注册的非营利组织则没有事业编制岗。事业编制岗意味着稳定的收入来源、可靠的社会保障和较好的社会声誉。政府给予的编制支持对事业单位人才队伍建设来说是非常有利的条件。政府对民办非企业单位编制支持的乏力，使民办非企业单位的人才队伍建设相较于事业单位，处于不利的地位。这既对民办非企业单位不公平，也对公益事业的整体发展不利，因为政府的公共资源分配很大程度上是以产权与体制归属为依据的，而不是以公益需求与公益服务效率为依据的。

3 事业单位公益性、非营利性界定中亟需解决的问题

现阶段在事业单位的公益性与非营利性标准上，存在着理念滞后，边界模糊不清、顶层设计跟不上经济社会发展需要等问题。对这些问题须进行深入的分析，才能为问题的解决指明方向。

3.1 公益性、非营利性理念跟不上形势的发展

1996年之前，事业单位分为公办与民办两种类型，均由机构编制部门管理。在国家推进市场化的大背景下，1996年中央决策层决定将民办事业单位（即后来的民办非企业单位）推向市场，其登记管理工作由机构编制部门转交民政部门［4］。随之，1998年10月国务院同时颁行了《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。《事业单位登记管理暂行条例》把事业单位界定为“为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”《民办非企业单位登记管理暂行条例》把民办非企业单位界定为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”比较两种定义可知，事业单位与民办非企业单位的区别主要在于其举办是否利用了国有资产。这种区分在当时有政治与经济上的合理性。至此，事业单位的公益性与非营利性界定亦相随形成。正如前文所述，这种公益性与非营利性界定是以国有资产投入为前提的，在当时有其合理性，但是在现阶段已经不适应形势发展的需要。因为社会对公共事业的需求量之大，已远非20世纪90年代单位组织之社会功能比较齐全的时期可比。在当下，现有的事业单位格局已经无法满足社会的需要。而改善事业单位的格局，更好地满足社会的需求，就需更新理念，修改相关法规，调适事业单位的界定以及其公益性与非营利性的界定。在我们的实证调查中，有接近50%的调查对象认为事业单位的界定不合理，其不合理性主要指向事业单位的公益性与非营利性界定的国有资产投入之前提（图1）。

图1：事业单位界定标准的合理性

由于国有资产投入之前提的限制，使得我国关于事业单位的公益性与非营利性界定有一种 “纯粹倾向”，即认为事业单位是国家举办的，就应该是纯公益性的、纯非营利性的。其实在现阶段，这种理念似是而非，因为现在已经有一些事业单位不是纯粹的国有资本举办的，而是国有资本和民间资本合资举办的。

3.2 公益性、非营利性标准需要澄清

从调查结果来看，事业单位对自身的公益性与非营利性标准，尤其是非营利性标准的认识已出现混乱之处。在回答问题“作为公益性组织，事业单位能否在工资福利待遇之外，进行营利分红？”时，有68.7%的调查对象认为事业单位不能进行营利性分红，但是也有31.3%的调查对象认为事业单位能够进行营利性分红（图2）。

图2：事业单位能否进行营利性分红

这说明事业单位内部对其公益性与非营利性标准的理念已有所变化，不再整齐划一地持有“纯粹性”标准。这也说明，国家须根据实际情况，尽快对事业单位的公益性与非营利性标准予以澄清和调整，以保障事业单位运行的有序化。当然，人们对事业单位公益性与非营利性理念的变化，也可能是因为其工资收入没有达到预期的结果。此次调查显示有65.5%的调查对象认为收入水平没有达到自己应得的水平（图3）。

图3：事业单位工资收入调查情况

这与我们在面访中了解到的情况是基本吻合的。在面访中，我们了解到，不少事业单位都反映员工工资收入不高，尤其是刚入职的青年员工。这成为事业单位突破现有非营利性标准的内在动力。

3.3 相关顶层设计有待调整

3.3.1 顶层设计有待调整的事实依据。现阶段关于事业单位的公益性、非营利性顶层法规性界定主要是两条，一是以国有资产投入为前提，二是“利润不得分配”原则，即要求事业单位不能以营利或牟取利润作为组织的宗旨或者目标，在其存续期及清算时不得分配利润。这两条在现实中都已经在一定程度上被突破。在调查中，我们了解到现在有些事业单位实行的是混合所有制，民间资本所占比例甚至超过了国有资本。就这些事业单位而言，民间机构本来有实力独自举办，但因为事业单位相关法规不允许，所以不得不与政府相关部门合资举办。而且此次调查的结果显示，11.3%的样本组织（员工工资福利与职工分红占比之和）对经营性收入进行了一定比例的分配（图4）。在访谈中，笔者了解到，对经营收入进行分配的事业单位，即使在同一地区、同一行业，其分配比例也并不一致。

图4：事业单位盈利分红情况

3.3.2 相关顶层设计的国外经验。从国外的相关情况来看，有些国家面向市场的公共机构比如部分社会企业，在保持公益目的和公益性的前提下，是可进行一定比例的利润分配的。比如英国的社区利益公司可分配不超过35%的利润总额；法国的集体利益合作社在去掉政府补贴及其利息，并存留50%的利润之后，可分配余下利润。韩国允许非营利基金会分配不超过三分之一的利润［5］。无论从我国的实际情况，还是从国外相关经验来看，现阶段事业单位的公益性与非营利性标准是有待拓展的。而拓展事业单位的公益性与非营利性标准，须修改相关法规，调适相关政策，也就是说，须在顶层设计上有所动作，进行相关调整。

4 调适事业单位公益性、非营利性标准的路径选择

现阶段事业单位的公益性与非营利性标准已与现实形成了一定的反差，亟需调适。这一调适须是系统性的，既要更新公益性与非营利性理念，厘清公益性与非营利性的边界，也要调整相关的顶层设计。

4.1 更新公益性、非营利性理念

现阶段，要调整事业单位的格局，推动其更好地发展，需更新三种相关理念。一是更新以国有资产投入为前提来界定事业单位公益性与非营利性的理念。原有的界定过于狭隘，把同样从事公共产品提供的民办非企业单位排除在外，不利于我国公益事业的统筹发展。二是更新公益性理念。在事业单位中，公益一类事业单位大多是提供纯公共产品，公益二类则大多是提供准公共产品，所以不能认为事业单位就是纯公益性的。从实际情况出发，也要允许部分事业单位在保持准公益性的前提下，有一定的自利空间。三是更新非营利性理念。对事业单位的非营利性，依分类来要求，对国有资产投入的公益一类事业单位，适用纯粹的非营利性；对其他类别的事业单位，应适用“准非营利性”，允许事业单位对经营性收入进行一定比例的利润分配。当然应根据国际上的经验和国内实际情况，分地区、分行业合理确定利润分配比例。

4.2 拓展事业单位公益性、非营利性的标准

根据调研材料和理论研究的成果，笔者认为事业单位的界定须去国有资产投入之前提，同时也须对其公益性与非营利性作出一种弹性的限定。在这样的考虑下，笔者把事业单位界定为：国家和社会力量为了社会公益目的，由它们各自出资或者合资举办的，从事教育、科技、文化、卫生等非营利性活动的社会服务组织。为了引导和激励民间资本进入公共事业领域，更好地满足民众对公共产品的需求，对事业单位的公益性与非营利性不能绝对化。具体来说，就是要允许事业单位有一定的利润分配权利。借鉴广东顺德的经验［6］，以及英国、法国、韩国等国家的做法，我们建议：事业单位在从事经营性活动时，对盈利部分，每年50%以上的经营利润须投入于公益事业或用于机构自身发展；而且用于股东分红的利润不能超过年度盈利的三分之一。在资产处置上，事业单位解散时应将至少三分之二的剩余财产捐赠给其他事业单位或者公益机构。

4.3 构建事业单位公益性与非营利性评价指标体系

在调研与借鉴相关成果的基础上，笔者从事业单位体现公益性与非营利性的基础条件、事业单位公益性、事业单位非营利性、事业单位公益性与非营利性的社会声誉等方面，探索性地构建了事业单位公益性与非营利性评价的指标体系（表4）①此处事业单位公益性与非营利性评价指标体系的建构参考了湖州市、福清市等一些城市社会企业评价指标体系。。需要说明的是，由于国内关于事业单位公益性与非营利性评价指标体系的直接研究无先例可循，所以这里提出的评价指标体系是参考性的。建构事业单位公益性与非营利性评价指标体系可为政府有关部门或第三方机构评估事业单位的公益性与非营利性提供支持。而对事业单位公益性与非营利性的评估既可为政府分类管理与资金投入提供参考数据，也可为民众监督事业单位的运行提供依据。应该说，这是事业单位公益性与非营利性标准调适之后，加强对事业单位精细化监管的一个必要措施。

4.4 推动事业单位改革的顶层设计

拓展事业单位的公益性与非营利性，一系列相关顶层设计就需要调整。首先，《事业单位登记管理暂行条例》关于事业单位的界定需要突破，需要重新定义。因为该条例关于事业单位的界定既无法涵盖事业单位发展的实际情况，也与国外公共机构发展的经验不符。重新定义，可以考虑删除定义中的国有资产投入之前提。这样，就可以把民办非企业单位也就是1996之前所称之民办事业单位，纳入到事业单位统一管理体系中，使事业单位的格局更加合理化，有利于公共事业的发展。这样修改之后，就要废止《民办非企业单位管理

条例》。

表4：事业单位公益性与非营利性评价指标体系

其次，要在《事业单位登记管理暂行条例》中明确，在市场中从事经营性活动的事业单位可以有一定的利润分红，只是其利润分红比例要有一定的限度。从原则上讲，这个限度是事业单位的利润分红比例要低于同地区、同行业企业分红的比例。这实际上是从立法上对事业单位现有公益性与非营利标准的突破。这种突破是必要的，因为它可以引导、激励民间资本进入公共事业领域，也有利于事业单位吸收、储备发展所需人才，提高运行的效率。

再次，要对事业单位收入的税收政策、人员的社会保障等政策作出相应的调整。法规政策的调整往往是系统性的。在修改直接性法规与政策时，也要注意对间接性法规、政策作出相应调整。这就要对《事业单位会计制度》《民间非营利组织会计制度》和《中华人民共和国社会保障法》等作相应的调整。

事业单位公益性与非营利性标准的调适关系到事业单位格局甚至公益事业格局的合理化，党和政府应充分重视这一问题，在顶层设计上作出安排，并进行配套改革，为构建科学合理的社会治理体系，进而实现善治提供体制性支持。

［1］贾博.公益性与自主性：公益类事业单位改革的双重价值目标［J］.北京行政学院学报，2013（6）：1-4.

［2］廖智健，侯安琪.慈善组织的“非营利性”分析［J］.理论与改革，2012（6）：76-79.

［3］国务院深化医药卫生体制改革领导小组.城市公立医院改革试点评估报告［R］.北京：国务院深化医药卫生体制改革领导小组，2015：1-12.

［4］赵立波.民办非企业单位:现状、问题及发展［J］.中国行政管理，2008（9）：101-105.

［5］王世强.社会企业的官方定义和认定标准［J］.社团管理研究，2012（6）：38-41.

［6］佛山市顺德区社会创新中心.顺德区社会企业培育孵化支援计划［EB/OL］.http://www.doc88.com/p-731 4096807804.html.

责任编辑 杨 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.025

C912.21

A

1004-0544（2017）09-0144-07

国家社会科学基金项目（12CZZ021）；中央编办项目（2015ND）；南通廉政研究中心项目（2014YB10）。

潘修华（1974－），男，湖南岳阳人，南通大学管理学院副教授，江苏先进典型研究中心研究员。