政府购买公共服务中社会组织责任的实现机制研究——一个利益相关者理论的视角

□ 吴 磊， 徐家良

（1.上海工程技术大学 社会科学学院，上海 201620；2.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

政府购买公共服务中社会组织责任的实现机制研究
——一个利益相关者理论的视角

□ 吴 磊1，2， 徐家良2

（1.上海工程技术大学 社会科学学院，上海 201620；2.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

作为公私合作治理模式，政府购买公共服务在促进政府职能转型和满足公共服务需求中发挥的作用愈发重要，由此也引发了对政府购买主体责任尤其是社会组织责任问题的关注。本文将公共服务购买中的“社会组织责任”纳入到利益相关者理论分析框架，剖析社会组织责任内涵并探究其实现机制。政府购买公共服务中社会组织责任包括面向政府的责任、面向公众的责任以及自身的责任。然而在实践中政社关系尚未理顺，导致社会组织责任模糊；利益诉求多样化，诱致社会组织责任缺失；缺乏有效自律机制，社会组织逐利运作现象普遍。公共性、利益和监督是社会组织责任实现的基本要素，在此基础上提出从公众、政府和社会组织三个层面构建起有效的社会组织责任实现机制。

政府购买；社会组织责任；利益相关者；实现机制

1 问题的提出

随着市场经济体制的逐步建立和民众公共服务需求的激增，政府主导的公共服务供给传统模式已无法适应新形势的要求。2014年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府购买作为一种新的治理工具，通过公开招投标、定向委托和磋商谈判等多种方式向社会力量购买公共服务，广泛地在国家和地方各级层面进行推广和实践，它有效地降低了政府成本，更好地满足了公共服务需求。社会组织在公共服务购买活动中发挥的作用愈发重要，政府购买服务的主体责任问题也开始受到理论界的关注，然而，“问责问题——问责什么以及问责谁，尤其是当公共服务机构、合同商以及次级合同商变得越来越复杂，功能愈发含糊不清时，这个问题变得愈发难以回答。”［1］2017年2月，广东新丰县练溪托养中心接连发生托养人员死亡事件［2］，引发了学界和实务界对于承接政府购买服务的社会机构资质设置、社会组织问责等一系列问题的聚焦。

目前对于政府购买公共服务的研究大致有国家与社会关系理论、委托代理理论、交易成本理论、管家理论等多种视角。国家与社会关系理论多用来分析合同外包中的政府与社会组织的复杂博弈关系，委托代理理论则从合同契约视角出发，将政府看作公共服务的委托人，将社会组织看作代理人。与委托代理理论截然相反，管家理论认为管家与委托人的关系是建立于信任之上，两者的认同是超越了个体利益的集体利益［3］。毋庸讳言，上述视角较好地解释了政府购买公共服务中的主体间关系、行动偏好、购买模式乃至风险形成机理。然而，针对与合同外包中的主体责任界定，却鲜有涉及。而仅有的论述也大多围绕合同发包方——政府责任角度展开，比较有代表性的观点当属美国学者凯特尔所提出的政府应当成为一个精明的买家，其“主要责任在于营造公平竞争的环境，开放社会服务市场，监管服务质量，作为‘精明买家’努力为公众做个好交易”［4］。

在此启发下，国内学者也对政府购买公共服务中政府责任的界定［5］［6］、公法责任［7］、行政担保责任［8］展开了持续研究。但是对于政府购买的承接主体社会组织的研究仍有所欠缺。这集中体现于：一是尚未厘清公共服务购买中社会组织责任的内涵及其范围；二是对于如何实现社会组织的责任缺乏深入探讨。研究视角的缺失，势必导致难以合理评价社会组织在政府购买公共服务中的地位，不利于科学防范合同外包风险并对社会组织进行有效问责。因此，本文旨在回答“社会组织责任如何定位”以及“社会组织责任机制如何实现”两个核心问题，尝试将公共服务购买中的“社会组织责任”纳入到利益相关者理论的分析框架，进而剖析社会组织责任内涵剖析其责任缺失的实践困境及根源，最后提出构建社会组织责任实现机制的可能进路。

2 利益相关与责任定位：一个理论分析框架

利益相关者理论的本质是要协调利益相关者的利益安排，从而实现组织目标。1984年，弗雷曼在其里程碑式的著作《战略管理：利益相关者方法》中把利益相关者定义为：“能够影响组织目标实现或者被组织目标实现过程所影响的人或团体”［9］。作为一种经典的分析框架，利益相关者理论犹如一剂万能灵药，被广泛地运用到企业管理和组织分析的研究中。

近年来，随着新公共管理运动的兴起以及社会领域的发育成熟，利益相关者理论的解释范畴也从以往的企业管理领域逐渐延伸至政府管理乃至社会组织领域。愈发多元的利益主体开始参与到公共服务供给中，多中心治理模式业已形成并日臻完善。政府向社会力量购买公共服务作为新型治理工具，是公共服务供给模式多样化的集中体现，从某种程度上来看，它也是利益相关主体围绕公共服务需求而进行权力和资源配置的过程。社会组织是政府购买公共服务的重要承接主体，是委托方（政府部门）的代理人，它既是公共服务供给的重要主体，表达政府部门的利益诉求；同时，又成为公共服务需求表达和实现的载体，满足公共需求和公共利益。尤其是在公共服务外包过程中，各个利益群体的权利发生不对称时，如民众的需求与政府执政偏好不匹配时，社会组织需要扮演协调利益相关主体的重要责任。故而，许多学者已经将利益相关理论引入到政府购买公共服务研究中，如孙荣等借鉴利益相关者理论解释如何实现政府购买公共服务的资金监管［10］，高海虹强调政府购买社会组织服务应当实现由政府主导的单边模式向“利益相关者协作”模式转型［11］。

从利益相关理论视角去探讨政府购买公共服务问题，不可避免地会涉及到利益主体的责任归属问题，如政府的责任、社会组织的责任和公众的责任。我们这里着重探讨社会组织责任问题，有关社会组织责任的研究，Bonbright和Batliwala的观点比较具有代表性，他们认为：社会组织责任包括三类责任，即对资助者的向上（upward）责任，对受益者的向下（downward）责任以及对于组织成员及使命的内部（inward）责任［12］。而按照Ebrahim的说法，社会责任既可以被看做是一个关系问题，即对他人承担责任并接受问责，同时也可以被看做是一个身份问题，即对理念或者组织使命以及自己的责任意识承担责任［13］。借鉴上述观点，根据政府购买公共服务中利益相关者的不同类型，我们可以将社会组织的责任划分为对于公众的责任、对于政府的责任以及对于自身的责任。无论从理论还是实践层面，这种划分都有其深刻的依据，其一，对于公众的责任是由社会组织的公共性和非营利性所决定，同时以民众公共服务需求为导向；其二，对于政府的责任是由合同外包的契约所确认，内嵌于委托代理关系之中；其三，基于第三部门理论，社会组织相比于政府组织和市场组织的独特属性决定了其对于自身的责任 （见表1所示）。

表1：政府购买公共服务中社会组织责任的构成与特征

第一，面向公众的责任。依据新公共服务理论的观点，政府的主要职责在于提供公共利益和公共服务，但这并不意味着政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。社会组织参与公共服务提供的同时，也履行其对于公众的社会责任。一般而言，公共服务主要是指“由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”［14］。政府购买公共服务，作为西方民营化的产物，实现了公共产品供给模式从传统政府权威治理向现代公私合作治理的嬗变。“政府失灵”理论可以解释这一转变：政府作为公共服务的提供者，不可避免地具有一定局限性，如偏重大多数人的需要，具有规模上和专业上的局限，效率低且关注短期目标。而在现代社会福利的供给体系中，社会组织由于其公共性、非营利性的特点，在公共服务供给中发挥着不可替代的作用，通过与政府部门的合作，形成了“一种优势互补的责任共担模式，既可以弥补政府在提供社会服务时的缺陷，也可以解决社会组织在服务过程中所面临的问题”［15］。当前社会组织提供公共服务的领域分布广泛，涵盖到公共文化、卫生、社会保障、社会救助等方面，在提升公共服务能力和创新公共服务机制等方面发挥了重要作用。面向公众的责任强调的是社会组织的社会责任，具体表现为公共服务需求表达和公共服务传递两个方面。同时，对于责任的要求程度较高，体现出公共服务供给的专业性以及透明性特点。在问责手段方面，一般以公众监督为主，公众满意度和消费者投诉往往成为监督的重要手段。而从时间维度上来看，面向公众的责任贯穿于服务需求形成、服务传递、服务评估乃至服务可持续供给等整个流程。

第二，面向政府的责任。面向政府部门，社会组织的责任一方面体现于履行契约，提供令委托方和消费方满意的公共服务；另一方面也分担公共服务供给过程中出现的各类风险。政府购买中制度环境的不确定性、合同外包的不完备以及承接方能力有限等多重逻辑的综合作用，导致公共服务供需双方都存在风险。需求方（政府）存在着购买成本增加、监管失灵等风险，而供给方（社会组织）则面临功能丧失、寻租行为以及垄断的风险［16］。风险如果得不到有效的分担和防范，会削弱政府和社会组织的公信力，严重影响合同外包的质量和效率。公私合作的倡导者认为，“公私部门合作的核心理念是按照风险分配原则，即风险应当分配给最适合处理该风险的一方，进行公共部门和私人部门之间的风险分配，以达成资金最佳使用价值的标准”［17］。按照公私合作风险分配的原则，社会组织应当扮演风险承担者的角色，一方面独立承担服务供应风险、组织协调风险以及合同外包执行过程中各类技术性的风险；另一方面，当由制度环境改变、公众需求转变等因素所引发的不可抗拒风险以及需求风险，则需要社会组织与发包方（政府）以及服务的消费方（公众）根据风险种类差异以及严重程度，合理进行风险的分配和共担。

此外，面向政府的责任强调的社会组织的法律责任，对于责任的要求程度相较于公众而言一般，更多地是管家导向，尤其是在政府与社会组织建立长期委托代理关系以后，“演进的委托代理关系”会创造出社会信任，趋向于管家关系［18］。在问责方式方面，往往通过专业的财务审计以及绩效评估流程展开。对于社会组织自身而言，这种责任具有短期性的特点，往往随着公共服务项目的终结而消散。

第三，面向社会组织自身的责任。这种责任应当从社会组织自身的特征论及。近年来，社会组织研究一直是学界研究的重点，而围绕着社会组织的特征，“结构论”和“能动论”一度成为解释社会组织的两大主要视角［19］。结构论是强调外在制度环境尤其是国家社会关系背景下结构对于社会组织的决定作用；能动论更加关注社会组织的自主决策过程与实践运作。政府购买公共服务作为政府进行技术治理的重要手段，其运作模式和政策执行逻辑可谓是社会组织发展外在的结构特征，与此同时，从能动性的维度来看，社会组织也可以借力，通过承接政府的项目发包，从而促使自身专业实力和组织形态的提升。在此过程中，社会组织充分发挥了弥补政府失灵和市场失灵的作用，作为重要的治理主体，同时也实现了对自身的责任。在实际运作中，这种责任大致表现为社会组织的伦理规范和专业能力提升两个方面。前者是高层次自律性的要求，如保持高度的非营利性和志愿性；后者则是对于社会组织专业能力和发展愿景的要求，如组织的治理结构程度、项目管理以及财务管理水平等。面向自身的责任具有可控性，不同于面向政府和公众，更多地强调社会组织的社会责任和专业责任，对于责任的要求程度相较于公众而言一般，更多地是自律导向。在问责手段方面，以内部评价为主，辅以公众监督。对于社会组织自身而言，这种责任往往是长期的，贯穿于社会组织发育、成长和成熟的整个生命周期。

3 政府购买公共服务中社会组织的责任困境

国外在追捧民营化和合同外包所带来的成本减少、效能提高的同时，也表达了对非营利组织沦为“代理机构”和“影子政府”的忧虑［20］。而在当前，政社关系尚未理顺、利益诉求多元化以及自律机制的匮乏，导致了政府购买公共服务中频现社会组织责任困境。

3.1 政社关系尚未理顺，导致社会组织责任模糊

新公共管理运动以来，西方政府与社会组织的伙伴关系不断发展，但是政府和社会间的合作“模糊了部门之间的界限，使得公共责任与私人责任之间更加难以区分”［21］。具体到我国的社会组织而言，其成长和发展从开始就处于特殊的制度环境之下，不同阶段的政府与社会组织关系呈现出复杂而多变的样态。当前，政府与社会组织关系尚未理顺，政府、社会组织各自的职能边界难以厘清，“分类控制”“纵向一体化”“嵌入”“官民二重性”等本土化的理论均在不同视角呈现出政社关系状况。在此背景下，社会组织在很大程度上模仿甚至照搬政府的行动逻辑和运作策略，“政府通过向社会组织嵌入经济逻辑、政治逻辑，从而把社会组织纳入到自身的行动逻辑中”［22］，原本较为权责分明的委托代理关系，随着行动逻辑的不断嵌入以及政社互赖关系的不断加深，主体的责任边界渐渐消融。由此导致的后果大致包括两种：一是社会组织过分向政府负责，忽视对于民众的责任，公共服务诉求没有较好反馈渠道，公共服务供给的质量处于较低水平；二是社会组织对于自身责任的摒弃，在项目制背景下，许多社会组织为了获得资源，不惜以牺牲组织的愿景和发展方向为代价。S市是我国较早开展社区公益项目招投标的城市，尤其是在居家养老、安老助残等领域积极向社会组织等多元主体购买公共服务，但是在调研中发现2011—2014年间，社区公益服务项目中标组织中仍有近三分之一的比例为官方和半官方的社会组织。

3.2 利益诉求多样化，诱致社会组织责任模糊

在政府与社会组织合作中，承接公共服务的社会组织既要接受政府的契约管理，又直接与服务对象（公众）发生联系，同时还涉及到第三方评估机构等其他多元主体。利益主体的多元化赋予了社会组织多重责任的特性，而这恰恰也使得社会组织在多元化责任面前无所适从，责任管理流于形式。如在政府购买公共服务的绩效评价过程中，政府依据既有的绩效评估指标对社会组织予以监控和评价，往往以效率作为判断的首要标准，如购买的成本收益比，购买的数量和频次；而对于接受服务的公众而言，他们所关注的则是服务究竟是否为急需的，能否真正解决自身需求，同时对社会组织供给服务方式和服务供给质量也有一定的选择偏好。绩效评价导向的差异，势必会影响社会组织的行动策略。尤其是各方主体利益诉求的不一致，有时候甚至出现冲突和矛盾，社会组织责任的多重导向难以系统整合，责任反而变得更加模糊起来，以至于“形式上的多重责任可能导致实质上的‘没有责任’，使非营利组织得以规避责任问题”［23］。

3.3 缺乏有效自律机制，社会组织逐利运作现象普遍

社会组织承接公共服务，有多重监督主体，既包括政府的行政监督，也包括舆论、社会公众以及第三方评估机构的专业监督。然而，除了外在的制度规制和公众监督以外，社会组织良好的自律意识和行为取向是政府购买公共服务能否成功的关键因素。社会组织的自律意识，不仅体现在组织宗旨和愿景的达成，也体现在公共服务领域伦理道德与专业训练的自我要求。然而，政府购买公共服务在实践运作中，仍有一些社会组织缺乏有效的自律意识和约束机制，在提供公共服务过程中，没有实施严格的内部监督，反而采用如“案主奶油化”（Client Creaming）的投机性策略，利用与政府部门的信息不对称，挑选那些成本低要求不高的案主，以此来证明其成本效益或夸大其服务成效［24］。此外，社会组织在承接政府购买公共服务过程中的企业化倾向也愈发显著，志愿性大打折扣。少数社会组织为了减少服务成本，追求更好的效益，不惜以牺牲志愿者福利，降低公共服务质量为代价，从而诱致政府购买公共服务项目的失败风险。在对S市政府购买居家养老服务的实地调研中发现，少数社会组织为了降低服务成本，人为地降低服务的数量、频次和质量，不同程度地影响了公共服务的供给质量和政府购买公共服务的绩效。

4 基于利益相关的社会组织责任实现机制

当社会组织成为政府公共服务契约的代理方以及公共服务的供给方，其社会责任在一定程度上更加凸显和聚焦，“政府购买公共服务不是单纯的交易行为，竞争和效率并不是唯一的衡量标准，回应性、平等性、有效性和责任同等重要”［25］。当社会组织通过承接政府购买公共服务，被纳入公私合作治理的框架下，它被赋予了诸多社会责任。那么，如何更好地促进社会组织责任实现，进而提升政府购买公共服务效率和公共服务供给质量呢？我们从利益相关者理论中撷取社会组织责任实现的基本要素——公共性、利益和监督，从公众、政府和社会组织三个层面构建社会组织责任的实

图1：公共服务购买中社会组织责任实现机制的框架图

4.1 基于利益相关者的社会组织责任实现的基本要素

第一，公共性。政府购买公共服务作为制度场域，公共性是利益相关主体合作的重要关联属性，是确保政府与社会组织合作、有效供给公共服务的基本要素。它赋予政府、社会力量和公众公共责任和义务，使得利益主体“同时在场”。可以说，社会责任需要以公共性作为基础和载体，“责任不仅是一个法律性的制度性的规定，而且是与信念联系在一起的，是一种道德的自觉。……任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行”［26］。政府购买公共服务的公共性一旦流失，不单单影响到政府公信力和社会组织声誉下降，更会降低乃至损害到公众服务的质量。

第二，利益。政府购买公共服务中社会组织责任的实现过程也是利益协调和整合的过程。由于多元主体的存在，利益诉求也不尽相同。Kee和 Boyer指出，与传统模式相比公私部门合作中的问责机制应该关注如何设计有效的防护机制来保证公共利益不会因私人商业利益而受到损害［27］。这里将利益作为社会组织责任实现的基本要素，是从考虑政府购买公共服务利益相关主体的回应出发，即社会组织需要回应不同利益相关主体。

第三，监督。监督以及由此产生的问责是社会组织责任实现的另一重要因素，这也是确保政府购买公共服务主体双方权利和义务的关键。当公共服务购买的契约一旦成立，社会组织受到合同的约束，并同时接受来自于委托方、公众和第三方专业机构多重监督。

4.2 构建基于利益相关者的社会组织责任实现机制

第一，就政府层面而言，应当建立社会组织的激励约束系统。从责任实现的途径分析，既需要严格的内部自律机制，又要有外部的监督和约束机制。在政府购买公共服务中委托人、代理人和消费者三方关系中，需要强有力的激励约束机制，“委托人必须建立一种制度，使他们能够获取监督绩效的信息，能够创造激励与制裁措施，以确保代理人满足在接受拨款或支持时约定的义务”［28］。英国、美国等西方国家在公共服务外包的社会组织问责方面积累了诸多有效的经验，1998年，英国政府和社会组织代表共同签署了 《英国政府与志愿及社会部门关系协议》，该协议确立了政府与社会组织关系的基本准则，同时明确了政府和社会组织各自的职责。它包括一整套的衡量标准及指标，使监督者能够评估在政府购买过程中社会组织的履行合同状况和完成绩效。美国也确立了社会组织的多重评价指标，如美国更好事务局委员会的慈善组织劝募行为标准、明尼苏达慈善评论协会标准、杜拉克基金会自我评估指标，以及与加拿大联合开发的NCIB慈善评估指标体系等［29］。上述标准问责的内容普遍侧重于组织的透明度、治理结构和财务活动等方面。

借鉴西方国家的做法，我国现阶段应当发挥第三方评估的监督作用，不断建立和完善独立的第三方评估机构机制。“第三方机构看起来更加具备合法性，因为它们的独立性使其更加具备可信度”［30］，政府需要从服务对象的选择、服务合同的签订、执行、监督、绩效评价等各个环节入手，推行动态化的管理手段，全面提高服务合同的监管能力。一方面，对于履行政府购买公共服务合约较好的社会组织予以扶持和激励，在支持力度、政策优惠等方面予以倾斜；另一方面，为了避免少量社会组织的“短期行为”和道德风险，应当采取严格的动态调整和退出机制，设置社会组织承接公共服务项目的准入门槛，营造公共服务供给领域社会组织的发展环境，更好地提高政府购买公共服务绩效。

第二，就社会组织自身而言，应当加强组织自律系统建设。良好有效的自律机制能够形成对政府购买公共服务中社会组织责任的内在约束。新制度主义理论中的社会学制度主义学派认为，组织追求的不仅是效率，还有价值目标［31］。相对于他律而言，社会组织的自律更多的是从自身理念、愿景出发，对于公共服务购买中社会组织责任的强化和落实。加强社会组织的自律机制，首先需要强化社会组织的使命感和价值观，积极发挥第三方治理的志愿性、非营利性特征，坚持公民导向和公共性至上的理念。其次，坚持自主管理，建立起完善的治理结构。加强内部监督，实现项目运作和组织发展的有效平衡。公共服务外包的实质是平等契约主体间合作治理，其达成的关键在于处理好政社关系。政府购买公共服务的大量失败案例揭示出社会组织沦为政府附庸的弊端。加强社会组织自律还要做到充分的信息披露，这是强化社会组织责任重要的程序保障，可以采取常规发布与专项发布、主动发布与接收质询相结合的方式，建立规范的社会组织信息发布制度。最后，作为公共服务供给机构，社会组织要不断提升专业素养和服务能力，完善社会组织内部治理结构，提高财务管理、项目运作能力，成为公共服务合格的供应商。

第三，就公众层面而言，完善政府购买的公众参与系统。公众需求是政府购买公共服务的起点和归宿。公众作为政府购买公共服务核心的利益主体，他们的需求偏好、需求层次和需求程度决定了公共服务供给的数量和类型，公众的满意度也很大程度上反映了社会组织供给的质量及水平。因此，首先要做好公众的公共服务需求调研，最大程度地表达公众对公共服务的需求类型和需求数量，结合大数据技术平台，不断挖掘公众需求，促进政府购买公共服务能够覆盖到有迫切需求的重点领域；其次，在公共服务供应商的选择过程中，可以采取选取服务对象代表参与到招投标评审、民主评议等多种形式，积极发挥公众的参与决策作用；再次，在公共服务的供给过程中，也要做好政府购买公共服务的过程监督，不断听取服务对象诉求和满意度评价，在有效反馈基础之上改进公共服务的供给方式和供给质量；最后，在政府购买公共服务绩效评价环节，提升民众满意度的评价权重，通过有效监督和评价，不断推进社会组织多重责任和政府购买公共服务效益的实现。

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责任编辑 杨 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.023

C916.2

A

1004-0544（2017）09-0130-07

国家社科基金青年项目（16CZZ013）。

吴磊（1986-），男，河南平舆人，法学博士，上海工程技术大学社会科学学院副教授，上海交通大学国际与公共事务学院博士后流动站研究人员；徐家良（1963-），男，浙江慈溪人，上海交通大学国际与公共事务学院教授，上海交通大学中国公益发展研究院院长、博士生导师。