以依章治校推进西藏高校依法治校研究*

郭双节

西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000

以依章治校推进西藏高校依法治校研究*

郭双节

西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000

西藏高校大学章程的制定和实施，是西藏高校推进依法治校重要法律保障和抓手。在西藏高校大学章程实施过程中，存在宣传不到位、配套制度建设缓慢、章程法律权威不足、章程实施内外部环境不理想等问题，本文提出要从提高章程认知度、构建以章程为基础的制度体系、明确大学章程的法律地位和构建章程实施的良好环境等角度推进大学章程实施，推进西藏高校依法治校建设。

大学章程；西藏高校；依法治校

依法治校是高校在“依法治国”战略下对高校治理的新要求，大学章程作为高校现代治理制度的核心，是依法治校的法律保障和重要抓手。全国高校大学章程的制定起步于2011年11月，西藏自治区章程制定启动于2012年，2015年6月西藏大学章程获批，为研究西藏高校大学章程提供样本。对西藏高校大学章程开展研究，特别是聚焦章程的实施问题，对推进西藏高校的依法治校，具有重要的意义。

一、大学章程制定对西藏高校的意义

西藏高校大学章程的制定，是促进大学治理现代化，实现依法治校的法律保障，具有如下重要意义：

(一)大学章程是高校依法治校的法律保障

作为高校最根本的规范性文件，学者普遍将大学章程视为大学的“宪法”，是高校的根本法和上位法。作为一个社会组织，高校的组织目标、组织结构和组织文化等都在大学章程中做了最基本的规定，是高校建立、运行的基础，是存在、发展的保障。大学章程集中反映了国家、举办者、高校、师生等利益关系人的意志，表明了学校的运行规律和办学特色，是保障大学运行的良法。

(二)大学章程是高校推动内部治理结构调整的重要举措

大学章程是现代高校法人制度的重要标志，高校内部治理结构的调整是依法治校的前提，也是大学章程的前提功能。大学章程明确了利益关系人的权利和义务，指明了政治、行政、学术和民主等权力的分配和运行，为大学内部治理结构的调整提供了依据和保障。

西藏各高校依法治校的前提是有法可依，这里的“法”除了国家制定的各种法律、法规之外，还包括“软法”，即大学章程和依据大学章程制定的其它的规章制度。大学章程的制定，不但有利于解决西藏高校与政府、与社会以及高校之间的关系问题，还有利于学校内部的管理，进一步探索西藏高校自主和自治的实现路径。

二、大学章程实施对西藏高校的意义

大学章程的生命力在于执行。大学章程的实施，是推进西藏高校治理现代化，实现依法治校的重要抓手。

(一)大学章程实施是推进依法治校，提高大学治理水平的迫切需要

随着西藏经济社会的发展，西藏高等教育所面临的发展环境、发展理念和方式正在发生深刻的变化。要应对这种新形势、新变化，加快推进依法治校，提高高校治理的法治化、现代化、科学化水平是大势所趋。承载着依法治校和高校内部治理结构调整重任的大学章程的有效实施也因此变得十分迫切。

(二)大学章程的实施是西藏高校提高办学水平和办学质量的重要保障

目前，西藏高等教育开始直面来自全国的竞争，特别是人才培养的竞争。目前，西藏高等教育的质量还不太让人满意，没有能力达到政府提出的要求和迎接当代社会的挑战。大学章程的实施，为西藏高校实现内涵发展，不断提高办学水平和办学质量提供了重要的制度依托和权力保障。

大学章程的实施是章程文本的动态实践，是抽象规定转变为具体行为的过程。大学章程是西藏高校真正实现自主和自治的保障，因此，必须高度重视大学章程的实施，让大学章程在西藏高校中真正发挥生命力。

三、西藏高校章程实施中的问题

西藏大学作为西藏首个且唯一一个章程获批的高校，其章程实施状况，可以代表西藏高校章程概况，因此，文章选择西藏大学作为研究对象，分析西藏高校章程实施现状。

(一)章程宣传不到位，师生、政府、社会对章程认知度不高

章程通过后，应广泛宣传以获得更多的社会公认。西藏大学章程2015年6月获批后，在网上未见有关宣传报道，在学校师生中宣传也延迟到2016年5月，章程通过一年之后，且章程未单独成册，重要性没有得到凸显。对章程认知度不高，直接影响各利益相关者对大学章程的认知和实施，真正的按章程办事仍有很大差距。

(二)章程配套制度建设缓慢，极大影响章程实施效果

西藏大学章程中涉及一系列规章制度，如校长办公会、学术委员会、教学科研机构党政联席会、受援与合作委员会议事规则，校务委员会、教授委员会、教育理事会规程等，这些规章制度并没有及时制定并颁布。2016年12月，印发学术委员会章程，缺少学术委员会议事规则；2017年6月，制定委员会议事规则和校长办公会议事规则，距西藏大学章程核准两年之久。围绕校内章程的规章制度未及时建设和修订，大学章程实施没有制度保障或偏离大学章程宗旨，不利于西藏高校依法治校和现代大学制度的构建。

(三)章程的法律权威得不到保障，行政治学色彩依然浓厚

大学章程具有软法的性质，但并没有国家强制力的保障，在执行过程中，存在很多违反章程的情况。如章程规定依法设立学术委员会，成员中“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4”，在2016年成立的学术委员会中，有超一半的成员担任学校及职能部门党政领导职务，违背了学术委员会“遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等”的主旨。

(四)章程实施内外部环境不理想，权力惯性掣肘章程实施

政府机关在依靠国家财政办学的西藏高校中牢固掌握资源分配，拥有较高的话语权。高校在章程价值导向和章程实施的行政推力上明显不足，既有制度安排固化，现存权力格局很难打破。高校师生在行政权膨胀的环境下，养成了对行政权力的依赖和盲从，话语权和影响力缺失，对章程制定和实施呈放纵状态。因组织边界存在，社会各方对高校章程了解程度不高，无法实施有效的监督与推动。

四、依章治校推进依法治校的路径与对策

为推进大学章程的实施，确保依法治校的顺利推进，要持续推进以大学章程实施为主线的高校现代治理体系建设，确保大学章程和依法治校的有效实施。

(一)加强宣传，提高章程的认知度

大学章程的实施，离不开政府、高校、师生和社会等利益相关者对大学章程的认可、理解、信任和支持。要加大章程的宣传和解读，在学校网站设置专栏公布和解读章程，在新闻和报刊中加大宣传报道，促进政府、社会、师生对章程的了解，章程印制成册做到学校师生人手一册，组织专门的培训和学习，为章程的实施创造广泛的共识。

(二)完善章程配套制度建设，构建以章程为基础的制度体系

大学章程是高校办学的“母法”，需要有系统完备的“子法”与之相适应。为保障章程的实施，必须加快建设一批相互衔接、与章程相匹配的规章制度，形成以大学章程为核心，内容规范、适应外部法治环境、与内部实际管理状况相匹配的系统、有效的高校内部治理制度体系。

(三)明确大学章程的法律地位，保障大学章程的法律权威

大学章程在高校办学中具有“宪法”的性质，要明确大学章程是高校最重要的规范性文件，明确大学章程在高校办学中的法律地位，在受国家教育法律和政策约束同时，其地位高于学校的其他规章制度，位于学校规章制度体系首位。高校要尽快制定大学章程的实施细则，进一步保障章程的法律地位，保障其法律权威。

(四)打破权力惯性，积极构建章程实施的内外部环境

政府和主管部门要充分尊重高校办学自主权，严守权力边界，为大学章程实施创造良好的外部条件。高校强化依章治校、依章办事意识，为章程实施构建良好的内部环境。师生要增强主体意识，要充分参与到章程实施过程中，参与到高校的管理与监督中，与社会各方一起，监督章程实施，构建系统、全面的监督体系。

[1]朱家德(温州大学法政学院；温州大学高等教育研究所).大学章程实施比制定更重要[J].中国高教研究，2016(6)：65-69.

[2]孙霄兵(教育部政策法规司).推进大学章程实施提高高校治理水平[J].中国高等教育，2016(19)：5-7.

* 西藏大学2015年度专项研究任务：以依章治校推进西藏高校依法治校研究(项目编号：ZDZXYFZX1505)。

G647

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2095-4379-(2017)34-0045-02

郭双节(1982-)，河北保定人，社会学硕士，西藏大学政法学院，讲师，主要从事民族社会学和文化社会学研究。