交警部门无法认定事故责任的工伤认定

工伤保险制度是社会保险制度的重要组成部分,具有较强的社会法功能。劳动者通过工伤保险能及时获得医疗救治、生活保障、经济补偿和职业康复,分散雇主对于工伤的风险责任，这已成为世界各国的通行做法。我国《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中，交通事故发生后工伤认定通常有赖于交警部门对交通事故责任的划分。但是，在交警部门无法认定事故责任的情况下如何认定工伤，存在认识分歧。为厘清分歧，解决争议，有必要从梳理工伤保险制度的发展历程入手，全面剖析类似问题的解决思路。

一、工伤保险制度的发展历程与核心内容

工伤保险制度产生于19世纪职业伤害频繁发生的工业化时期的欧美国家，其直接保护的对象为劳动者，是用以保护劳动者生命健康及家庭成员正常生活的制度。纵观工伤保险制度从产生到当前共二百多年的发展历程，根据事故归责原则的不同，大致可分为三个阶段：过错责任阶段、无过错责任阶段、无责任补偿阶段。完成了社会法工伤事故责任从民法侵权责任中分离出来的历史性跨越。

过错责任阶段从18世纪工业革命持续到19世纪80年代。在此阶段，无论英美法系还是大陆法系国家，其解决雇工在劳动过程中受到人身伤害问题的主要依据是民事侵权行为法所体现的“过错责任”与“风险承担理论”，即受伤雇工必须提出证据证明雇主或侵权人存在过错，并且此时采取的是“谁主张，谁举证”的原则。因此，这一时期的受伤雇工在提出诉讼之时，常常会面临因举证不力而败诉的风险和被雇主解雇的压力。加上雇主个人赔偿能力有限，即使雇工能够胜诉，实际的赔偿也无法得到充分保障。

无过错责任阶段从19世纪80年代持续到20世纪中期。在此阶段，伴随着工业化的进一步推广和发展，工业事故和职业危害已然演变成这一时期极为严重的社会问题。到19世纪末期，“无过错责任”作为一种新的侵权损害赔偿归责原则出现在工伤赔偿领域。这一原则的出现使得雇主在面对工业事故和职业危害之时承担了更重的责任，从而在一定程度上改善了“过错责任”下受伤雇工权利救济十分局限的状态。由于“无过错责任”仍旧是民事侵权领域的归责原则，导致雇工欲使雇主承担赔偿责任时仍须先行认定雇主存在侵权行为，且诉讼是受伤雇工取得赔偿的必经程序。受伤雇工依然需承受被雇主解雇的压力和雇主可能无力承担巨额赔偿的风险，受伤雇工及其家庭成员的正常经济生活仍可能无法得到保障。

无责任补偿阶段从二战结束持续至今。德国早先于1884年便颁布了《伤亡事故保险法》，该部法律率先确立了无责任补偿制度与工伤社会保险制度。工伤事故赔偿责任自此呈现社会化的趋势，受伤雇工的权利救济得到质的提升，但由于当时社会政治经济条件的限制，该制度未能得到广泛推行。直至20世纪中期,随着二战的结束，该制度才逐渐得以广泛推行。在此阶段，工伤保险制度作为社会保险制度的重要内容被广泛传播并推行，工伤保险至此走向社会化，并形成了较为完善的工伤事故社会保险制度。考察二百多年来工伤保险制度的历史发展，可以概括出这一制度的核心内容：

第一，加强了对处于弱势的劳动者的保护力度，由最初的“过错责任原则”最终发展到“无责任补偿原则”。“无责任补偿原则”要求除法律另有规定外，劳动者发生工伤事故，应依照工伤保险法律制度直接对其或家庭成员进行工伤损害补偿，其支付不考虑用人单位、劳动者和第三人是否存在主观过失。

第二，工伤事故责任从民事侵权责任中分离出来，工伤保险赔付制度也从民事侵权损害赔偿制度中分离出来，进而成为独立的制度，演变成社会保险法的重要组成部分。

第三，补偿人由过去的雇主变为社会保险经办机构。受伤劳动者请求赔偿不必经过诉讼程序，只需直接依据工伤保险法律制度向社会保险经办机构提出申请即可获得应得的补偿。社会保险相关机构应承担先支付义务，在履行先支付义务后获得对侵权人的代位求偿权。工伤保险补偿优先适用于民事侵权损害赔偿，从根本上弥补了传统侵权损害赔偿时间漫长、成本高昂与赔付不确定等方面缺陷，使工伤劳动者能更加及时有效地获得医疗救治、生活保障、经济补偿和职业康复。

二、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量

虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤，但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第14条第六项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件，主要理由是：

第一，在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下，把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑，同时易诱发个人的道德风险。

第二，《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年的《工伤保险条例》颁布之后制定的，职工若在上下班途中受到机动车事故伤害，除了认定为工伤，从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。随着2006年7月《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施，使得上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强制保险中获得赔偿。

第三，交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调。在现阶段尚存在基本法律的空白，为协调《道路交通安全法》《民法通则》与《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系，避免实践处理中的复杂矛盾，把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤，在工伤认定实践中将更加简便。但不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调，还是适用法律的简便与可操作性，都算得上一种进步与肯定，不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。

三、交警部门无法认定事故责任情形下审理工伤认定案件的基本思路

从前述分析可知，“非本人主要责任”是认定工伤的必要条件，但在实践中，通常存在交警部门无法认定事故责任的情形，此种情形下审理工伤认定行政案件需从以下几方面着手：

一是厘清交通事故责任认定书的地位和作用。《工伤保险条例》第14条第六项规定，“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”。据此，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。由此可知，交通事故责任书对于责任的认定和划分对于工伤认定具有重要作用。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（以下简称《工伤保险行政案件规定》）第1条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第14条第六项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。因此，交警部门出具的事故责任认定书是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据，但并非唯一依据和前提条件。

二是明确交警部门无法认定事故责任的情形下人社部门的法定职责。通常情况下，交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书，但有时因夜间、雨天、监控设施问题及无直接目击证人等原因，致事故责任无法认定。《工伤保险行政案件规定》第1条第二款规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该条规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下，人社部门仍应依法作出事实认定。同时，该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定，应结合其提供的相关证据依法进行审查。对于工伤认定，最高人民法院曾发布指导案例69号，该案例虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉问题，但该案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时，人社部门仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定，而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。因此，在交警部门无法认定事故责任的情况下，人社部门仍应依法进行调查并作出事实认定。

三是正确审查交警部门无法认定事故责任情形下人社部门作出工伤认定的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”根据《工伤保险条例》的规定，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。人社部门如果不予认定工伤，应当提供职工符合不予认定工伤条件，即职工本人承担交通事故主要或全部责任的证据。如果人社部门提供的证据不足以证明职工在交通事故中承担主要或全部责任，应当认为人社部门作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足，依法应当承担举证不力的法律后果。

综上，工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化，并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。工伤认定的处理原则，既要尊重工伤保险制度的立法目的和宗旨，也要考虑工伤职工保障的实际需要，在无法划分交通事故责任的情形下，采用存疑时有利于劳动者之原则，彰显了工伤保险对劳动者合法权益的保护，可使我国工伤范围的界定达到工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准，体现以人为本与构建和谐社会的理念。