受援国民主程度对美国灾难援助力度的影响分析

大谷祐佳++英璐薇++刘晶

摘要：本文提出，在灾难发生并引发国际援助时，受援国的民主程度会对美国的援助力度产生影响，以“9·11事件”之后的趋势看，受援国民主程度越低，美国的灾难援助力度越大。一方面，这些国家整体发展水平相对落后，应对灾难的能力更弱，需要更多来自国际上的帮助；另一方面，美国近年来对于推行民主的强调有增无减，发生在这些国家的灾难往往给予美国增加民主援助和推进民主建设的机会。尤其是在“推行民主”和“抗击恐怖主义”、“维护国家和地区安全”紧密相关的语境下，较低民主程度的国家因灾难造成的混乱可能对该地区甚至美国的安全造成威胁，及时有效的灾难援助有其必要性。

关键词：美国；民主程度；民主援助；灾难援助；美国国际开发署

一、导论

美国在开展对外援助时呈现明显的选择性（selectivity），对于不同的受援国在援助方式及援助力度上存在较大差异，其目的是实现不同的战略目标。其中，“推行民主（Democracy Promotion）”作为美国长期以来进行对外援助的重要目标[1]在不同的援助领域时有体现，很多情况下，受援国的民主程度会对美国的援助行为产生影响。本文选取了强调人道主义原则的灾难援助这个“去政治化”的领域，探究受援国的民主程度对美国灾难救援力度的影响。

一般来说，国际灾难援助指一国对其它国家或地区所受的自然灾害或技术事故给予的物质或技术援助，应该“遵循人道、中立、客观和独立的原则[2]”，不依据任何政治因素。在所有进行对外灾难援助的国家中，美国在援助覆盖范围及援助总量方面都位居世界第一。成立于1964年的美国国外灾难救济处（OFDA），是美国对外灾难援助的主要实施者，它是美国国际开发署（USAID）的一个下设机构，旨在于灾难发生后挽救生命、减轻灾民痛苦和弥补灾难带来的社会经济损失（OFDA，2015）[3]。然而在很多情况下，美国的灾难援助呈现出了与其它领域的经济、军事援助类似的“选择性”，这种结果大多是因为受到主观决策和客观条件的双重影响而产生的，其中，受援国的民主程度被认为即会影响美国的主观决策，又会作用于很多实施援助的客观条件。

本文将要回答两个问题：（1）受援国的民主程度如何、以及在多大程度上影响美国的灾难援助力度？（2）为什么受援国的民主程度会对美国的灾难援助力度产生上述影响？

二、文献回顾

美国援助概况：推行民主的目标

从美国对外援助的整体情况来看，其援助行为呈现出明显的选择性（selectivity），很多以往的研究表明它会权衡各种国内国外的政治因素、依据国家利益和战略目标选择受援国并决定援助力度[4]。事实上，美国国际开发署和有关政府部门明确宣布其外援政策服务于国家利益，并且每年向社会公开年度报告来总结对于增强经济影响力、增强对外政策影响力、应对环境问题、推行民主和加强人权建设等战略目标的完成情况。

在众多战略目标中，“推进民主”是一个值得关注的部分，提供国际援助是实现这一目标的主要手段，其中明显带有推进民主目的的援助也被称为民主援助（Democracy Assistance）。美国的民主援助从上世纪80年代中期开始实践，冷战后走向成熟[5]，在“9·11事件”之后成为保障国家安全的重要手段。它可以体现在各种领域，形式以经济援助为主，也有军事、技术方面的援助。在现代化理论（modernization theory）看来，经济援助是推进民主的最好方式，因为经济繁荣是社会民主的前提[6]。尽管这种观点面临着很多挑战，但美国的经济援助的确对于塞尔维亚、乌克兰、格鲁吉亚、智利、墨西哥等国的民主化转型产生了很大的影响[7]。

从受援国政权的类型（体现为民主程度的高低）来看，美国的国际援助同时呈现出了两种截然相反的选择性：一种偏向援助民主程度较高的国家；另一种偏向援助民主程度较低的国家。前者的目的在于巩固民主，增加“盟友”，甚至增加美国在联合国中的政治支持[8]；后者的目的在于建立民主，减少“敌人”，保障整体环境的稳定。

偏向较高民主程度国家的援助

依据这种选择性标准的援助可以概括为受援国民主程度越高，美国越容易进行的援助。事实上，美国长期以来与民主程度较高的国家保持友好关系，在各方面的都有合作。从总体的援助情况上来讲，美国倾向于援助民主程度更高的国家，Dollar和Levin对长期经济发展援助的选择性的研究就证明了这种偏好[9]。因为有一个共识是：援助在民主国家更容易对社会发展发挥作用，在专制国家则更易被统治者用来满足自身需求[10]。

狭义的民主援助也会在民主程度本来较高的国家中展开，主要是为了强化民主，防止政权再次退步（backslide）回不民主的状态。一些观点认为，推进民主的政策只会在已经开始民主化的国家产生效果[11]，在较高民主程度国家中进行的民主援助更容易达到预期效果。

偏向较低民主程度国家的援助

依据这种选择性标准的援助可以概括为受援国民主程度越低，美国越容易进行的援助。促进较低民主程度的国家的民主化是美国战略的重点，从数量上看，大部分民主援助都流向了这些国家[12]。美国国际开发署在总结成果时强调从1980到1995这15年间，民主国家由58个上升到了115个，正是他们通过民主援助成功地协助57个新增民主国中的36个实现了转变[13]。

从具体的实现方式来看，美国常对较低民主程度国家的民主援助可以概括为以下几类：

一、机构和制度改革，通过派出相关专家对受援国立法机构和司法机构进行改良[14]，完善选举制度，必要时协助修改宪法，主张这一方式的人相信“如果每一个机构都变得民主了，国家整体也便民主了[15]”。这类改革在理论上最为直接，但实际中适用范围很小，只针对个别与美国关系亲近的国家或“失败（failed）”的国家；

二、通过附加条件（conditionality）的改革，即受援国政府须满足相应的民主改革要求后才能得到承诺的援助。但很多研究表明附加条件对于推动改革的效果并不好[16]，美国也在越来越多地避免直接将民主改革作为发放援助的条件[17]；

三、直接支持其他反对专制统治的政治团体，包括各种党派和非政府组织等[18]。这类做法较为激进，很容易引起受援国政府的对抗，也并不被国际社会所认可。

四、针对民间社会（civil society）的援助，致力于提升教育水平、维护妇女权益、疾病防控、加强基础设施建设等等。这类援助涉及范围非常广，很多时候和人道主义援助存在交集，能够间接创造民主政权产生的先决条件[19]，长期看来有益于美国推行民主。这类援助的对象不直接针对政府，能够改善人民的生活水平，强调自由和人权，因而成为被大多数人认可的推进民主的一项重要方式[20]；

“9·11事件”是实践这类选择性标准的转折点。此前，援助很少流向民主程度极低的国家；这之后，推行民主首次被列为维护国家安全的重要任务，援助被视为抗击恐怖主义的重要工具，侧重流向的地区也有所改变。布什政府的民主援助额度由2000年的5亿美元到2005年迅速增长到了20亿美元[21]，主要针对民主程度普遍较低的中东地区国家。2002年布什政府发起了中东伙伴关系倡议（MEPI），增加了美国对这些民主程度较低的国家的经济援助和往来。

需要注意的是，民主程度不是一个非黑即白的指标，而是一个近似连续的尺度。大部分国家都介于绝对的民主和绝对的不民主之间，会同时受到两种选择性标准的影响。实际能够观察到的现象往往是：美国倾向于将一些类型的援助给予民主程度较低的国家，将另一些类型的援助给予民主程度较高的国家。

美国灾难援助：偏向哪类国家？

对于灾难援助是否受到各种政治因素的影响、可能受到哪些因素影响以及在多大程度上受到影响，以往的研究存在着争论：

Menghetti和Drumtra提出，迄今为止没有任何个人或机构能够拿出有力的证据表明美国曾经单一或主要因为政治上的考虑而拒绝对某一受灾国提供人道主义援助[22]。他们注意到了美国国外灾难救济处明确宣称其海外救灾行动与美国国际开发署的其它机构和美国政府部门的行动保持协调一致，但并不认同前者与其它机构和部门在实现美国利益方面有共同的目标。Cingranelli和Pasquarello的研究挑战了主要用美国安全利益和经济利益来解释其对外救援政策的观点，他们指出美国宏观的救援政策很大程度上都单纯基于对人权的考虑，而且相关考虑对灾难援助行动的影响呈现逐渐加强的趋势[23]；

与此同时，也有人观察到在受灾程度相似的情况下，一些地区得到了美国大量的灾难援助，而另一些地区则几乎被忽略。他们的研究发现了受援国自身的特征（即除受灾程度以外的因素）会影响美国对其投入灾难救援的力度。这些特征包括民主程度、分裂程度、市场开放程度、距离援助国的距离、是否为石油输出国[24]、殖民渊源、语言的近似程度、与援助国贸易往来的多少[25]、民权和政治权利[26]等等。同时，媒体对于特定灾难的报道强度也会显著影响美国的援助力度[27]。美国往往会综合考虑以上因素对本国的影响来做出决定，譬如它即会向拉美的自然灾害提供救援以维持周边地区的稳定和发展，又同时会向中东的武装冲突提供援助来保障自己的石油进口。但不同因素在特定时期产生的作用不同，因而对美国灾难援助力度可能产生的影响也不同。一些研究者倾向于将所有有关的因素与美国的国家利益相联系，并指出援助国在特定受灾地区的利益对其投入灾难援助的力度有决定性作用[28]，但“国家利益”的具体概念很难界定和量化，在实际研究中操作性不强。

在诸多可能影响灾难援助力度的因素中，受援国的民主程度是最为突出的一个。2001年，时任美国国际开发署署长的Andrew Natsios对下设机构做出了调整部署，将人道主义反应局（The Bureau for Humanitarian Response）重组为民主、冲突和人道主义援助局（the Bureau for Democracy，Conflict，& Humanitarian Assistance），与国外灾难救济处协调工作[29]，在实际工作中增加了对推行民主的强调。

Drury等人曾针对1964到1995年间的美国灾难援助情况做出分析，发现美国在进行灾难援助决策时会考虑受援国的国内政治情况，其中民主程度作为国内政治情况的一个方面与美国援助力度呈正相关，并给出两点解释：一、美国与受援国意识形态越近，关系越好，越愿意提供帮助；二、相较于不民主的国家，美国更希望维持民主国家的稳定性[30]。然而这两条解释在今天几乎没有解释力，主要因为该研究时段大体与冷战时间重合，被认为民主程度较高的国家都在美国的阵营内。尽管第一条解释大体上符合“民主和平论”的思想，但它包含一个关键的假定是“美国倾向于援助与自己关系更好的国家，而不是对自己更重要、或是更有需要的国家”。至少在今天看来，民主程度最低的国家集中于亚太、中东和非洲三大区域，而这三个区域恰恰是美国全球战略的重点；第二条解释如果直接挪用到今天则完全不符合美国在“9·11事件”之后的中东政策，因为较低民主国家的不稳定会给美国的国家安全带来巨大威胁。

本文将在以往研究的基础上，对2002到2012年间的所有被EM-DAT数据库记录的灾难及美国相应的援助情况进行分析，探究受援国民主程度对美国灾难援助力度产生的影响以及这种影响产生的原因。其中，2002年是“9·11事件”之后的第一年，该年度及之后的美国援助政策相对稳定，且较之前有较大不同，2012年是美国国际开发署到目前为止能够完整统计并公开数据的最近时间。

三、理论阐述

本文假定美国的灾难援助决策是一个理性选择的过程，在考虑灾难损失和难民需求的基础上，美国的灾难援助行为还会受其它因素的影响。在此基础上本文提出：

假设1：受援国民主程度会对美国灾难援助力度产生影响，与Drury等人的研究结论不同的是，本文认为：受援国民主程度越低，美国灾难援助力度越大。

在“9·11事件”之后，美国从总体上加大了对较低民主程度的国家的援助力度。一方面，中东和非洲是美国石油和矿产资源的主要来源地，其他地区的专制国家，如古巴、朝鲜等也都对美国有重要的战略意义，这些国家与美国间的关系很密切，不存在可以“放任不管”的理由；另一方面，美国认为恐怖主义的威胁主要来源于民主程度较低的国家，不可能对这些国家的灾难采取“幸灾乐祸”的态度，因为灾难会导致国家内部局势的混乱，而这种混乱有可能威胁到美国的安全。

针对如今美国为什么对较低民主程度的国家给予更大的援助力度，本文提出以下两点：

假设2：受援国民主程度越低，国家发展水平越低，应对灾难的能力越弱，越需要国际援助。

这一假设主要基于人道主义原则，根据这一原则，国际灾难援助的力度不仅与受灾程度相关，还与受灾国本身的抗灾能力有关。当一国发生灾难后，通常美国针对该国的涉外人员会首先与该国政府取得联系，判断是否需要外援，若有需要则向美国国外灾难救济处提出申请，后者负责协调救援，对于极其重大的灾难有时还需要上报国家安全委员会甚至总统[31]。一般情况下，民主程度能够部分反映国家整体的发展水平，民主程度较低的国家相对落后，抗击灾害的能力较弱，也更加需要国际援助。

假设3：“9·11事件”之后，美国对推行民主的强调显著增加，灾难援助近似于针对民间社会的民主援助。

灾难援助的最基本的做法是提供医疗服务、食品和必要的物资，帮助恢复和建设用水及卫生设施，一部分援助资金会被用于展开人道主义协调（Humanitarian Coordination）和难民保护（Protection）等工作，后期还会进行经济投资和市场体系的建设。这一系列做法都与上述民主援助中针对民间社会的援助十分近似，很多具体的活动在实质上是完全一样的。严重的自然灾害容易引起社会动乱，使社会陷入更加不民主的境地，而有效的援助可以顺势推进民主建设，这种趋势在原本并不民主的国家表现得更为明显。

在受援国民主程度对美国灾难援助力度产生负向的影响的同时也存在特例，即：

假设4：若受援国政府没有同意援助，则援助很难展开，这种情况不符合上述相关性。

国际救援队伍和人员展开援助工作的一个重要前提是灾害发生国同意接受援助且发出请求，“现行国际法尚未将‘保护的责任适用于自然灾害[32]”，美国不能单方面提出援助要求。一些民主程度极低且与美国关系一向紧张的国家很有可能拒绝灾难援助，使得美国的灾难援助通常很少甚至为零，但这种情况相对少见。

假设1回答本文开始提出的“受援国的民主程度如何、以及在多大程度上影响美国的灾难援助力度”的问题；假设2和假设3回答“为什么美国的灾难援助会向民主程度较低的国家倾斜”的问题。假设4对研究中的特例做出解释。

四、研究设计

本文整体上采取定量研究（Quantitative Method）和定性研究（Qualitative Method）两种方法。定量研究从宏观上呈现受援国民主程度与灾难援助力度的负相关性。定性研究从微观上进行解释，主要方法为比较案例研究（Comparative Research），选取两个其它条件最为相似的案例进行比较（Most Similar Case Comparison），弥补定量研究中难以排除他因的不足。此外，本文还对一个最不符合情况的案例（The least-likely case study）进行了研究和解释，作为对以上情况的补充。

定量研究

本文的定量研究试图在灾难援助这样一种“去政治化”的语境中找出受援国民主程度与美国援助力度间的关系，研究美国是不是会对民主程度更低的国家投入更大的援助力度，验证假设1。

研究的自变量为受援国的民主程度，因变量为美国的灾难援助力度，后者采取多重标准（Multiple criteria）定义，分别为援助金额÷死亡人数、援助金额÷受灾人数、援助金额÷灾难损失。

本文选取2002到2012这11年间的所有有效数据。“9·11事件”发生后，美国将国家的民主程度与其产生恐怖主义的可能性紧密相连，受援国的民主程度可能对美国的援助行为产生较大影响，总体上讲，2002年度及之后的美国援助政策相对稳定，且较之前有所区别。另外，美国国家开发署完整统计并发布援助数据需要2年以上的时间，目前可用的最新数据到2012年。开发署的援助报告（Greenbook）是对美国官方对外援助数额的完全统计[34]，每年定期上报至国会，在研究美国援助时是最权威的资料来源。本文研究的灾难援助金额为该报告统计的紧急援助（emergency response）支出，不包括灾难预防（Disaster Prevention and Preparedness）和灾后重建（Reconstruction Relief and Rehabilitation）支出，因为后两者投入周期较长，影响因素更为复杂，并非对灾难的紧急反应。

灾难信息来自EM-DAT灾难数据库，即the Emergency-Events Database。在世界范围内，凡是符合下列标准之一，即1）10人以上死亡；2）100人以上受灾；3）（受灾国）宣布国家进入紧急状况；4）（受灾国）请求国际援助，的灾难都会被记录在案。通常情况下，EM-DAT会对灾难的死亡人数、受灾人数、经济损失分别做出统计，但后两个标准难以估量，数据常有缺失。

受援国的民主程度取自Polity IV政体数据库。该数据库以连续的线段在坐标系中表示每一国家的民主程度，横轴为时间，纵轴为民主程度，后者在-10到10之间取值，数值越大民主程度越高。

在数据的前期处理过程中，我们对同一国家一年内的几次灾难的死亡人数、受灾人数和经济损失分别进行加总取值，以便与美国国际开发署每年度的灾难援助发放数额相对应，民主程度对应具体的国家、年份在Polity IV中读数。“一个国家在一年内所受的灾难数据、美国的援助情况、以及当时的民主程度”记录为一组数据。接下来，以“援助金额÷死亡人数”、“援助金额÷受灾人数”、“援助金额÷灾难损失”这三个标准定义“援助力度”，研究民主程度对援助力度的影响。

这种研究设计也存在一定的局限性：首先，美国针对前一年灾难拨出的款项会被人为地与当年的灾难对应起来，这种情况出现在灾难发生于年终岁尾时，一般情况下本文所用灾难援助拨款速度很快，能够在当年完成，区别于灾后重建的款项；其次，除民主程度外的其它影响因素难以量化，不排除援助力度会受这些因素的干扰。

定性研究

（1）本文的定性研究试图通过对两个具体灾难的分析和比较，解释受援国的民主程度为什么会影响到美国的灾难援助力度。重点关注美国每一笔款项的拨出情况，验证假设2和假设3。

在这一部分，我们不再分析国家在一年内发生的灾难的加总情况，而是着眼于两个独立的事件，通过追踪事件的进展态势、回溯民主建设的历史过程、分析美国援助的积极程度，从微观的层面对研究问题给出解释。

这两个案例都是本世纪初发生的大型灾难，造成数千人[36]死亡，普遍引起较多的国际关注。孟加拉处于南亚地区（印度东部），菲律宾处于东南亚地区，地理位置较为相近。两次灾难同为台风，或称热带气旋（Tropical Cyclone），这使得国际社会的救援方法和救援难度都很相似。两次灾难又同时发生于当年的11月中旬，这使得美国援助发放的进程在时段上又很相似，即当年年末有部分援助，大部分援助出现在次年，这为追踪援助过程提供了便利的条件。

两个案例最大的不同在于两国在承受灾难当年民主程度差距悬殊，菲律宾在这些年间一直稳定在8的水平，即“民主（Democracy）”；而孟加拉在灾难发生时正处于政局动乱时期，民主程度跌至-6，近乎于“专制（Autocracy）”。这种民主程度的差别可能会对美国的援助力度产生较大影响。

（2）在此基础上，本文还选择了2009年阿拉伯洪灾作为最不符合情况的案例分析，验证假设4。

美国的灾难援助相对于其它援助呈现出了不同的发展趋势：整体上有所增长但发展趋势较为平缓，2004-2007年间略有下降，2008年之后又有所上升，但援助承诺的兑现率下降，即援助发放数额明显低于援助承诺数额。这说明，灾难援助有其自身的特殊性，主要依据灾难发生的情况，受自身经济发展水平及其它援助配置的制约较小。

数据筛选

在对所有灾难数据进行加总处理之后，将一个国家一个年度内发生灾难的总和记为一组数据，共1492组。其中，冰岛、萨摩亚、多米尼加等国家和地区没有民主程度测评结果，将有关数据排除后余下1375组。

考虑到美国的灾难援助过程首先要对受灾国的抗灾能力进行测评，而发达国家通常有足够的能力抵御本国的灾害，所以很少申请或接受国际援助。实际上，在研究范围内的11年间美国仅对比利时和日本等少数发达国家进行过几次少量的灾难援助。所以我们除去受灾国为发达国家的数据，以联合国的认定判断一国是否作为发达国家，新近加入这一行列的国家保留其之前的数据，例如，捷克2009年被列入发达国家，则该国从2002年到2008年间的7条数据依然被保留。研究由此集中于美国对发展中国家的灾难援助，数据余下1164组。

另外，同样考虑国际灾难援助的具体实施过程，当灾难破坏力较小时国际社会一般不会提供援助，而破坏力的大小习惯上以人所受到的伤害来衡量[37]，据此我们筛除在一整年内死亡人数不足50的数据，最终保留559组有效数据。

相关性分析

美国的灾难援助首先依据灾难的损失程度进行决策，将援助金额与死亡人数、受灾人数、经济损失分别做相关性分析得到以下结果：

援助援助金额与死亡人数、受灾人数呈现出了明显的正相关。但经济损失对于每个灾难而言很难测量，从EM-DAT中得到的7849组单个灾难原始数据中，6488组缺失经济损失信息，导致在前期数据整合过程中大量潜在的经济损失无法计入总数，进而美国灾难援助金额与经济损失没有明显的相关性。

之后的研究将弃用“经济损失”作为衡量美国灾难援助力度的标准，以“援助金额÷死亡人数”、“援助金额÷受灾人数”这两个标准定义“援助力度”。

依据两个标准，受援国的民主程度在不同程度上与美国援助力度之间呈现出了显著的负相关。总体而言，受援国的民主程度越低，美国的援助力度越大。

六 定性分析

典型案例分析

这一部分主要是针对2007年孟加拉台风和2013年菲律宾台风两个案例中美国的援助情况进行的比较研究。

（1）案例概况

1.孟加拉台风：2007年11月15日夜间，台风“锡德”在孟加拉国南部海岸登陆，中心附近最大风力远超14级，风速约67米/秒。孟加拉国政府宣布这次灾难为“国家灾难”，并呼吁国际社会向受灾地区提供援助。

2.菲律宾台风：2013年11月8日凌晨，台风“海燕”——在菲律宾被称为“约兰达（Yolanda）”——在菲律宾中部东萨马省登陆，登陆时达到17级以上，最大风速达78米/秒，被视作该国有史以来遭遇的最强台风，随后带来强风暴雨，引发洪水滑坡，造成大范围破坏。菲律宾国家减灾委员会次日晚宣布菲多个地区受到重创。

（2）民主历程回顾

1.孟加拉：1972年，孟加拉国在第三次印巴战争后成立，很长一段时间内民主程度处于“封闭的无支配体制（Closed Anocracy）”和“专制（Autocracy）”之间，20世纪90年代以后，该国主要由民族主义党和人民联盟轮流执政，有过长达15年左右的民主政权（程度：6）。2006年10月，孟民族主义党政府结束任期，该国主要政党对选举改革等问题分歧严重，议会解散，成立看守政府（Caretaker Government），民主程度开始急剧下降。2007年1月，孟总统辞去看守政府总理职务，宣布国家进入紧急状态，民主程度滑落至-6，直到2008年12月新的议会选举之后民主程度才开始再次回升。本文选取的案例就发生在中间这段最混乱、民主程度最低的时期。

2.菲律宾：1898年6月菲律宾共和国成立。同年美国从西班牙手中接管统治菲律宾，二战期间，菲律宾被日本占领，战后再次被美国统治，直到1946真正独立。此后，自由党和国民党轮流执政，处于“党派分裂（factionalism）”时期。1992年，菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯胜选，科拉松·阿基诺和平转移政权，菲律宾进入到了稳定的政权时期，实行总统制，共有大小政党100余个，议会称国会，最高立法机构，由参、众两院组成，民主程度在20年间一直维持史上最高水平，即“8”。在本文选取的案例前后，菲律宾的高民主程度一直没有改变。

（3）美国灾难援助过程

对于单一灾难的援助各种信息较为庞杂，标准不尽统一，数据差别较大难以直接比对，因此本文选取几个相同的平台和渠道对比美国在类似阶段做出的不同灾难援助反应。

3.经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）数据

2007年，即孟加拉台风发生当年，OECD记录美国迅速对其拨出了一笔19，695美元的紧急援助，为了“救济协调、保护和提供服务（Relief co-ordination；protection and support services）[38]”。而2013年美国并没有向菲律宾提供任何符合OECD标准的紧急援助。

1.美国国务院国际信息局（IIP）数据

据美国国务院国际信息局发布的简报，2007年11月18日，即孟加拉台风登陆的3天之内，美国国际开发署已拨出了100，000美元的紧急援助资金，并正在送达2，000，000美金用于饮水、卫生设施和救灾物资的援助[39]。相比之下，菲律宾台风在风力级别和最终造成的伤亡及破坏程度上都超过孟加拉台风，3天之内的第一笔紧急援助同样是100，000美元，但此时的简报并没有对后续援助做出承诺[40]。

2.美国国际开发署（USAID）数据

美国国际开发署发布的Greenbook是对美国对外援助最完整的统计，其中2013年和2014年的数据在其官方网站上并不直接可见，但美国国务院国际信息局公开的一份报告[41]完整地引用了前者对菲律宾援助的数据，包括执行伙伴（Implementing Partner）等详细信息，本研究对照这些信息用Greenbook对2007年和2008年对于孟加拉的援助数据进行还原。该国在2008年并未发生任何能够引起国际援助的灾难，灾难救援主要针对2007年年末的台风。

根据上述报告，美国对菲律宾的灾难援助几乎全部集中于2014年，其中紧急援助总数为20，000，000美元，而孟加拉在2008年获得的紧急援助数为50，767，664美元，在灾难相对较小的情况下获得援助约为前者的2.5倍。尽管美国国防部（OoD）负责对菲律宾执行发放的34，500，000美元军事援助超过了它之前对孟加拉发放的1，414，000美元，但在孟加拉的救援工作中，美国国务院（DoS）和内政部（DoI）等都发挥了更大的作用。仅从美国国际开发署的援助情况来看，2014年对菲律宾援助87，414，627美元，而在2008年对孟加拉援助打179，241，051美元。

两国受灾时的情况相比较而言，届时民主程度更低的孟加拉整体处于更加混乱和低发展水平的境况，尽管受灾程度相对较小，国家官方对国际援助的态度更为积极和主动。同时，孟加拉台风给了美国一个推行民主的契机，针对这次灾难的援助项目与之后很多的长期项目相对接，无论美国在民主建设过程中实际发挥的作用有多大，可以观察到的是2008年后孟加拉的民主程度随着新领导人的上台而明显回升。

特殊案例分析

2009年11月24日，民主程度为-10的沙特阿拉伯发生较大洪灾，单次灾害死亡人数达161人，但Greenbook和OECD数据库同时显示美国并未多此做出任何援助，本文对此给出两点解释：

1.沙特阿拉伯虽为专制国家，但自然资源丰富，国家经济实力很强，在发生灾难当年GDP达429097866666.67美元[42]，在世界范围内位列24，超过了奥地利、挪威等发达国家。在这种情况下，该洪灾完全在沙特的抗灾能力之内，因此没有任何记录显示沙特申请或同意国际援助。

2.沙特阿拉伯的特殊政体使得美国推行民主的目标很难达成，各种形式的民主援助都很难在沙特开展。

沙特阿拉伯是君主制王国，禁止政党活动，没有宪法。灾难发生期间民主程度为-10。并且从1950年至今一直保持这种状态。从两国关系上来看：1990年海湾危机以来，沙特同美先后签订购买价值约300亿美元的武器合同。美是沙的第一大贸易伙伴，沙是美的第一大石油供应国，1999年，双方贸易额约为168亿美元。2001年“9·11事件”发生后，沙美关系出现变化。沙特资金开始从美国抽逃，一些双边合作项目被搁置甚至取消。沙特政府对其公民在美遭受歧视极为不满，并向美国提出了正式抗议，要求美国重新审议其中东政策。此外，沙特与美国在一些地区问题上亦存有分歧，沙特反对美国对阿富汗的军事打击，不支持美国未经联合国授权对伊拉克发动战争。

另一方面，尽管在军事、政治等一些领域存在诸多冲突，但是石油因素对美国和沙特两国关系起到的作用十分明显。沙特是美国重要的能源供国之一，1990年美国进口石油中的18.69%是来自沙特，1992年沙特出口美国的石油占美国进口石油的1/4。并且在出现战争动荡的时候，沙特对稳定国际油价，保障美国和整个西方经济发挥重要的作用。

因此对于美国而言，沙特是一个“惹不起，也躲不起”的国家，在这里推行民主的意图很难实现，但较低民主程度的沙特对于美国一直有着不容忽视的重要性。

类似沙特阿拉伯的案例比较罕见，因为大部分较低民主程度的国家整体发展水平并不高。以朝鲜为例，民主程度同为-10的朝鲜一项与美国敌对，但美国对朝鲜灾难援助并没有因此而消失。实际上，仅紧急灾难援助（Emergency Aid）一项在2010、2012等年份都超过了美国对朝鲜总援助的一半。

七、结论

通过定量和定性两种实证研究方法，本文对2002年及之后美国国际灾难援助的整体情况和具体实施过程进行了分析，并得出结论：受援国民主程度会对美国灾难援助力度产生影响，从总体上来看，受援国民主程度越低，美国灾难援助力度越大。

这与冷战期间美国的援助策略呈现了相反的选择性趋势，主要是因为在这期间国际形势发生了巨大的变化。冷战结束之后，美国推行民主的信心（Confidence）大大增强[43]，将这种努力推进到了原来接触很少的民主程度极低的国家。“9·11事件”之后，“推进民主”与“抗击恐怖主义”、“维护国家和地区安全”紧密相连，“民主援助”成为了美国的一个亟待推进的重要任务，其在民主程度普遍较低的地区的援助力度成倍增长。

在所有的援助类型中，灾难援助有很大的特殊性，无论它会受到多少因素的影响，人道主义原则永远是最根本的依据，简单概括就是：需求越大，援助越多。一般情况下，民主程度较低的国家整体发展水平也较低，抗灾能力较弱，对国际援助的需求也更大。美国作为在灾难援助覆盖范围及灾难援助总量方面居于世界第一的国家，将大笔的物资和技术力量投入到了这些有需要的国家。

这种趋势也是符合美国自身的利益考虑和战略目标的。灾难以一种不可抗拒力在短时间内对特定国家造成破坏，许多环节有待“重建”，这为美国推行民主的工作提供了很好的机会。在对人员的救助中，医疗卫生知识得到普及，妇女的权益和儿童的教育总被列为专门项目进行强调；在对基础设施的恢复中，较之原来更好的道路、饮水设施和房屋被建设了起来；在后期的经济恢复中，更加自由开放的市场体系得以建立。这些都是建立民主政治的先决条件，很多灾难援助项目在解决短期问题之后会与长期的人道主义项目相对接，即成为了针对民间社会的民主援助。相反，如果不对灾难加以援助，灾后的混乱局面常常会造成社会动荡，甚至引发更广泛的危机，这种情况很容易在落后的较低民主程度的国家发生，因此及时有效的灾难援助有其必要性。

同时，本文也注意到，承受灾难国对于国际援助的请求和同意是灾难援助展开的前提，如果该国拒绝援助，则美国单方面的人道救援和推进民主的目标都很难实现。但从大部分援助的结果上来看，民主程度较低的国家还是得到了更多的灾难援助。

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[]28Olsen，G.R.，Carstensen，N.and H?yen，K.（2003），Humanitarian Crises：What Determines the Level of Emergency Assistance？ Media Coverage，Donor Interests and the Aid Business.Disasters，27：109–126.

[29]Menghetti，A.，& Drumtra，J.Improving the US Government's Humanitarian Response.

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[31]Drury，A.C.，Olson，R.S.，& Belle，D.A.V.The politics of humanitarian aid：US foreign disaster assistance，1964–1995.

[32]阙占文.论灾害救援的国际法问题——以国际救援队的法律地位为中心[J].行政与法，2009，（11）：111-114

[33]若美国没有援助金额则该国应该被称作潜在受援国（potential recipient state），这里统称为受援国。

[34]参见

[35]孟加拉在2007年灾难发生时正处于政策动荡期，民主程度由2005年时的“6”迅速滑落至“-6”

[36]此数据为EM-DAT记录的数据，很多媒体在报道中宣称两场灾难死亡人数都已过万

[37]Drury，A.C.，Olson，R.S.，& Belle，D.A.V.The politics of humanitarian aid：US foreign disaster assistance，1964–1995

[38]参见

[39]参见

[40]参见< http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2013/11/20131111286222.html#axzz3fCVFaHtj>

[41]参见

[42]参见

[43]Carothers，T.Democracy assistance：the question of strategy.