创新打造政府内控的“昆明模式”——访云南省昆明市财政局党组成员、副局长焦振华

●本刊记者 尹 情

创新打造政府内控的“昆明模式”
——访云南省昆明市财政局党组成员、副局长焦振华

●本刊记者 尹 情

推进政府内部控制建设是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神的重要举措。在政府内部控制建设中，云南省昆明市财政局创造性地将财政部门内部控制与行政事业单位内部控制联合实施推进，提出了面向“政府治理”的内部控制“昆明模式”，从而有效避免了单独开展行政事业单位内控难以形成规模整体效应，财政部门内控无法延伸至公共资金使用部门的弊端。为更好地交流经验，推广做法，本刊特别采访了云南省昆明市财政局党组成员、副局长焦振华，详细介绍“昆明模式”实施进程及经验做法，为政府内部控制建设提供参考。

记者：以您主持推进昆明市政府部门内部控制的经验，与企业内控相比，政府部门内控建设有何特殊性与不同？

焦振华（以下称“焦局长”）：就昆明市探索政府内部控制建设而言，与企业内控不同之处主要体现在以下三个方面：

一是两者的目的不同。政府内部控制的目的在于提高公共服务的效率，确保公平与效率；而企业内控制度主要是保证以盈利为目的的生产、经营、流通活动，是一种经济利益活动，两者的目的完全不同。

二是内控评估的绩效目标不同。企业内控的目标主要考核的是经济效益；而行政事业单位内部控制则更多需要考虑社会效益，防止在提供公共服务过程中产生慢作为、不作为、腐败舞弊等行为。

三是内控建设的内容不同。企业内部控制建设是企业全面实施的管理制度，涉及所有的企业经营活动和日常行为，而不仅仅是经济行为。政府部门内部控制主要围绕经济活动展开，如昆明市行政事业单位六大业务（预算、收支、采购、资产管理、建设工程、合同管理等）、财政部门七大业务（预算编审、预算执行、采购、资产管理、非税收入、债务、绩效管理），基本都是围绕财政资金展开的，而其他非经济活动的行政事业单位内部控制则不在覆盖的范围之内。

记者：财政部门内部控制推行一年多来，以您开展实际工作的体会，在财政部门和行政事业单位全面开展内部控制建设有何重要意义？

焦局长：就昆明市制定政府内部控制方案而言，构建政府内部控制体系具有四大重要意义，这也是我们开展内控建设的主要目标。

一是夯实财税改革基础。行政事业单位的工作效率、履职情况，需要通过政府内部控制来进一步提高。在推行财税体制改革过程中，尤其是与其他部门联系时，如果没有良好的内部控制作为保障，很多工作的基础打不牢。通过内部控制建设，可以为行政事业单位和财政部门设立良好的内部机制，保证中央、省级、市级推行的财税改革能顺利进行。

二是提高财政资金使用效益。结余结转资金是财政管理面临的一个重要而现实的问题。中央隔一段时间会组织审计财政结余结转资金。开展内部控制建设的另外一个重要目标是通过内控建设，将结余结转资金“消化在路上”，而不是在结余资金出现时才开始清理。在尚未形成财政结余资金时，通过内部控制设立相应的制度机制提前对结余资金进行处理。目前大部分财政部门在财政资金管理中很被动，旧的结余资金刚处理完，新的结余资金已经在路上，到年底又会出现资金结余或突击花钱现象。政府采购过程中也存在这种问题，大部分行政事业单位都存在年底突击花钱，下半年集中采购的现象。而这个问题通过机制设置是可以有效避免的。一般而言，政府预算批复以后，采购预算也会相应批复，批复后要进一步明确采购的时间节点，不能集中到下半年完成，在上半年就应提前进行计划，分散到每个月份，减轻年底突击花钱的“量”。

三是建立预防腐败的机制。昆明市在开展内部控制建设中将行政事业单位内控和财政部门内控统一起来，简称为“政府内控”。在内控制度设计中，从防止制度漏洞机制着手，防止某个或者几个人通过制度漏洞发生腐败，从制度设计、预防机制上进行防范，尽量减少腐败现象的产生。

四是提高政府治理能力。政府内部控制建设有利于提高行政事业单位和财政部门办事效率，不断提升公共服务效率。这是提高政府治理能力的具体体现。

从以上四个方面的重要意义可以看出，开展政府内部控制建设既是适应现实形势需要，也是符合改革发展方向的。

记者：前不久，财政部发文要求全面推进财政部门和行政事业单位内部控制建设。请您谈谈目前昆明市政府内部控制建设的整体情况。

焦局长：财政部在2015年底分别发布了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》两个文件。其实，早在2012年11月，财政部就印发了《行政事业单位内部控制基本制度（试行）》，要求规范行政事业单位内部控制。但当时各地各部门积极性都不高，主要原因是对内部控制认识不足，不清楚什么是内部控制，更不知道如何开展这项工作，基本状况是“启而未动”。

财政部门内部控制正式启动于2014年下半年。昆明市在开展政府内部控制构建中，紧紧围绕财政部提出的八大风险，再结合本地实际，总结出了财政部门七大业务和行政事业单位六大业务，即所谓的“7+6”模式。

昆明市政府内部控制进程分为“一体化、两阶段”建设。“一体化”即是横向纵向联动：横向上，采取“1+18”模式，选取财政部门外加18家行政事业单位开展内控建设；纵向上，联合市级财政和县财政、区财政一起推动。目前，县、区政府内控建设也已开启，其进程上要稍微落后于市级财政，可以有效借鉴市级财政在政府内控建设中的经验。

“两阶段”主要分为：第一阶段是问题梳理阶段，中介机构将其称为“评估阶段”，自2015年3月至11月，在各行政事业单位开展前期调查评估，全面进行问题梳理；第二阶段为制度设定阶段，自2015年11月至2016年底，针对问题进行制度设计，实现内控信息化落地。目前，问题梳理阶段进展十分顺畅，正在制定解决问题的方案，基本制度设计已经完成，但尚未公开，计划在2016年3月份前实现全部落地，全面实施政府内部控制信息化。

记者：在推进财政部门内部控制中，财政部鼓励地方各级财政部门结合当地实际，积极进行差别化探索和创新，支持先行先试。昆明市经过一年多的探索，提出了面向“政府治理”的内部控制“昆明模式”。请您介绍一下“昆明模式”的具体构建过程及特点？

焦局长：我们从2015年3月开始启动内部控制工作，专门成立了昆明市内部控制规范工作领导小组，由昆明市常务副市长任组长，市财政局长、监察局局长、审计局长任副组长，其他单位“一把手”领导作为小组成员，内控办公室设在财政局，初步搭建起昆明市内部控制领导架构。

2015年5月底，在“行政事业单位内部控制规范专题研讨会”上，我们正式提出了“昆明模式”。“昆明模式”的最大特点是打破了财政部门和行政事业单位分别开展内部控制建设的做法，将两者统一为政府内部控制，实行“一体化”推进，这种模式得到了财政理论界和实务界的广泛认可。

为扎实推进政府内控建设，我们做了大量的前期准备工作。从2015年4月开始，利用整整三个月时间与19家单位进行深入沟通，开展政府内部控制培训。重点针对资金量大、业务量重的单位进行评估，具体了解单位存在的问题，初步选定了19家单位开展内部控制建设。这项工作一直持续到11月份完成，是我们在开展内部控制建设中做得最扎实的一项工作。

内部控制不能“走过场”、“搞形式”，而要真正地帮助单位解决实际问题。通过切实帮助单位解决问题来实现财政管理的目标，因而也能获得单位的支持与理解。在问题梳理阶段，我们深入到每一家单位，认真地进行“一对一”对接，而不是“一刀切”地执行一套制度。通过前期一家一家单位认真沟通，统一思想，变“要我内控”为“我要内控”，将单位所有人思想全部统一到内部控制建设上来。

在财政部门的推动和中介机构的配合下，第一阶段获得了良好的反响，昆明市政府内控建设取得了阶段性成果。财政部门七大业务操作规程、行政事业单位六大业务操作规程，以及各个单位内部控制手册基本制定完成，目前主要是将具体建议、方案通过新的机制设计嵌入到办公系统中，进行内部控制信息化落地，计划在2016年底全面完成政府内部控制建设。

记者：财政部门内部控制和行政事业单位内部控制建设均属财政制度创新，目前尚无现成经验可以借鉴。昆明市在创新政府内部控制建设中面临着哪些困难？如何解决？

焦局长：政府内部控制作为一项新工作，在前期开展过程中的确面临着许多具体问题，整体来讲，我们遇到了三大难题。

首要的大难题是思想认识不统一。思想不统一的根源在于各单位都不知道政府内部控制究竟是什么，部分单位对政府内控建设认识存在误差，将政府内部控制与廉政风险建设混为一谈；还有些单位对内控建设存在抵触心理，认为开展内控建设是重复工作，浪费时间。这是开展内控建设面临的最大问题。

第二大难题是内容上无从着手。由于没有现成的经验可供借鉴，在内控建设初期不知从何着手，存在一定的盲目性。财政部提出了八类风险，并制定了八个专项内部控制办法，但地方政府内控建设存在特殊性，不能完全照搬。昆明市在开展内控建设过程中，基本上没有现成的经验借鉴，只能摸着石头过河。

第三大难题来自业务人员的配合，这个问题十分关键。在实施过程中，我们公开招标了内部控制中介专业机构，聘请了专家进行指导，但真正执行操作时要靠部门负责人来推动。虽然有局长、副局长亲自操刀，但最关键的推进力量还在于处长层面和具体一线人员。如果他们不理解政府内控建设，整个单位都无法开展。为此，我们花了很大功夫开展统一培训，最后改为“一对一”讲解培训。针对各单位部门的具体情况进行面对面沟通，从局长、副局长到处长，逐层仔细讲解政府内控工作。同时，不局限于“内控”字眼，提出“跳出内控看内控”，只要单位有问题，就主动协助他们解决。

记者：“昆明模式”作为政府内控建设的一种范本，您在推进这一模式构建中有哪些经验与体会可供分享？

焦局长：“昆明模式”推行了将近一年时间，在推进过程中我们也逐渐摸索出了一些经验，主要有四点体会分享。

第一，以财政资金运行轨迹为主线。昆明推行“一体化”模式，其着眼点就是依据资金运行轨迹开展，从财政资金安排到使用，再到绩效评价。要求各单位在考虑内控建设时，不管哪个部门，均遵循财政资金运行到哪，内控制度执行到哪。

第二，遵循以问题为导向。昆明市在以预算资金运行为主线的基础上，又增加了以问题为导向的做法。因为政府内控不是拍脑袋想制度，而要结合单位存在的各种突出问题有针对性地开展制度设计，帮助单位实实在在解决问题。

第三，要统一思想认识。统一财政部门和行政事业单位领导及工作人员思想尤其重要，这点前面提到过。此外，还有审计局和监察局两个关键部门的思想也要统一。审计局和监察局在进行审计、监察时会参考财政部门出具的资料，因此首先要取得他们的支持与认可。在思想层面进行统一，才能进一步推进内部控制的有效执行。这点在行政事业单位内控建设中尤为重要。

第四，集中专业力量。昆明市实行“四结合”，集中各方面力量联合推进政府内部控制建设。一是结合高校专家资源。不仅包括中国内部控制研究中心成员，还包括厦门大学、南京审计大学、南京大学、东北财经大学、广东财经大学等高校专家，邀请各大高校内控研究人员参与到昆明市政府内控建设中。二是结合案例单位资源。参考了深圳交委、辽宁省财政厅、北京科学技术研究院等典型案例单位做法，专门邀请该单位内控负责人作为专家指导，积极学习内控经验。三是结合内部业务精英资源。将财政部门中业务素质好、善于动脑、积极性高的人员纳入到单位内控委员会，实现全员参与。四是结合中介机构资源。面向全国公开招投标，选择好的中介专业机构开展内部控制建设。

（本栏目责任编辑：周菲）