我国建立中期预算框架的难点及路径设计

●崔惠玉 周 伟 张 君

我国建立中期预算框架的难点及路径设计

●崔惠玉 周 伟 张 君

作为一种新的预算管理模式，中期预算框架将成为搭建宏观政策、政策规划与政府预算之间紧密联系的桥梁，进一步提高国家治理的现代化水平。本文界定了中期预算框架的基本内涵，深入分析了我国引进中期预算框架存在的主要难点，最后阐述了我国建立中期预算框架体系的方案设计和路径安排。

中期预算框架 国家治理 路径

“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是中国共产党的十八届三中全会对“财政”的最高定位。预算管理制度作为财政管理的重要内容，一直是我国财政体制改革乃至经济体制改革的重点关注对象。基于规范透明的原则，自2000年开始，部门预算、国库单一账户、政府收支分类、政府采购及全口径预算、预算绩效管理等预算管理领域的各项改革，在我国分税制财政体制逐渐完善的同时，开启了我国建国以来最大规模的预算管理制度改革。但是，年度预算框架内的各项改革却无法解决预算活动中财政总额控制“力有不逮”，预算、规划、政策之间“貌合神离”，预算执行“言实不符”等问题。至此，改变预算控制方式，基于战略优先性实现资源配置，实现支出绩效连续系统评估、从而更好地管理财政风险、实现财政可持续发展的中期预算改革在我国拉开了帷幕。2008年财政部选取河北省、河南省焦作市和安徽省芜湖县作为试点单位，开始了三年滚动预算改革的区域性试点工作。2012年8月，上海市闵行区财政局针对中期财政框架的初步构架进行了试点，并在2014年度区本级预算当中，对教育、科技、农业“三个法定增长”领域内的部分项目开展三年滚动预算项目库试点。经过几年的试点工作，为我国中期预算改革积累了初步的实践经验。2013年，党的十八届三中全会提出 “审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展……建立跨年度预算平衡机制”，根据这一要求，2014年8月通过的素有“经济宪法”之称的新《预算法》中，也提到了“改进预算方式，建立跨年度预算平衡机制”。2015年1月《国务院关于实施中期财政规划管理意见》出台，更是对实施启动中期财政规划管理提出了明确的要求。通过近年来一系列的改革举措，表明中国面向中期视角的财政收支管理的战略性转型悄然而至。

一、中期预算框架的基本内涵

预算年度，又称为财政年度，是指一个国家以法律规定的财政收支和预算执行过程的年度起讫时间。传统意义上的年度预算是指以预算年度为基础编制的年度收支计划。在预算年度性的要求下，预算只对本年度的预算收支事项作出事先安排，不需要涉及预算年度以外的财政收支事项。年度预算体制下，各级人大每年会定期审查上个预算年度内本级政府预算的执行情况，并对各部门上报的下一预算年度的预算安排进行审议和批准。这种严格的年度框架下对预算的安排，有利于政府和预算部门对支出进行有效的控制，但导致不同预算年度之间出现非连续性，人为地割裂了预算与宏观经济的联系，造成预算与政策脱节。中期预算框架便是针对年度预算这一缺陷产生的一种新型的预算管理模式。上世纪70、80年代开始，西方国家基于“善治”理念，逐步开始推行中期预算，至今已有约30年的时间。但究竟如何去定义中期预算框架，不同国家、不同国际组织却始终没有形成一个统一的概念。当前，国际上对中期预算的定义主要采用世界银行和国际货币基金组织的相关描述。世界银行将中期预算定义为一个 “旨在连接政策、计划和预算制订的中期支出框架（MTEF）”。根据世界银行1998年《公共支出管理手册》中的描述，中期支出框架是由一个自上而下的资源范围、一个自下而上对现有政策当前和中期成本的估算以及成本和可用资源的匹配三部分组成。根据不同国家“中期预算”发展阶段的不同，中期支出框架可以由低到高分为中期财政框架（MTFF）、中期预算框架（MTBF）以及中期绩效框架(MTPF)三个层次。2001年，国际货币基金组织在其《修订的财政透明度手册》中，将中期预算定义为：“将财政总量预测体系与各部委保持现行政府政策的详细中期预算估计过程联系起来，从而将中期财政政策和中期预算编制统一起来的框架。对支出的远期估计将作为以后年度预算协商的基础，并且将远期估计与财政执行结果报告的最终结果相协调。”除此之外，中期支出框架、多年期滚动预算、多年期财政规划这些概念都曾经在不同场合替代过中期预算。从字面上来看，这些概念所强调的重点并不完全一致。中期支出框架，将重点放在支出的控制上，通过自上而下地确定资源总量，再基于此自下而上确定支出项目，通过将政策制定、规划以及预算过程三者相结合，形成战略支出框架。多年期滚动预算强调预算的连续性、动态性，在预算编制过程中将预算周期与单一的年度脱离开来，并随着时间的推移不断地向后进行滚动、更新预算。多年期财政规划，强调财政计划的全面性、长远性和战略性，“计划”从时间的尺度来说短于“规划”，一个规划当中可以包括许多的计划,每个计划都是实现规划的有机组成部分。尽管不同的概念侧重点并不十分一致，但这些概念中，无论是“中期”，抑或是“多年”，所指代的却都是相对年度预算而言为期3-5年的跨年度预算制度。在这个多年期的预算制度当中，相对于年度预算更多地凸显预算与政策之间相互的联系。

从各国中期预算实践具体做法中的共性出发，提出中期预算框架的定义：中期预算是一个比年度预算更具有约束力的预算管理制度体系。在这种预算制度体系中，预算的编制需要根据科学的预测方法，从自上而下预测自身可利用的资源总量开始，根据财政政策目标在资源总量的限定范围内制定一个为期3-5年的项目预算规划，最后各部门自下而上确定各个项目最终所需要的财政资源，通过政策、规划和预算之间的紧密结合，实现资源合理有效的配置。这个框架重点突出支出的安排，却也需要从中长期视角根据经济和财政目标，科学地制定政策，确保包括收支两方面财政活动乃至整个宏观经济活动的平稳运行。中期预算与年度预算相互包容，中期预算框架下安排年度预算，能建立起预算与政策之间的直接联系，提高年度预算编制的科学性。反过来，年度预算的严格执行有利于实现中期预算的战略目标，中期预算框架又能通过每个年度预算执行结果的反馈，不断对框架进行调整并向前滚动更新。

二、建立中期预算框架体系的难点分析

构建中期预算框架的宏伟蓝图固然美丽，但想要成功引入真正的中期预算却并不容易。世界上很多国家虽然尝试引入中期预算，其实践结果却差强人意。经过几年的改革试点，我国在中期预算改革上取得了一定的进展，但要实施严格意义上的中期滚动预算，仍然面临许多困难和问题。

（一）实现宏观经济和财政发展的科学预测

中期预算编制过程中需要从跨年度的视角去考虑年度预算的编制过程，提供总支出的宏观经济和财政框架，自上而下确定资源总量，权衡未来各项支出。因此，可靠的宏观经济预测以及财政预测就成为政府部门进行中期财政规划、确定未来财政总目标的必要条件。准确预测所需的信息包括以前年度各项支出的详细分类数据，这就要求具有规范的、科学的政府收支分类方法以及准确、及时的会计记录信息。而我国财政收支数据统计，自改革开放以来30多年经历了若干次重大改革。1994年分税制改革使财政收支体系发生一定的变化，2006年政府收支分类改革又重新修订了财政收入和支出科目体系和内容，统计口径不统一造成了对财政数据进行数量分析的客观局限性。而且，已有的财政统计数据，有关地方债等方面绝大多数真实的数据信息被过滤掉，数据的真实性无法保证。从现实来看，我国正处于转轨时期，政策调整和变化的可能性较大，未来政府工作重点以及改革的路线并不十分清晰，这也大大提高了对未来财政收支预测的不确定性。如何利用已有数据建立可靠的中长期宏观经济和财政预测仍然面临着困难。此外，中期预算框架的跨年度特征及对财政风险更强的控制性决定了现行政府会计制度中现收现付制度的不适应性。党的十八届三中全会《决定》中明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，但当前我国预算会计制度并不能满足编制权责发生制政府综合财务报告的需要，财政资产负债核算的规定不够完善，为了全面、真实地反映政府财政管理的情况，现行的财政总预算会计制度在核算范围、核算方法以及科目设置上都亟待重新修订。

（二）做好中期预算与其他中期规划的衔接

中期预算作为一个跨年度的预算体系，将面临与其他中期规划在时间上和内容上的协调问题。我国通常每五年编制一次国民经济和社会发展规划，中期预算框架的时间跨度为3至5年，这其中又面临着中央政府每十年换届的问题。从时间上看，五年规划与政府换届的时间比较固定，中期预算框架的周期目前暂定为三年。从实质上来看，国民经济和社会发展规划是我国经济和社会发展的总体纲要，但其中对战略、目标、规划等描述相对模糊，对经济的预测也缺乏精准性。而且规划一经确定，一般不会根据实际经济状况和财政状况的变化进行调整。中期预算框架理论上应当是由多个部委协作产生的，用于实现国家财政治理的重要财政规划，通过将国家的资源在今后一定时期允许的能力范围内更加有效地投入到未来一段时间内国家的建设过程中。中期预算框架需要对战略、目标、规划等进行较为细致的描述，对经济的预测也需要更具准确性。而历史经验表明，政治策略在预算过程中扮演着重要的角色，预算规模和结构都会受到政治因素的影响。“过期作废”的惯性思维和行为使本来很具科学性的换届交流机制对经济形成政治冲击。如编制2015至2017年的中期预算，那些“十二五规划”尚未完成的目标如何与中期预算框架相衔接的问题。由于时间上的错配以及内容上的层次划分不清晰，一旦协调不好，中期预算框架中的目标很可能会与国民经济和社会发展纲要的目标发生冲突，造成无法按计划实现资源的最佳配置。如果在考虑中央政府换届因素的前提下，这种混乱不清的关系只能更加复杂，单靠部门层面很难贯彻中期预算框架。

（三）确定合理有序的项目支出

社会需求的无限性意味着不可能全部需要都能被满足，政府只能在现有的资源和技术条件下提供政府供给能力范围之内的有效需求。因此，预算的过程既是一个公共选择的过程，也是一个公共决策的过程。中期预算管理是实现有限资源优化配置的重要保障。各级政府有效地权衡各项政策，包括现行政策和新政策，建立起项目预算支出与政策之间的有效衔接，确保各项支出符合政策和规划的重点。然而，在现实的部门预算安排中，由于支出部门比中央核心部门更加了解当地居民的实际需求，为了保障支出的绩效，项目的具体安排需要给予支出部门更大的自由裁量权。在部门预算改革过程中，项目支出建立了项目滚动库进行管理。受到利益驱使及技术水平等主客观因素的制约，项目库新项目录入时的评审论证不规范、编入项目库的项目存在大量的虚报乱报信息现象。支出部门业务人员也无法站在国家的角度分清战略优先和战略要点，从而界定政府政策的优先顺序并确保相关项目支出的优先性和稳定性。根据政策需要及时做好滚动预算项目库的项目分类与清理工作仅仅停留在形式上。如何判断哪些部门发布的文件、政策才是应当遵从的？当政策项目与日常项目支出发生重叠时，如何进行项目的入库管理更加合适？这些方面预算单位并不能进行有效地选择。执行单位在预算的申请过程中，更多地还是将一些与本单位履行职能相关的重点项目列入预算，而不是通过对项目支出进行科学的论证。同样流于形式的还有部门预算编制流程中“二上二下”的磋商活动，也并没有达到磋商的真正效果。这种情况下产生的预算文件，缺乏合理性、科学性，在预算执行过程中不可避免地面临着不断调整的麻烦。如何在部门预算中理清年度预算目标和中期预算目标的关系，实现二者之间良好的融合，使中央更好地从战略层面把握预算单位的工作计划，是摆在中期预算制度建设道路上的又一道难题。

（四）集中预算资金分配职责，解决“多龙治水”问题

目前我国尚未建立起真正意义上的核心预算机构，财政部、国家发改委、科技部门等都存在着一定的政策决策权和预算分配权，严重影响了预算管理职能的统一性。财政资金管理的分散，使某些资金分配职责相互重叠，导致预算责任模糊不清。例如财政部和国家发改委都可以安排一部分基本建设类支出，其中发改委还是基本建设支出的主要分配者。国务院并没有对他们之间的具体职责和界限进行明确地划分。在预算执行过程中，不可避免地会发生资金到位了而发改委可能不批或者批复缓慢问题；另一方面，发改委批复的项目可能没有足够的预算资金支持，倒逼地方财政举借债务。财政的宏观职能应当是一个完整的政策体系，当前财政支出资金安排上的“分散化”不仅仅会造成行政效率和财政资金使用效率的低下，更会弱化整个财政宏观调控能力，给预算管理工作带来极大的负面影响。因此，引进中期预算框架前，首先需要厘清政府和市场之间的活动边界，在此基础上，进行各预算部门职责的重新定位，改变当前财政资金使用散而乱的情况，更好地实现财政资金的统筹安排，达到对各部门支出决策的统一审查。这个转化过程中涉及到权力分配格局的调整，不可避免会遇到一定的阻碍，如何突破这些阻力是我国建立中期预算框架必须要解决的问题。

三、我国中期预算框架的方案及路径设计

我国中期预算框架运转流程应该是一个完整的、自上而下与自下而上相结合的过程，中期预算的框架内容应当围绕政府政策目标实现，增强预算对复杂宏观环境的适应能力和调控能力来设计。图1表明了中期预算框架的主要内容与管理流程。

（一）综合的中期宏观经济预测

在中期预算管理中，宏观经济预测成为政府成功实现其预定目标的重要组成部分，预测方式、方法的科学性以及预测结果的准确性对最终预算目标的确定和预算的编制都是至关重要的。结合中期预算管理滚动预算的模式，我国中期预测也应当采用滚动预测的方法进行，通过在预算周期内不间断地对未来政策发展和项目进展进行规划，将预测建立在一些很快且可以准确测度的关键指标基础上（当然，根据预测“一致性”的要求，这些预测的指标都应当与宏观经济周期性变化保持一致性联系并且应当基于同一宏观经济假设），可以避免预测过程中细节性的纠缠，保证预测工作的灵活和及时。在预测方法上，应当采取定性测量和定量测量相结合的方法，定量测量一般指通过收集相关历史资料，以此为基础运用现代数学方法进行科学的数字处理，并建立模型，以充分揭示各变量对整体经济和财政收支的影响。世界上许多发达国家在经济预测时，往往主要采用时间序列分析、因果分析等定量分析的方法。除此之外，考虑到我国财政数据统计口径等客观因素的制约，又需要在预测时采用一定的定性方法，依靠预测人员的经验判断、逻辑推理对预测的结果进行讨论和适当地修正。在预测的内容上，我国宏观经济的预测应当至少包括GDP增长率、通货膨胀率、失业率等主要的宏观经济指标。这一预测工作一般应当在每年人大会结束后开始，在每年5月中上旬前结束。

（二）财政目标的确定

与发达国家不同，我国目前仍缺少稳定的经济框架和经济运行模式，理顺和明确国家发展战略和规划与宏观调控之间的关系就显得十分的必要。首先，中期财政目标应当由财政部门确定，在每年的5月中上旬到6月中上旬，以我国中央政府、省政府发展战略和规划为指导导向，对中期时间范围内国家的宏观财政发展方向以及重点目标作出明确的指示。其次，财政部门应会同税务等部门，测算规划期内分年度可用财力，省财政收入预算应当至少包括省本级收入、上级转移支付、市县上解收入、政府性基金、国有资本经营预算、社会保险基金预算、债务收入等。财政支出当中，除了主要的民生功能性支出、债务偿还支出等，财政支出结构的预测也应当重点考虑，建立财政收支结构预警机制。通过基线法估计现行政策对当前财政收支的影响，进一步实现财政部门多年度目标的细化和量化，并且根据目标本身的特点和完成要求，分解成为多个紧密联系的年度目标。最后，财政部门需要将目标以政府文件的形式告知其他部门，并经由多方反复讨论、形成共识，以此作为中期宏观预测和预算资源分配的参考依据。中期财政目标一经确定，3-5年的预算周期内一般不需要就整体内容和方向重新进行设定。

（三）基于预测结果的支出总量限额及支出优先权设置

宏观预测不仅为看清未来经济和财政的走势提供了参考和依据，另一个重要作用是建立了一个财政支出总量限额。支出总量限额的最终确定，还要依据一定数字化形式表现的财政规则，为支出提供有益的事前指导和限制。以2016年至2018年全国财政支出总量限额为例进行说明。首先运用基线法，就宏观经济预测的指标得出一个既定政策下可能允许的预算支出总量限额，另一个预算支出总量限额应当由宏观财政收入预测总额与财政规则允许数值（如表1，此处以赤字规则为例进行说明）得出。然后，财政部门需要就财政支出总量限额进行权衡，确定一个最终的支出限额建议。

表1 2016-2018年财政支出总量限额 单位：亿元

每年6至9月份，各部门应当收集国家总体，对应各中央部门，以及省委、省政府的规划和政策，围绕已经确定的财政目标，明确本部门的部门发展目标、投入重点、预期绩效等，确定本部门活动优先次序，针对哪些部门或者项目的预算应该削减、各个项目预算资金在年度间该如何具体分配等等问题，研究制定出本部门中期预算方案，提交财政部门审核。最后，10月份至11月份，财政部门统筹管理，将部门预算与国家财政政策目标紧密联系在一起，在财政支出总量限额的基础上确定各部门支出优先权以及各部门的支出限制。一旦这种优先权的设置以及各部门预算支出额度的分配引起个别部门的否定，在12月份结束之前需通过举行财政部门和各个部门之间的听证会，经讨论后再达成共识。

（四）财政政策声明或文件

财政政策声明或者文件是中期预算框架以及中期预算框架下编排的各年度预算资源的整合，财政部门将这些资源整合后，制作并形成一个最终的中期预算文件，提交人大会议进行审议表决。这个文件中至少应当包括的主要内容有：当前预算年度以及中期预算框架下未来三年的宏观经济情况以及财政收支信息、预测结果统计；中期财政目标和分年度财政目标的具体说明；支出优先性设置选择；中期财政支出限额的计算说明以及各部门和项目的限额计算说明。过去两到三个年度的相应指标也应当简单进行列示，方便对现阶段安排的理解。当然，一个详细的当前预算年度的年度预算安排以及未来三年的参照性预算安排也应当一并作为预算文件内容提请人大审议和表决。

（五）绩效预算与中期预算框架相融合

纵观国际预算改革的一般路径，都是从以投入导向的预算管理模式演变为以产出和结果为导向的预算管理模式，绩效预算为主要内容的预算管理改革已经成为近年来各国预算改革的必经之路。如前所述，中期预算可以对预算资源分配实现有效的约束，这种约束力除了体现在支出方面上形成了支出总量的限制，防止财政支出规模的扩张和支出结构的随意调整，强化财政的纪律性。同时这种约束力还体现在对财政支出绩效的约束，也就是对财政资金的使用效益和效果的约束上。考虑到我国当前预算管理中各种因素的影响，中期预算管理改革过程中保证和加强预算的合规性仍然是我国一段时间内应当主要强调的内容。相应地，目前我国实行的跨年度预算平衡和编制三年期滚动预算，也都是为加强预算安排的合规性。随着我国预算管理改革的不断深入，预算绩效管理将实现与中期预算管理的完美融合，具体表现为：政府将逐渐下放预算管理权，赋予部门更大的自主灵活性。各职能部门可以根据实际需要，在资源总量限制和财政可持续的前提下，为实现既定目标更加灵活地配置资源，选择提供公共服务的种类、数量以及提供的方式，如此各部门在编制三年滚动预算将更加准确科学。当然，在下放预算管理权的同时必须建立相应的对产出和结果的责任机制，同时需要对支出作出更进一步的分析，包括更详细的部门收益核算以及绩效测量。

（本文系中国博士后科学基金第58批面上项目〈2015M581034〉及辽宁省财政科研基金〈15B004〉的阶段性研究成果）

（作者单位：财政部财政科学研究所、东北财经大学财政税务学院、大连海关）

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