监督监管模式如何适应“互联网+”

监督监管模式如何适应“互联网+”

话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

章荣君：南京理工大学公共事务学院副教授，主要研究方向为基层治理，当代中国政府与政治

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

刚刚过去的2015年是“互联网+”进入顶层设计的一年，更是各行各业跟互联网深度融合的一年。

2015年3月5日，第十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中提出“制定‘互联网+’行动计划。推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”7月4日，经李克强总理签批，国务院印发了《关于积极推进 “互联网+”行动的指导意见》（以下简称 《指导意见》），明确到2018年以及到2025年的发展目标，提出“互联网＋”创业创新、协同制造、现代农业、智慧能源、普惠金融、益民服务、高效物流、电子商务、便捷交通、绿色生态、人工智能11项重点行动，并为保障“互联网＋”的推进进行七方面的部署：一是夯实发展基础，二是强化创新驱动，三是营造宽松环境，四是拓展海外合作，五是加强智力建设，六是加强引导支持，七是做好组织实施。

随后，多部门纷纷推出“互联网+”行动计划。2015年5月15日，商务部发布《“互联网+流通”行动计划》，明确提出了以互联网为载体、推进现代流通体系建设的工作思路、总体目标、重点任务和主要措施，以加快互联网与流通产业的深度融合，推动流通产业转型升级，创新服务民生方式，释放消费潜力。10月15日，国家税务总局制定印发《“互联网+税务”行动计划》，以顺应互联网发展趋势，满足纳税人和税收管理不断增长的互联网应用需求，推动税收现代化建设。11月4日，财政部发布了关于印发 《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》的通知，提出从2016年开始，农业综合开发产业化经营项目集中支持区域农业优势特色产业，鼓励发展“互联网+农业”，积极支持优势特色农产品电子商务平台建设。11月25日，工业和信息化部为进一步贯彻落实《指导意见》，加快推进两化深度融合，全面支撑《中国制造2025》实施和制造强国、网络强国建设，印发《工业和信息化部关于贯彻落实〈国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见〉的行动计划(2015-2018年)》。2016年伊始，各部门如何以“互联网+”思维制定工作计划推进各项事业更好发展是当前面临的重要命题。

2015年，在政策扶持与产业创新的双轮驱动下，中国互联网进入了加速发展的快车道，不断为经济转型升级注入新动力，为社会生产生活构筑新空间，为国家治理能力现代化提供新支撑。“互联网+”所带动的经济和社会的升级改造，使整个产业的生态、甚至社会形态发生根本性的变化，政府的管理和服务手段必然要主动适应新技术浪潮，而财政部门也必须不断创新监督监管方式方法，以适应新的工作目标、新的形势要求。如何理解“互联网+”？“互联网+”给财政监督带来哪些机遇和挑战？应从哪些视角与维度对财政监督监管模式进行突破创新？本期监督沙龙围绕如何升级监督监管模式以适应“互联网+”时代展开探讨。

“互联网+”行动启幕

主持人：自李克强总理提出“互联网+”行动计划以来，“互联网+”逐渐上升为国家战略，互联网思维已融入诸多传统行业的管理理念，为其带来新的生机与活力。如何理解“互联网+”？

叶青：“互联网+”把所有相关的人财物连接起来，并把这种关系常态化，在现实世界中，产生出一个虚拟的世界。互联网向上发展，形成各种平台，各种平台链接，就形成了大数据，而大数据就可以精确地描述一个立体的世界。互联网向下发展，就是与个人家庭、企业事业单位、党政机关、社会组织等连接起来，形成O2O的模式，就可以做一系列的公共服务与商业服务。

林江：我认为“互联网+”的理念体现的是基于互联网平台，多个行业和产业都可以通过大数据的运算实现快速的发展，是众多的行业和产业充分利用信息化作为手段实现附加价值快速提升的一个过程。事实上，“互联网+”的提法属于革命性的，因为互联网后面的“+”可以加上任何产业和行业，其代表了我国在经济新常态下实现经济可持续增长的总体思路。事实上新常态的新，代表了我国的经济增长已经从要素驱动转变为创新驱动，而常态，则代表产业结构的转型升级属于我国经济的常态，新常态的表述是把需求侧与供给侧有机结合起来，怎么结合呢，就是通过“互联网+”。以固定资产投资为例，政府财政投入固定资产项目，其既可以表现为从需求角度推动经济增长，也可以理解成为营造良好的营商环境，为新产业和企业的产生充当催化剂，互联网所扮演的角色，正是可以让政府的财政支出更容易受到公众的监督，而财政支出的绩效也可以更容易通过互联网的影响力随时让公众得以掌握，这是从需求侧方面考虑的；从供给侧方面，有了互联网，财政部门更容易随时掌握财政资金的使用情况，并以此作为政府投融资决策的重要依据。为了实现“互联网+”，政府部门需要改变其管理模式，真正做到从政府管理过渡到政府治理，以适应互联网时代的要求。

李建军：所谓“互联网+”就是互联网与各行各业相加，两者深度融合、共生共进，形成新的发展形态。互联网和产业的结合不是新鲜事物，互联网自产生起都与产业和行业有着密切联系，互联网依赖于、服务于产业。而“互联网+”是在互联网（PC互联网和移动互联网）高度发展、高度普及的背景下，互联网和各行各业融合的飞跃，由过去互联网主动联系产业，到各行各业积极拥抱互联网，各行各业与互联网融为一体，再造各行各业的生产经营模式和产品服务，使经济社会生活形态进入新时代。

章荣君：“互联网+”在网上有很多讨论，其实就是以互联网为基本运作平台，实现互联网与人民生产生活息息相关的联系。如 “互联网+农业”、“互联网+产业”、“互联网＋流通”、“互联网+制造”、“互联网＋养老”等等，诸如此类，其本质是将生产生活与互联网实现很好的结合，不仅能够大大提高生产力，而且能够极大地方便人民的生活，是现代科技发展对生产生活的一种折射。

主持人：如背景材料所述，基于《指导意见》，各政府部门相继发布了多个“互联网+”行动计划，以指导和扶持互联网与各行业深度融合，推动经济转型升级，《“互联网+流通”行动计划》更是首当其冲。对这些行动计划，您有何看法？如何保障这些行动计划落地？

叶青：现在几乎任何行业都可以与“互联网+”相对接。“衣食住行医乐”都离不开“互联网+”。而且，联系越来越紧密。比如，“互联网+出行”，已经给许多人带来了便利。从打车到拼车、顺风车、代驾、巴士等，增加了许多的选择。“互联网+住宿”也对经济型酒店产生威胁。“互联网+医疗”已经把大城市的医疗资源通过互联网，应用到一个偏僻乡镇的卫生院。从网络剧的火爆，可以看出“互联网+文化”的魅力不减。以服装为例，“红领模式”已经把服装定制与企业生产密切地结合起来，产销合一。“互联网+”计划的落地，障碍在两个方面：一是政府官员不了解，不了解就无法落地。二是企业家不了解，那就无法得到采用。最先应用互联网的，都是成功者。比如，现在的海尔已经成为一个互联网企业，用“用户个性化”，颠覆产销分离制为“交互节点”。互联网颠覆了传统经济学中的一个经典规律——边际效益递减。如果企业仍做产品，边际效益最终一定会递减，但如果转换思维做用户，则可以做到边际效益递增。

林江：各政府部门相继发布多个“互联网+”行动计划，一方面是积极响应李克强总理对于“互联网+”的指示和要求，另一方面，也体现了政府部门希望通过“互联网+”来加速产业资源的融合，在经济下行压力较大的环境下能够引领企业和产业做正确的事情。具体而言，地方政府和企业需要合作做两件事：一是淘汰僵尸企业，实现去产能化目标，这里做的是减法；二是需要通过营造良好的营商环境来引导和鼓励企业创新，不断产生新产业和新企业，做的是加法。而“互联网+”行动纲领在很大程度上是助力中小企业创业和创新，因为互联网既可以“+金融”，也可以“+流通”，“+文化创意”，而上述现代服务业，通过互联网这个平台又有机地集成起来，发挥各自的优势，并通过产业互动加快经济增长和产业升级转型的步伐。当然，“互联网+流通”，体现的是当今最热门的网购和电子商务，甚至包括跨境电商，“互联网+流通”行动计划的推出，将为我国欠发达地区，特别是广大农村，未必依靠建设大型商场以及相关购物设施，就可以推动农民的购物和消费需要，从而收窄城乡差距。在我看来，“互联网+流通”行动计划，还有助于我国“一带一路”战略的推行，因为与“一带一路”相关的60多个沿线国家大多数属于欠发达国家，要推动这些国家与中国的贸易往来，跨境电商是最便利快捷的，也是最为现实的做法。我认为，要保障这些行动计划落地，必须要确保参与“互联网+”行动计划的各方都能够得到利益，并实现利益均沾。

李建军：“互联网+”是互联网和产业发展的必然之路，在此过程中，政府制定规划、采取有效措施有助于推动和加速“互联网+”的发展。要保障各种形式的“互联网+”行动计划的落地，关键在于行动计划制定符合“互联网+”发展的趋势和规律，合理确定政府可以作为、应有所作为的领域。政府的行动计划、政策措施应着力于推动“互联网+”发展相关基础设施，如网络、通讯、交通物流、数据处理等的持续提升、快捷便利；应致力于网络安全、互联网信用、互联网金融安全的保障，构建完善的相关法律制度体系，破除一切阻碍“互联网+”发展的体制机制障碍，为“互联网+”发展提供公正透明、高效积极的服务。

章荣君：“互联网+”的广泛运用，能够有效降低交易成本，实现互联网与各行业的深度融合，对于推动产业升级和经济转型具有重要意义。各部门相继发布“互联网+”的行动计划，一方面表明，各个部门都充分认识到“互联网+”对促进产业升级和经济转型的重要性；另一方面，也表明我国现有政府能够顺应历史潮流，做到与时俱进，并在实践中学会运用现代科技手段促进经济发展。但是这些具体的“互联网+”计划关键在于落实，需要各行各业结合自身的行业特点与优势，因地制宜、因时制宜地落到实处。

“互联网+”时代：财政监督的机遇和挑战

主持人：“互联网+”时代，互联网技术正以前所未有的速度蓬勃发展，并以前所未有的深度和广度介入到经济社会的各个领域，引起了商业模式、交易方式、管理活动等方面的重大变革，就财政监督而言，面临哪些机遇和挑战？

叶青：“互联网+”给财政监督带来的机遇主要体现在：第一，财政收支与个人、企业、机关、家庭的收支密切地联系在一起，金财工程、金税工程不断升级。第二，有了这种联系，每一笔财政资金的运动就有了评判的可能，可以及时了解一些错误的发生，并予以更正。第三，各种互联网的监督手段自然而然地形成，可以减少人力的投入。第四，财税大数据的形成，可以反映经济发展的状况。2015年，全国税务部门组织税收收入情况已经出炉，从税收数据看，部分高端装备制造业、医药、科研和技术服务行业以及新兴信息产业等行业税收增长较快，发展势头良好，国家大力实施创新驱动发展战略和支持大众创业、万众创新的政策措施取得显著成效。而“互联网+”时代，财政监督所受到的最大的挑战就是信息安全问题。

林江：我认为对财政监督带来的挑战是：一是企业应用了互联网技术，出现了不少新产品和新技术，这些产品和技术未必为政府部门所掌握，政府财政是否需要对这些新产品和新技术予以财政支出，将存在不少不确定性；二是“互联网+”背景下，类似 P2P，Uber，微信支付、滴滴专车这样的产品和服务将不断出现，政府对于这些新产品和服务将要持有什么样的态度，应该出台怎样的措施进行监管？监管的措施是否会扼杀“互联网+”背景下产品和服务的创新积极性？这些都是新挑战；三是“互联网+”金融背景下，产生了不少类似支付宝、余额宝这样的产品，这些产品给传统的银行服务和产品带来了挑战，但是现行的商业银行法却根本无法对这些“互联网+”金融产品产生任何法律效力，从而形成了不少法律真空的地带。事实上，由于法律真空，可能会让一些有志于创新的人士和企业不敢放开手脚进行创新，因为他们生怕政府部门会随时 “变脸”来清算他们。当然，“互联网+”时代也会给财政监督带来机遇：一是政府部门更容易通过互联网手段把财政支出的数据甚至绩效信息向全社会公开，而公众人士也容易通过互联网来把握政府的财政支出情况，从而增强了财政监督的意识，而政府部门正好利用公众对于财政监督意识的提升来倒逼预算执行部门来提高财政资金的使用效率；二是在“互联网+”时代，财政部门更有条件和能力来全面监督财政资金的使用情况，并随时纠正在财政资金使用上的可能偏差。

李建军：“互联网+”时代，互联网与经济社会的全方位深度融合，给财政监督带来了巨大的机遇，主要表现为：其一，互联网技术的发展为财政监督提供了技术支持，财政监督工作可以利用互联网、大数据、云计算等便利工作，降低成本、提高效率；其二，经济社会进入“互联网+”时代，使经济社会生活都处于可监测、有记录、可回溯的状态，这使财政监督的信息可得性、监督的技术上可行性大幅提升。“互联网+”给财政监督带来机遇的另一面是挑战，财政监督工作如何适应经济社会行为的互联网化，如何充分利用“互联网+”给财政监督带来的机遇都是挑战。

章荣君：“互联网+”给我们的生活带来了机遇和挑战是不言而喻的，就机遇来说，通过“互联网+”能够有效实现财政的公开透明，彻底打破暗箱操作，让每一分钱都在阳光下使用，纳税人和普通公民都可以就自身关心的问题通过互联网的方式来进行查阅，因此可以做到“还政府一个清白，给纳税人一个明白”。但是带来的挑战也同时存在，从互联网技术角度来说，可能会造成黑客入侵财政监督信息系统，造成大面积的网络瘫痪。因此“互联网+”背景下，一方面，需要对财政监督管理系统及时更新，使之得到有效的保护；另一方面，一些工作人员要适应“互联网+”的财政监督模式，加强自身的学习能力，从而做到在“互联网+”的背景下能够得心应手。尽管如此，“互联网+”背景下的监督并不是完美的，也存在缺陷，因此需要将网络监督与制度监督实现无缝隙对接，从根本上消除可能发生的腐败问题。

主持人：“互联网+”将推动中国信息化进入全面融合、加速创新的新阶段，同时将推动中国跑步进入信息社会。在“互联网+”的信息时代，如何利用大数据、交流平台等资源显得尤为关键。您认为应从哪些层面对财政监督监管进行改进深化，以适应“互联网+”、提升监管成效？

叶青：在“互联网+”的信息时代，财税数据库的建设至关重要。只有财税数据库都建设起来了，才能够反映经济发展的真实水平。有了平台，就有了大数据，财政监督就可以从过去的 “大致如此”变成“精准监督”，理论上可以实现对每一笔财政收支的监督。从过去的总量监督过渡到结构监督、具体监督。在财政收支规模如此庞大的情况下，财政监督的手段需要不断更新。此外，人才队伍建设也至关重要。需要一支既懂互联网，又懂财税知识的综合性人才队伍。

林江：我认为首先要确立在 “互联网+”时代，政府财政资金的使用内容和方式与过去有何种区别。在大数据时代，公共工程项目资料的透明度将大大提升，从企业参与投标，到专家对项目进行评审，以及政府是否决定批出工程项目，乃至项目批出后的事中、事后管理，在“互联网+”时代都变得更加容易和可控，政府部门，特别是财政部门及其主管官员必须熟练掌握大数据的使用方法，并需要学习通过大数据来对相关的项目预算资料进行交叉认证，以确保预算支出的科学性和合理性。其次，财政监督的范畴将大为扩展，甚至扩展至社会工程领域。例如PPP项目，当政府财政资金与社会民间资金甚至国有企业资金实现合作，共同建造公共工程时，在“互联网+”背景下，政府部门，特别是财政部门，就应该更有条件收集PPP的相关信息，包括应该如何重新构造PPP项目，把非盈利性质的业务与盈利性质的业务进行分离，以便吸引更多的民间资金进入PPP领域，事实上，在“互联网+”时代，政府部门更容易掌握行业、企业的数据，并结合金融、保险、基金等领域和工具对政府财政应该出资多少、如何出资、如何回收资金做出通盘考虑，并对财政资金所扮演的角色有更深刻的认识，与此同时，还可以随时监督财政资金的使用情况。

李建军：在“互联网+”时代，财政监督工作应充分利用互联网带来的便利，将财政资金和财政活动的监督放在更广的视域，不是单纯监督财政资金和财政活动，而是对财政资金收支、财政活动开展的相关主体和活动进行更系统全面分析评价，增强财政监督的广度；在财政监督中更多更好地利用信息技术和数据分析挖掘来进行监督，提升财政监督的信息化和技术性；重塑财政监督内部机构设置和人员组织结构，财政监督内部管理组织扁平化，人与人联系呈网状结构。

章荣君：从监督内容上来看，“互联网+”背景下，要对监督内容进行有效分类，把不同类别的内容相区别，把相同或类似的内容进行合并处理，增强 “互联网+”背景下监督的针对性。在监督方法上，改变过去单一依靠台账的方式进行简单化操作，现在充分利用互联网手段、微信平台等，做到随时随地 “全天候”监督。在内部管理上，要对管理方式进行变革，更好地以公众监督为指导原则，使得内部管理更加方便公众利用互联网进行监督。

主持人：《指导意见》提出，到2018年，互联网与经济社会各领域的融合发展进一步深化，基于互联网的新业态成为新的经济增长动力，互联网支撑大众创业、万众创新的作用进一步增强，互联网成为提供公共服务的重要手段，网络经济与实体经济协同互动的发展格局基本形成。到2025年，网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网+”产业生态体系基本完善，“互联网+”新经济形态初步形成，“互联网+”成为经济社会创新发展的重要驱动力量。“互联网+”作为一个对传统模式升级改造的过程，其深化发展势必涉及一些利益格局和管理模式的深度调整。在形成 “互联网+”新经济形态的进程中，您构想中的“互联网+”时代的财政监督体系是怎样的？谈谈您的想法。

叶青：“互联网+”发展进程中的财政监督体系，一是精准监督的能力在提高。任何违规的财政收支会自动暴露出来，当然，如果改变程序就会失效。二是应对预案要建立。依靠大数据进行监督，一旦大数据失效，监督就会失去对象。因此，数据安全要放到头等重要的位置。三是要提高人员素质。精确的设施如果被人为破坏，后果不堪设想。四是要随时随地出大数据分析报告。财政资金的运动过程，完全通过互联网描述出来，这是财政监督新的基础。

林江：我认为，随着“互联网+”时代的来临，互联网对于经济社会各领域的影响与日俱增，政府部门和企业重视互联网的作用是非常自然的事情。但是我们也要预防另一种倾向，就是把 “互联网+”作为一个幌子和招牌，把传统产业和现代产业都往“互联网+”这个大袋子里面装。马云写给阿里巴巴集团员工的一封公开信显示，马云认为阿里巴巴不是电商，而是把传统产业通过互联网与现代产业实现对接，特别是把虚拟经济与实体经济通过互联网实现有机融合。我认为，互联网代替不了制造业，互联网其实只是手段，是实现传统的加工制造业向现代的先进制造业转型升级的催化剂。因此，我们需要避免采取把 “互联网+”变成目的的一系列做法。事实上，在“互联网+”时代，会催生不少新兴业态，但是这些新兴业态是否能够健康、蓬勃发展，并不完全取决于“互联网+”，而是受制于在 “互联网+”时代我们的从业者，包括政府官员是否能够用创新思维来看待新兴产业，如果政府部门特别是财政部门一方面拥抱“互联网+”，但另一方面对于“互联网+”背景下所衍生出的新业态、新产品、新服务采取怀疑、质疑甚至打压的态度，我认为是不利于新经济和新业态的健康、稳定发展的。至于“互联网+”时代的财政监督体系，我认为首先是要继承现有的财政监督体系之中的有益元素，并充分拥抱新技术和新产业，在新形势下探讨大数据背景下对财政资金使用效率的评价方式、资金分配方式、财政奖励方式的影响，并将相关的影响融入财政监督的全过程，由于“互联网+”时代才刚刚开始，我们不能期望短期内能够形成一个“互联网+”时代成熟的财政监督体系，然而我们却可以用渐进的方式来积极探索财政监督的全新形式。

李建军：与产业生态体系类似，“互联网+”时代的财政监督体系同样应是网络化、智能化、服务化、协同化的。财政监督实现网络化，广泛和深入利用互联网、信息技术、数据分析技术等开展监督工作，并通过互联网的信息连接共享、数据挖掘技术和评估模型等使财政监督技术体系具有高度的智能性；财政监督工作是诊断、发现查出问题式的监督，更是通过全过程、全方位的监督评估财政活动可能存在的问题，为财政活动提供有价值的建议和服务，防范可能出现的问题，帮助相关部门使其财政活动更合法高效；财政监督与立法机关、各行政部门、司法机关、社会公众、企业和社会组织等更充分协同合作。

章荣君：“互联网+”时代的监督体系，应突破原有单靠实体机构进行监督的模式，着力构建“大众监督，万众参与”的监督体系。“互联网+”背景下，财政信息置于公众监督之下，有助于形成“不能贪、不敢贪”的运行机制，从而真正实现“阳光财政”。

（本栏目责任编辑：阮静）