关于全面落实《民办教育促进法修正案》的若干思考

周江林

(上海市教育科学研究院 高等教育研究所，上海 200032)

关于全面落实《民办教育促进法修正案》的若干思考

周江林

(上海市教育科学研究院 高等教育研究所，上海 200032)

《民办教育促进法修正案》的出台，将对民办教育的改革与发展产生深远的影响。尽管当前各界对部分条款有不同的见解，但当务之急是尽快加以贯彻与落实。为此，要坚持全面、深入的原则，重点构建多元、多层的协同机制，还要对条款中诸如民办学校办学自主权的保障、营利性民办学校监督机构与董事会关系的处理以及民办学校办学成本的计算和监督等原则性规定加以释义，使之更加明晰、更具执行力。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；协同机制

近年来，在国家深入推进教育综合改革的背景下，有关民办教育发展的政策也接连出台，但就影响范围之广及影响程度之深而言，莫过于2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(下称“《修正案》”)。《修正案》的出台，将对我国民办教育的发展产生深远的影响，也注定会成为我国民办教育改革发展的里程碑。笔者就《修正案》的落实谈几点认识，以求教于方家。

一、落实《修正案》要坚持全面、深入的原则

一部法律的修订大致有两种情况：一是全面修订，即对法律全文作出全面的修改，重新予以规定，这相当于重新制定一部法律；二是部分修订，不对法律条文作出全面的修改，即根据法律实施环境的变化对其中的部分条文进行适合时宜的修改，修改的内容重新规定具体实施的时间，而未修改的条文继续按原定实施日期执行*袁曙宏、李晓红、许安标：《中华人民共和国民办教育促进法释义》，中国民主法制出版社2017年版，第188页。。显然，《修正案》属于后一种情况。它是对原有法律的继续和完善，是对我国民办教育内外部发展环境变化的及时反应，在立法的初心上跟原来的法律是一脉相承、高度一致的。相较2013年的修订，此次修订亮点颇多，归纳起来有七个方面。一是进一步加强民办学校党的建设，切实强调民办学校党的基层组织也要严格按照党章开展党的活动，从思想上确保民办学校的社会主义办学方向。二是确立分类管理的法律依据，即创新性地将民办学校分为非营利性学校和营利性学校两种类型，这种分类既有对世界其他国家成功经验的借鉴，也体现出对我国民办教育发展历史和当下国情的尊重。在有关民办教育发展的基本法律中明确提出这种分类管理思想，在世界各国中也是鲜见的。三是进一步保障举办者权益，尤其突出对现有民办学校出资人的权益保障，即在办学终止时给予出资者相应的补偿或奖励。四是进一步完善师生权益保障机制，明确提出鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保障。五是进一步完善国家扶持政策，在分类管理的基础上，提出了差别化扶持的政策，明确国家鼓励的方向。六是进一步健全民办学校治理机制，包括建立相应的监督机制、信息公示及信用档案制度。七是保障实现平稳过渡，未设置统一的过渡期，而是授权各地按照法律规定制订具体办法，在法律强制性原则的基础上体现法律执行的灵活性*《教育部有关负责人就〈民办教育促进法〉修改情况答记者问》，2017-05-18,http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html。。尽管亮点较多，但正如上文所言，《修正案》依然难以改变这部法律修订的本质性规定，否则就会在具体落实过程产生以偏概全的现象，只关注亮点的落实而忽视其他法律条文内容的存在。

《民办教育促进法》自2002年颁布以来，短短15年时间内就修订了两次，每次修订都是对原有法律的一次充实。尽管法律条文越来越完善，但在具体执行过程中出现了偏离的现象，客观地说，原有的法律条文还有许多未得到彻底落实。因此，《修正案》在落实过程中一定要坚持全面、深入的原则。所谓全面的原则，有三层涵义：一是在落实内容上实现全覆盖，即法律规定的所有条文要不折不扣地加以落实，不能遗漏任何一条；二是在落实区域上实现全覆盖，即无论东部、中部还是西部地区，无论经济发达地区还是欠发达地区，都要囊括在内；三是在落实对象上实现全覆盖，无论基础教育阶段还是高等教育阶段，无论职业培训机构还是学历教育机构，无论营利性学校还是非营利性学校，都要切实履行法律规定的责任。所谓深入的原则，就是要在原有执行的基础上继续推进并做到执行程度更精准，包括两层涵义：一是要深入民办学校的具体办学过程。法律条文只有在具体的办学过程中方能得到最好的体现，比如教师是否具有相应的资格、学生的学籍管理制度是否完善及学生是否真正享有与公办学校学生同等的权利。二是要深入各利益相关者的内心。一方面要让出资人、举办者、管理者、教师和学生以及政府相关部门等利益相关者对这部法律有敬畏感，另一方面要确保各利益相关者对《修正案》内容有充分的理解，当合法权益受到侵害时，会拿起法律武器加以正当防护，真正做到学法、知法、懂法和用法。

二、落实《修正案》要构建多元、多层协同机制

德国著名物理学家哈肯(H.Hake)认为，协同是指“参与整体发展的各参与主体之间通过沟通协调与相互合作，产生超越各主体单独作用的效用，实现整体效能和利益的最大化”*赫尔曼·哈肯：《协同学——大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海译文出版社2005年版，第100-118页。。构建多元、多层协同机制，既是我国国情使然，也是解决现实瓶颈之必然。所谓多元、多层协同机制，指民办教育发展的不同主体为保障落实《修正案》的相关规定，在相互沟通与合作的基础上所形成的运行机制，以使《修正案》的整体效能实现最大化。在这里，多元主要指主体的多元化，包括民办教育的各利益相关者；多层主要指中央层面、区域层面、学校层面以及教育与经济、人口、企业等不同界别、不同主体在不同层面的交互活动而形成的多元、多层机制，通俗的理解就是要在最广泛层面上调动更多利益相关者参与《修正案》的落实。具体包括三个方面：一是跨部门之间的协同，这些部门主要是政府内部的部门，除教育行政部门外，还包括人力资源和社会保障部门、工商行政管理部门以及民政部门等；二是跨区域之间的协同，主要指不同的地方政府和民办学校之间要保持协同，相互借鉴和学习；三是跨界别之间的协同，主要指教育领域与经济领域等之间保持良性沟通，尤其是营利性民办学校的上市融资问题、贷款问题、抵押以及保险等问题。落实《修正案》要构建多元、多层协同机制，这是由我国当前改革形势、民办教育本质属性以及民办教育的过去与未来决定的。

1.构建多元、多层协同机制是我国改革开放战略顶层设计的内在要求。我国改革开放目前已进入深水区和攻坚阶段。所谓深水或攻坚，指的是以往在某个领域开展的改革或由某个部门承担的改革任务已基本完成，未来的改革将会直面更深层次、更广领域，需要跨部门、多部门联合起来，全面谋划中国的改革蓝图。可以说，此次改革是决定当代中国命运的关键一步。习近平总书记在主持十八届中央政治局第二次集体学习时就强调：“要更加注重改革的系统性、整体性和协同性。”*《改革开放只有进行时没有完成时》，2015-07-20, http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0720/c397563-27331294.html。《修正案》的出台，既是中央在更高层次的英明决策，也要求在落实中强调多部门之间的协同。《修正案》涉及的行政主体有数个，如果没有多部门之间的协同，很难想象会得到全面地落实。比如，《修正案》第九条规定：“民办学校的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”增加这一条，的确有助于党的方针政策的落实，有助于引导民办学校坚持社会主义办学方向，但是这条规定是原则性的，对如何开展工作和加强党的建设缺乏详细描述。改革开放后，我国出现了许多新型社会组织，民办学校便是其中之一。近年来，中央和各地党委针对如何在新型社会组织中加强党的建设、按照党的章程开展党的活动并保证每个党员切实履行党章规定的义务和享有相应的权利，开展了卓有成效的探索，取得了一定的经验。这些经验要输送、迁移到民办学校，需要各级党组织之间与民办学校之间的协同。

2.构建多元、多层协同机制是民办教育本质属性的外在表现。我国民办教育与新中国成立前或国外的私立教育有着本质区别，在历史传承性上也没有直接的关联，它是改革开放后出现的一种新的教育类型，是教育体制外的一种试验性产物。从诞生伊始，它就要遵循教育和经济的双重规律。遵循教育规律就是要坚持教育的公益性原则，遵循经济规律就是要处处体现市场逻辑、维护私益性，因此，民办教育融公益性与私益性于一体、具有公共领域与私人领域交叉叠加的特殊性质。此次修改，删除了原法第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”的内容，这意味着经营性的民办培训机构作为营利性民办学校，已原则上适用《修正案》进行管理。对于在工商行政管理部门登记的营利性民办学校，政府相关部门要真正落实第三条第一款关于“民办教育事业属于公益事业”的规定，引导营利性民办学校切实坚持教育事业的公益性。当然，这需要教育行政部门或民政部门等多部门的积极参与、协同配合。

3.构建多元、多层协同机制是对民办教育发展历史与现状的尊重。与传统的公办教育体制不同，我国民办教育的产生和发展是一种自下而上的行为，是民间智慧在教育领域的体现。由于我国区域经济发展不平衡，民办教育在全国各地的发展不均衡，有些地区民办教育出现得早、有些地区出现得晚，有些地区民办教育的总量较大、有些地区则相对较小。时至今日，区域特色已成为民办教育发展的重要特征，比如高等教育领域早就有广东模式、浙江模式和陕西模式之说。因此，在落实《修正案》时必须尊重民办教育发展的历史与现状，不设置统一过渡期就是这种思想的集中体现。这在赋予地方政府更多自主权的同时，也相应设置了更多的责任与义务。各地区在制定与本地区实情相符的规定时，也要参考兄弟省市的做法与经验。只有各地区共同构建协同机制，《修正案》才能得以全面、有效地落实。

从本质上讲，这种多元、多层协同机制实际上是教育治理体系的完善和实现教育治理能力现代化的应有之义，对民办教育尤其是全面落实《修正案》来说更具时代性和紧迫性。只有多方协同、同频共振，才能步调一致，全面落实《修正案》。

三、落实《修正案》要注意的问题

一部法律的修订，显然不能解决某一领域的所有问题。《修正案》在解决民办教育分类管理这一核心问题的同时，又产生了一些新的问题，比如为什么不能在义务教育阶段设立营利性学校等。事实上，在法律修订前学界和社会各界对此就有诸多争议。《修正案》颁布后，这种争议逐步减少，关注焦点从搁置争议转向全面落实，政府在构建多元、多层协同机制方面也采取了实质性的举措。比如，《修正案》颁布后，相关部门就下发了相应的配套文件，包括《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督实施细则》等*徐绪卿：《认真学习领会 加快推进落实 促进健康发展——〈民办教育促进法修正案〉学习研讨会综述》，《浙江树人大学学报》2017年第2期，第1-6页。。更重要的是，2017年3月15日，十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过了《中华人民共和国民法总则》，明确将法人类型分为营利法人和非营利法人，前者指“以取得利润分配给股东等出资人为目的成立的法人”，后者指“以公益目的或者其他非营利目的成立，不得向其成员或者设立人分配利润的法人”。这种法人分类真正赋予了营利性民办学校和非营利性民办学校合法性，为落实《修正案》铺平了道路。不过，现实的客观性与法律的强制性始终是一对矛盾，《修正案》也还有值得推敲、深入研究或需要释义之处，须予以正视，否则会影响《修正案》的落实成效，以下略举三例。

1. 如何保障民办学校的办学自主权。《修正案》第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”“同等法律地位”和“办学自主权”是两个重要的关键词，有着非常严谨的逻辑关系，如果未享有与公办学校相应的办学自主权，就很难说民办学校与公办学校拥有同等的法律地位。而事实并非如此。比如，民办高校的办学自主权面临落实和扩大两大困境。一方面，民办高校应该享有的办学自主权没有得到落实，在招生、收费和专业设置等方面相当受限。虽然一些地方政府为落实民办高校的办学自主权作了有益尝试，但这种落实还非常有限。另一方面，从理论上说，民办高校应比公办高校享有更大的办学自主权，尤其是当营利性民办高校出现后，政府究竟应该赋予这种类型的民办高校何种办学自主权，亟须加紧研究。

2. 如何处理营利性民办学校监督机构与董事会的关系。《修正案》第二十条第一款规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”这种规定在很大程度上借鉴了公司或企业的经验。在公司或企业中，股东大会是最高权力机关，对公司或企业重大事项进行决策。监事会是与董事会并列设置的机构，在股东大会领导下对董事会和总经理等行政管理系统进行监督。而在营利性民办学校中，董事会是决策机构，监事机构不太可能像公司或企业一样与董事会并列设置。《修正案》对如何设置监事机构并没有明确的规定，只是含糊地指出可由下位的法规、规章等配套规定*袁曙宏、李晓红、许安标：《中华人民共和国民办教育促进法释义》，中国民主法制出版社2017年版，第38页。。

3. 如何计算和监督民办学校的办学成本。为了与民办学校的分类框架相对应，《修正案》对非营利性民办学校和营利性民办学校在收费方面有不同的规定。如第三十八条规定：“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”这里涉及两个具体的操作性问题。一是办学成本如何核算。在这个问题上，经济发达地区在公办学校拨款方面也曾有过探索，以尽量使财政拨款更加合理、科学。但在具体的办学过程中，人们对哪些经费的开支属于办学成本范畴很难达成共识，且不同学校对办学成本的理解也各不相同。二是办学成本由谁来核算。假设营利性民办学校采取科学的方法计算出了办学成本，那这种办学成本是否需要核算，又该由谁来核算？如果不对这一问题加以细化并提前做好预案，可能会在民办学校之间、不同地区之间产生一种非良性的竞争现象，不利于民办教育的可持续发展。

类似上述的疑问还有不少，总体来说法律的贯彻落实非一日之功，需要有一个逐步完善的过程。相信在学界、政界和实践者的协同互动下，《修正案》会更好地体现我国民办教育的特色，更加符合民办教育的发展规律。

(责任编辑毛红霞)

Refection on the Implementation of Amendment ofNon-governmental Education Promotion Law

ZHOU Jianglin

(InstituteforHigherEducation，ShanghaiAcademyofEducationalScience，Shanghai， 200032，China)

TheAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawwill bring far-reaching influence to the reformation and development of non-governmental education. Although there are some disputes about some items， it is important to implement the laws as soon as possible. To this end， we must adhere to a comprehensive and in-depth principle， and focus on building a multi-dimension， multi-level collaborative mechanism. It is also necessary to interpret the protection of the autonomy in running non-governmental schools， the management of the relationship between the supervisory institution and the board of directors of the for-profit schools， and the calculation and supervision of the cost of running schools， so as to make them more clear and executable.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; coordination mechanism

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.008

2017-05-31

在线优先出版日期：2017-07-12

上海市教科规划课题(C15084)

周江林，男，湖南祁阳人，副研究员，教育学硕士，副所长，研究方向为高等教育管理。