关于贯彻落实《民办教育促进法修正案》五大热点问题的思考

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

民办高等教育

关于贯彻落实《民办教育促进法修正案》五大热点问题的思考

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

《民办教育促进法修正案》颁布以后，各省(市、区)政府紧锣密鼓地开展了相关实施办法和配套措施的制定工作。由于《修正案》实施工作量大、牵涉面广，许多问题引发争论，其贯彻落实问题成为2017年教育研究界的重要议题。调查发现，过渡期、现有民办学校的补偿奖励、财政扶持、办学自主权以及教师权益保障，是贯彻落实《修正案》的五大关键问题，需要各省(市、区)根据各地的实际情况进行制度创新，充分利用制度红利，促进我国民办教育的健康发展。

《民办教育促进法修正案》；过渡期；补偿奖励；财政扶持；办学自主权；教师权益保障；制度变迁

2016年11月7日，全国人大常委会经过三次审议，通过并颁布了《民办教育促进法修正案》(以下简称“《修正案》”)，这是我国民办教育发展历史上值得记载的重大事件。《修正案》决定实施民办教育分类管理，明确了营利性民办学校和非营利性民办学校的划分标准为举办者能否取得办学收益、办学结余如何处理。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益。《修正案》正式认可了民办学校分类管理的合法性。该法第二章第十九条明确规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”允许举办营利性民办学校(义务教育阶段除外)，突破了我国有史以来教育不可以营利的传统观念，从国家法律高度为社会力量举办营利性民办学校扫清了障碍，开始建立全新的国家民办教育发展制度，因此受到各界的高度关注。

《修正案》是国家层面的制度建设。考虑到我国幅员辽阔、各地发展不平衡的实际，法律在作出普遍规定的同时，还留有各地配套政策制定和实施的空间，以便各地根据实际情况作出调整和安排。全国人大修法以后，笔者先后调查了浙江、贵州、广西、广东、山东、上海、内蒙古、宁夏和陕西等10多个省(市、区)，走访了大量各方面的相关代表。调查发现，过渡期、现有民办学校的补偿奖励、财政扶持、办学自主权以及教师权益保障，是贯彻落实《修正案》过程中反映较强烈的五大关键问题，有的问题在相关文件中规定得不清晰，有的问题尚未在举办者、学校、政府及学术界达成统一的认识，均给后续的贯彻落实带来一定的影响，值得关注和探索。

一、关于过渡期的问题

全国人大常委会在《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中明确：“本决定自2017年9月1日起实施。”中华人民共和国主席令第五十五号也规定：“《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2016年11月7日通过，现予公布，自2017年9月1日起施行。”

从2017年9月1日到各个民办学校正式选择非营利性或营利性期间有一个过渡期。过渡期是新旧法律衔接过程中需要留有的过渡阶段，客观上也是一个“政策空窗期”。在过渡期内，民办学校实际上处于“法律真空”状态。《修正案》从2017年9月1日开始实施，但是由于各方面原因，民办学校尚未作出非营利性或营利性的选择，这是法律所允许的。问题的关键是，在此期间，民办学校应依据哪一部法律开展活动，该享受什么样的政策待遇，具体表现在：第一，根据《修正案》，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，但是民办学校尚未作出非营利性或营利性的选择，那么，民办学校是否可以继续获得合理回报？第二，在过渡期内，民办学校应该享受非营利性民办学校的税收优惠、财政扶持和学生资助等优惠政策还是营利性民办学校的相关政策？有的地方规定，在地方配套政策到位以后，未作出选择的民办学校在过渡期内一律视作非营利性，但这个规定缺乏上位法的支撑，也影响民办学校真正自主自愿的选择。

过渡期的长短受三个方面因素的制约。第一，地方配套政策的出台时间。由于各地政府相关部门制定配套文件需要足够的时间和相应的流程等，至今还没有一个省(市、区)公布实施方案。地方配套政策不出台，民办学校就无法作出非营利性或营利性的选择，自然就处于“政策空窗期”内。第二，地方配套政策对过渡期的规定。从对各地调研获得的信息看，为了改革的整体推进，不少地区从实际出发，统一设置或按学段分别设置2—10年不等的过渡期。如果允许民办学校在10年内作出选择，那么民办学校所处的“空窗期”就会更长。第三，民办学校自身的选择。选择非营利性或营利性，对民办学校的举办者和学校的未来发展均是大事：选择非营利性，可以获得更多的财政扶持、更优惠的税收政策，但是可能会失去获得合理回报的机会，失去很多融资机会，而且国家的财务监管将大大加强，再通过“关联交易”等方式获得合理回报的法律成本将大大增加；选择营利性，所享受的优惠政策则要少些，但是可以进行更灵活的资金运作、获得更多的融资机会。这对举办者而言是一种艰难的抉择，在短时间内作出选择确实有困难。因此，即使地方出台政策，民办学校可能还有一段时间的“犹豫期”。

过渡期过长会导致政府无法有效管理民办学校，过渡期过短会导致民办学校匆忙间作出非理性的选择。笔者认为，正确对待过渡期问题要把握好两个原则：第一，各地要根据不同类型、不同层级民办学校发展的实际情况，因地制宜制定规定；第二，对尚未作出选择的民办学校，主要应依据各校的教育质量进行财政资助，通过专项经费而非生均经费的方式对其提供财政资助，而对已经作出选择的非营利性民办学校，则提供以生均经费为主的财政资助更加合适。

二、关于现有民办学校的补偿奖励问题

全国人大常委会在《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中明确：本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

关于补偿奖励问题，也存在需要继续探索的空间。第一，奖励和补偿是针对现有民办学校的，因此，在此规定以后建立的民办学校将不能享受。但是，在2016年11月7日以前筹备、2017年9月1日以前获批的民办学校是否符合这一规定，则需要由各地自行作出规定。第二，奖励和补偿只有在学校办学终止后才可以实施，那么可否在学校运行期间、在不影响学校资金稳定性的前提下提前获得补偿或奖励？第三，奖励和补偿的经费是从终止办学清算积余经费中开支的，如果清算以后没有结余，奖励和补偿的经费就没有着落，似乎不符合奖励和补偿的条件，因此不可能实施。第四，对具体的补偿奖励测算方案也存在争议。有的地方认为，补偿数额为累积出资额或累积出资额及其增值部分，应视情况再给予不同额度和形式的奖励。也有的地方认为，应该以依法清偿后的净资产作为核算依据，扣除已经取得的“合理回报”后，按照比例进行补偿奖励。还有人认为，应对民办学校的办学效益和贡献进行补偿奖励。这有一定的道理，但从调查的情况来看，还没有地区这样考虑。

补偿和奖励是激发现有民办学校举办者办学积极性的主要方面，能真正体现国家对举办者以往办学贡献的认可和鼓励，鼓励民办学校选择非营利性办学。对于选择非营利性并继续办学的民办学校，各地应从办学层次、资产规模和原始投入等方面加以考虑，采取不同的奖励政策。比如，对初始投入很少、办学历史较长及目前资产规模较大的民办学校的补偿和奖励政策，应区别于初始投入较大、办学历史较短的民办学校，必须遵循“一事一议、一校一策”的原则。对于选择营利性并继续办学的民办学校，则可采取“扣除财政投入和社会捐赠等之后都是举办者”的简单原则，允许民办学校在缴纳土地出让金之后继续办学。由于民办学校建校时往往以“行政划拨”的方式获得土地使用权，现在选择营利性的民办学校一般需要以“出让”的方式获得土地使用权，而“出让”土地的价格与当时“行政划拨”的价格存在很大的价格差，导致民办学校无法承受，也就无法顺利转为营利性民办学校。因此，各地需要根据实际情况，制定转变为营利性民办学校的土地政策。

三、关于财政扶持民办教育的问题

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出：“健全公共财政对民办教育的扶持政策。政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。国家对发展民办教育作出突出贡献的组织、学校和个人给予奖励和表彰。” 《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“30条”)明确指出：“国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨和税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。”“地方各级人民政府应建立健全政府补贴制度，明确补贴的项目、对象、标准、用途。完善政府购买服务的标准和程序，建立绩效评价制度，制定向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训和政策咨询等教育服务的具体政策措施。地方各级人民政府可按照国家关于基金会管理的规定设立民办教育发展基金，支持成立相应的基金会，组织开展各类有利于民办教育事业发展的活动。”

建立公共财政对民办学校的支持制度，既是体现教育公平、解决民办学校资金不足的重大举措，也是落实《修正案》、实施分类管理的关键。近年来，各地出台了许多好的政策和做法，如设立民办教育专项资金、通过建立购买服务机制(生均经费拨付、市场供需匹配型的购买服务等)、分担办学成本(补助教师工资、社保和培训经费；补助校舍租赁建设费、教学设备购置维修费、融资贷款利息等)和实施各种奖励机制(办学绩效奖励、引资引智奖励、捐资、投资办学奖励)等。这些举措对激励民办学校的办学热情、提高教育质量以及鼓励社会资金的投入，均起到了重要作用。陕西、上海和重庆等地的政策创新特别值得借鉴和推广，在全国民办教育政策制定中发挥了引领作用。

在实施分类管理后，推进公共财政资助民办学校政策的制定，需要进一步解放思想、大胆创新。事实上，各地在政策制定过程中也是将此作为工作重点，认真论证，以“加大财政投入力度、创新财政扶持方式、明确财政扶持重点、加强财政资金监管”为着力点，完善非营利性民办学校的财政资助体系，提出切实可行的突破性方案。比如，陕西省将在每年3亿元民办高校发展专项基金的基础上进一步提高标准；吉林省继续设立“民办高等教育发展专项资金”和“民办教育发展专项资金”。目前了解到的政策草案有：湖北省从2018年起，省级财政每年单列1亿元专项资金，重点支持一批高水平民办学校的发展；河北省从2018年起，省级财政每年设立2亿元专项资金，重点支持一批高水平非营利性民办学校的发展。估计绝大部分省(市、区)都将建立“民办高等教育发展专项资金”和“民办教育发展专项资金”，并根据管理权限，分层分级实施，落实支持政策。江苏省明确：本区域内义务教育阶段的民办学校，可依据购买的学位数，按照不低于生均义务教育经费标准(教职工编制标准、工资标准、学校建设标准和学生人均公用经费标准等)给予足额补助；对政府认定的普惠性幼儿园，按公办同类幼儿园学费标准上限收取学费，政府以购买服务的形式补助办学成本的差额部分；在“十三五”期间，省财政对非营利性民办高校的生均经费投入达到公办高校生均拨款的30%。安徽省提出：对义务教育阶段的民办学校，落实与公办学校同等的生均公用经费补助政策；对非义务教育阶段的民办学校，按照不低于公办学校生均拨款或生均公用经费的30%给予补贴。在财政性经费的使用方面，有的地区倾向于宽松的安排，也有的地区设定了一定的条件。辽宁、上海等地提出：财政扶持民办教育发展的资金重点用于鼓励、扶持、促进民办学校的内涵发展和特色创建，民办教育公共服务和信息平台建设，非营利性高水平民办学校的重点项目建设，表彰和奖励为民办教育作出突出贡献的集体、个人，推动民办教育重大改革和发展等。可以相信，随着分类管理的积极推进和不断深化，公共财政支持民办学校尤其是非营利性民办学校的发展将成为新常态，并逐步扩大和增加。

四、关于办学自主权的问题

办学自主权是民办学校面向市场的依据，也是民办教育发展的必要条件。对于民办学校的办学自主权，《修正案》没有过多涉及，但是在国务院“30条”中明显增加了相关内容，可见随着分类管理的实施和深化，民办学校的办学自主权将权归原主，得到充分的尊重和落实。就目前来看，民办学校的办学自主权主要体现为三个方面的“自主”。

1.自主设置专业。这一权利主要针对民办高校和中职学校。中职学校大部分已下放县、市举办，相关矛盾不是很突出。高职院校近年来主要由省级政府管理，在专业设置方面大多已实现自主设置，因此难题还是在民办本科院校层面。尽管《高等教育法》第三十三条规定“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，但实际上并未得以实施。国务院“30条”提出：“扩大民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，鼓励学校根据国家战略需求和区域产业发展需要，依法依规设置和调整学科专业。”当前，本科院校设置专业大多需要通过专家论证、条件评估和申报批准三个流程。民办高校面向市场设置专业，往往难以做到“万事俱备，只欠东风”，很多情况下是先组织专业申报、后投入专业建设、再逐步完善办学条件，因此很多专业设置难以获得“备案”。在调研过程中，许多民办高校的领导呼吁主管部门理解民办高校专业设置的难处，掌握面向市场办学的真谛，真正体现自主设置专业。

2.自主招生。招生自主权是法律赋予民办学校的权利。2004年出台的《民办教育促进法实施条例》第二十七条明确规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准与方式。县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动与社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。”国务院“30条”也规定：“支持民办学校参与考试招生制度改革。民办高等职业学校可在核定的办学规模内自主确定招生范围和年度招生计划。中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内与当地公办学校同期面向社会自主招生。各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。”在办学实际中，落实民办学校招生自主权并不简单。一些优质民办学校倾向于扩大招生范围，而一些非品牌学校则希望招生区域保护，民办学校“掐尖”式的招生对整体招生秩序造成冲击，破坏了当地教育生态，还可能加剧学校发展的不平衡，加剧应试教育。在民办学校充分享有招生自主权和地方教育部门维持整体招生秩序的努力之间，可能短期内还难以取得平衡，要完全解决这一问题还需要过渡时间。

3.自主收费。国务院“30条”提出：“实行分类收费政策。规范民办学校收费。非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。”在《民办教育促进法》修订前，江苏、福建、山东、湖南、广西、宁夏和陕西等省(市、区)相继放开了民办高校的收费管制。江西、山东、云南和湖南等10多个省(市、区)全面放开民办学校收费，实行自主定价。实施分类管理后，大多数地区对非营利性民办学校的收费办法倾向于放开，由学校自主确定收费标准并向社会公开。一些物价部门担心放开收费标准可能会导致民办学校学费的全面涨价，成为社会不稳定的因素，但从已经实施的地区来看，这一担心完全是多余的。相反，有的民办学校还主动降低了收费标准，因为举办者会更加理性地看待收费，将收费、办学成本和增强学校竞争力等因素加以全盘考虑，使之更加符合市场预期。

一方面，自主办学是民办学校生存的机制优势所在，政府应从民办教育可持续发展的高度，切实落实好民办学校的办学自主权；另一方面，自主办学不是“自由”办学，需要与之相应的条件和行为。自主办学并不意味着政府放手不管，而是管理的方法和路径发生改变。比如，专业自主设置以后的专业建设督查问题、自主招生的校域计划协调问题和收费放开以后的乱收费治理等问题，都需要政府的监管和督查，以维持民办学校发展的良好生态环境，真正做到把好事办好。

五、关于教师权益保障的问题

教师队伍建设是民办学校可持续发展的核心竞争力。民办学校教师队伍建设已引起政府相关部门的关注，在《修正案》中也有体现。近年来，在“全面提高教育质量、办人民满意的教育”方针的指导下，各地在加强民办学校教师队伍建设方面已有不少政策创新和实践。比如：调剂部分公办学校教师到民办学校交流任教，通过制定最低工资指导线、发放长期从教津贴等方式提高民办学校教师工资待遇；通过制定相关政策允许符合条件的民办学校教师参加事业单位养老保险、鼓励民办学校为教师办理补充养老保险，提高民办学校教师在职和退休待遇；完善人事代理制度，落实民办学校教师在职称评审、评奖评优、培训提高和专业发展等方面的同等权益；探索人事制度变革，协调教师在公办与民办学校之间流动的人事关系、社会保险、工龄和教龄计算等问题，促进教师的合理流动；加大对民办学校师资建设的扶持力度，对符合条件的民办学校选派公办学校的教师支教或长期任教，核增公办学校教师编制专项用于民办学校或为优质民办学校核定教师事业编制数等等。这些举措，对加强当前民办学校教师队伍建设具有积极的意义。

实施分类管理后，教师权益保障政策的重点有以下两个方面。

1.教师参加事业单位养老保险的问题。由于事业单位和企业单位人员退休后的待遇存在较大差距，民办学校教师要求参与事业单位养老保险、享受事业单位退休待遇的呼声不绝于耳，认为这是落实“公办、民办学校教师同等待遇”的集中体现。现有政策享受人员面小且不稳定，在事业单位养老制度出台以后又面临新的问题，因此呼吁能切实落实。调研发现，解决这一问题也有难度。从政府有关部门来看，改革的方向是减少事业编制，他们担心人员大批涌入事业编制养老，会造成养老机构经费支付能力的不足；现实中事业单位养老制度刚刚实施，2014年以前的事业编制人员视同已交，而民办学校教师若享受事业单位养老政策，将面临公共财政无力承担巨额“视同缴纳”费用的问题。部分民办学校举办者则顾虑参与事业单位养老保险将增加巨额的经费负担而不愿参与，认为不符合民办学校的体制需求。从目前政策制定过程中了解到，普遍的考虑是为符合条件的非营利性民办学校教师缴纳事业编制养老保险，并对单位缴纳部分给予一定比例的补助。此外，各地对民办学校为教师缴纳年金普遍给予支持。这一政策落地的难点在于目前养老制度的改革，缺乏合理的制度支撑。

2.教师的培训与提高问题。由于经费不落实、时间没保证和领导不重视，民办学校教师往往得不到培训与提高，甚至连参加学术会议的机会都很少，形成了自身知识更新慢、教学水平难提高的职业发展困境。《民办教育促进法》第三十二条规定：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”对于教师参加培训难的问题，各方的认知都比较一致，但是政策尚未落地。多地在制定政策中已经考虑到这一问题的严重性，也在想方设法地推动问题的解决。目前的解决思路是：从教师成长、学校发展和学生受益的角度考虑，应该为教师安排一定的时间和机会参加培训，经费也应由学校和相关部门共同承担。

《修正案》将在很多方面影响我国民办教育的发展，这是一个深刻的制度变迁过程。阎凤桥认为，《修正案》对我国民办高校的内部治理和发展态势所造成的影响只能看作“潜在”的：“由于我国法律具有原则性较强而操作性较弱的特点，今后面临着如何以及在多大程度上将分类管理的思想落实到实处的挑战。”修法之后民办教育如何发展，存在两种可能性：第一种是后续的配套措施不及时，举办者我行我素，民办教育系统没有发生明显变化；第二种是后续配套及时跟进，国家以较大的行政力量促进民办教育分类管理*阎凤桥：《我国民办教育格局会因修法而得到怎样的改变？》，《教育与经济》2016年第6期，第3-4页。。

教育制度、经济制度和政治制度的形成原因基本是一致的，都是个体在追求自身利益的过程中经过多方博弈所形成的规则。康永久指出，教育制度“根植于人们自身的教育利益和理性计算，是各种力量相互冲突和妥协的结果”。教育制度的创新“不是在历史发展的客观需要、而是在个人发展的主观欲求的引导下进行的”*康永久：《教育制度的生成与变革——新制度教育学论纲》，教育科学出版社2003年版，第89页。。民办教育发展中的主要利益群体包括举办者、校长、管理干部、教师和学生等，这些群体的利益有相互冲突之处，但更多时候是一致的。根据制度变迁的相关理论，利益相关者能否争取到对自身有利的政策，主要依赖于各利益相关者能否开展卓有成效的集体行动*曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第39页。。如果民办教育的各个利益相关者能够高度团结，深刻影响到媒体、学者等政策精英以及政策制定者，让政策制定者明白当前民办教育发展的困难、发展民办教育的重要意义以及今后的政策着力点，就可能使教育政策朝着更有利于民办教育发展的方向快速前进。

注：王一涛博士应邀为本文作了修改工作。

(责任编辑毛红霞)

Refection on the Five Hot Issues in the Implementation ofAmendment of Non-governmental Education Promotion Law

XU Xuqing

(ZhejiangShurenUniversity，Hangzhou，Zhejiang， 310015，China)

After the publication of theAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw， the governments of the provinces (cities， districts) have carried out the formulation of relevant implementation and supporting measures. As theAmendmenthas a large workload and a wide range of implications， many issues have caused controversy and its implementation has become an important issue for the education and research community in 2017. The investigation found that in the transitional period， the problems of compensation and reward， financial support， school-running autonomy and teachers’ rights protection in the existing non-governmental education institutions are the five key issues in implementing theAmendment. The provinces (cities and districts) need to innovate their systems according to the actual conditions in different places and make full use of the system bonus to promote the healthy development of non-governmental education in China.

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; transitional period; compensation and reward; financial support; school-running autonomy; teachers’ rights protection; system changes

※贯彻落实《民办教育促进法修正案》专题

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.001

2017-10-23

国家社科基金教育学重点项目(AFA150012)

徐绪卿，男，浙江江山人，教授，教育学博士，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长。