非营利性民办学校治理机制设计

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

非营利性民办学校治理机制设计

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

在对民办学校实行分类管理后，还要进一步完善基础制度。对非营利性民办学校来说，制度创新任务更重，也更有意义。在这方面，不仅要借鉴有关非营利组织的经验，还要按照现代学校制度的要求，深化教育体制改革，构建政府、学校和社会之间的新型关系。文章提出如下建议：将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，转变政府职能和加强监管，按照非营利组织管理要求，完善章程建设、法人治理结构、产权、资产管理和财务会计制度，创新人事和社会保障制度，建立信息公开和专业评价制度等。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；民办学校；非营利性；治理；现代学校制度

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了关于修改《民办教育促进法》的决定，重点明确了对民办学校进行分类管理的制度，这标志着我国民办教育发展进入新的阶段。分类后的民办学校将严格按照所规定的组织属性运转，其中，非营利性民办学校将获得更加有力的政策支持。作为一种新的组织类型，非营利性民办学校也对自身治理机制和政府监管提出了新的要求。

一、培育非营利性民办学校的重要意义

对于新修订的《民办教育促进法》(以下简称“《修正案》”)，大多数研究者和民办教育举办者的评价是好的，认为解决了长期以来制约民办教育发展的政策难题，很必要、很及时，特别是从理论和实践上突破了既有的法律框架，以负面清单的方式开放了营利性民办学校的准入，进而确立了对民办学校实行分类管理的基本制度，澄清了长期以来存在的理论误区，符合民办教育发展规律和国际惯例，有利于进一步鼓励和吸引社会力量兴办教育，有利于民办教育管理与相关法律制度相衔接，有利于完善针对两类民办学校的财政、税收、土地和收费等方面的制度设计，从而引导民办教育的健康发展。

当然，改革的困难和阵痛也客观存在，这在修法期间已经有了广泛讨论：一些举办者担心分类后的合理回报和产权归属等问题；还有一些教育管理者担心会对民办学校举办者形成冲击，导致民办教育事业滑坡。这些担心都有一定的道理，但也不必小题大做，新的管理规定毕竟是对过去某些不规范行为的纠偏，暂时的冲击不可避免，也是必须和值得付出的代价。事实上，只要坚持正确的改革方向，采取合理的策略和改革措施，这些困难是可以克服的，因此《修正案》最终删除了草案二审稿中三年过渡期的规定，也为改革提供了充分的政策空间。

与解决改革前后的财产利益关系相比，更重要的工作是在分类管理框架下，进一步加强基础制度的建设，推动民办教育走上制度化、规范化的轨道。在新的制度规定下，举办者可以自主选择设立营利性或非营利性民办学校。营利性学校的举办者可以取得办学收益，并依照《公司法》等有关法律法规开展经营活动。尽管放开教育的营利性办学是重大的体制突破，但是作为一种组织类型的营利性学校，与依照《公司法》运行的企业相比并不具有特殊性，也有相对成熟的制度安排和实践探索。相比较而言，非营利性民办学校作为一种组织类型，从内部治理到政府监管等方面都有着与企业、机关、事业单位及社会团体等法人迥然不同的制度安排，其组织宗旨和发展目标、经营战略和管理模式与主要追逐市场回报的营利性学校有所区别，也不简单等同于现有的中国特色的“民办非企业”机构，而是具有相当严密和很高治理要求的组织类型，在相关机制的设计上还有很多开拓性的工作要做，这类学校自身也有如何培育和成长的问题。

1. 培育非营利性民办学校不仅是现实需要，而且对教育事业的健康发展也具有重要意义。从世界范围看，非营利性学校基本占据着民办教育的主导地位(至今仍有许多国家不承认营利性学校的合法地位或对其活动范围进行严格限制)，营利性学校之所以没有发展起来，不是有意设计的，更多是市场和社会自主选择的结果。我国相关政策文本也体现了更多支持非营利性学校的导向，非营利性学校举办者不取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，主要提供普惠性服务，在体制上有利于学校更加聚焦人才培养和学生长远发展而不是追求经济利益和回报，因此非营利性民办学校与公办学校一起构成保障教育事业公益性的“压舱石”。

2. 在非营利组织的框架下，公办学校和民办学校平等的法人地位具有了现实可能性。我国按照事业单位机构管理的公办学校本身就具有一般意义上的非营利组织的特征，除了“初始产权”和按照计划管理的人事、工资等制度外，公办学校和非营利性民办学校在组织特征上并无二致(在许多国家，政府对公立和私立的非营利组织实行不加区别的管理制度)。但是，改革开放以来，定位于事业单位的部分公办学校在“产业化”“市场化”的旗号下获得了较大的自主权，而自我约束的机制又未建立，导致公益属性逐步弱化，逐渐偏离“公共服务”的宗旨。公办学校作为行政机关的延伸，也存在很多体制弊端，特别是政府对公办学校的管理以行政手段为主，决定公办学校的成立、注销、撤并、布局和人员规模(编制)，实施严格预算和收支管理，执行与政府机构相似的人事管理制度和薪酬制度，这种管理体制统一于整体的社会事业和事业单位体制中，很难被触动。在民办教育领域大力培育非营利性学校，对于推进公办学校改革、冲破事业单位体制和建立现代学校制度，对于确保公办学校的“非营利”性质、为人民提供公平普惠的教育服务等，都具有很强的示范效应。

3. 培育非营利性民办学校将进一步带动学校体系的变革，触及教育改革的深层次问题。当前，我国国情正在发生深刻变化，教育普及速度加快，“有学上”的问题基本解决，不少教育指标都超过了中高收入国家甚至高收入国家的平均水平，教育事业正处在从外延式发展向内涵式发展转变的重要时期。这一时期实质性的教育改革将主要发生在课堂上，发生在教育教学环节，不管是扩大教育投入还是转变教育管理方式，如果不能引起教育教学的根本转变，就不能说触动了教育的深层次问题，而教育教学改革最终有待于学校层面的治理改革。客观地讲，目前我国学校治理问题还未引起足够的重视，随着“放、管、服”改革的不断深化，在推动政府向学校放权的同时，完善学校内部治理结构，建立学校自主办学、内部监督和自律机制显得更为紧迫。相比按照事业单位体制管理的公办学校，民办学校由于在体制外生长发育，在推动学校变革、建设现代学校制度方面具有很多独特的优势，如果能够作出有意义的尝试，就能很好地引导学校制度的变革。

二、按照现代学校制度要求完善

非营利性民办学校治理 分类管理制度的实施，解决了民办教育发展中的政策瓶颈，但是距离民办教育健康发展的要求尚远，尤其在制度建设方面还需进行深度探索。当前，对非营利性民办学校的关注点主要集中在对机构性质的认定上，而对其作为一种组织的制度建设和创新关注不够，比如举办主体、审批和注册等，还有学校治理结构以及政府财税政策、人事政策和社会保障政策等，实际上涉及更广泛的非营利组织的制度建设问题。

由于历史和文化的因素，我国虽然具有深厚的慈善、互助、公益和民间结社的传统，但是现代意义上的非营利组织发展很不充分。我国长期以来没有信托传统，法人制度与理念也在形成过程中，因此在社会观念上对“经营行为”和“营利性”的区别并不深刻，相应的法律规制还不完善*周详：《美国营利性高等教育的困局及其对教育立法的启示》，《中国高教研究》2016年第6期，第42-50页。。计划经济时期形成的单位制度，作为曾经统治社会经济各个领域的组织类型，至今仍有根深蒂固的影响，改革开放以来形成的现代企业制度还在生长发育过程中。但是，强大的社会需求使区别于市场(企业)和政府的“第三部门”(如基金会、社会团体和民办非企业等)不可阻挡地成长起来。其中，作为民办学校载体的民办非企业是上世纪80年代公共部门改革的产物，在当时公共财政不足的背景下，国家鼓励社会力量举办教育、卫生等社会事业机构，这些机构完全自收自支，与事业单位在服务提供、组织形式等方面很相似，一些地方和中央单位称之为“民办事业单位”，后来考虑到事业单位需要国家核定编制、划拨经费，最后以“民办非企业单位”来界定这些机构*喻东：《非营利组织亟待正名》，《21世纪经济报道》2016年1月7日，第04版。，在性质上表述为企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。这类被视为类似国外非营利组织的机构，在制度设计上却十分粗放，与非营利组织相适应的组织建设包括财会制度、审计制度和人力资源管理制度都很不完善，我国民办学校、民办医院发展中的种种不规范行为或矛盾纠纷都与其有关，成为当前社会事业体制改革的重点。

从理论上说，非营利组织是在提供私人物品时市场失灵(如由于信息不对称、消费者无法判断商品或服务的品质导致利益受损)和政府在提供公共物品、从事公共事务方面失灵(如主要考虑社会一般性需求，难以兼顾特殊群体和特殊需求)情况下，对政府和市场的替代*严新明、童星：《市场失灵和政府失灵的两种表现及民间组织应对的研究》，《中国行政管理》2010年第11期，第90-93页。。非营利组织作为一种制度安排，其基础在于信任，即主要通过弱化利润动机，建立捐赠者和服务对象对组织的信任，从而降低交易成本，使某些本来不可能在市场上进行的交易得以进行*世界银行：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，2005-06 -12 ，http://www.doc88.com/p-1177286142499.html。，同时利用捐赠为服务付费，可以保护消费者权益，照顾特殊群体和特殊需求。然而，主要来自社会捐赠或政府资助、志愿提供公共物品的非营利组织，虽然能够弥补政府和市场机制的缺陷，却又带来新的治理难题，比如受筹资主体广、绩效评价难等因素影响，在举办者监督动机不强、市场竞争压力小的情况下，非营利组织很容易存在内部监督缺失、效率低下等问题，从而偏离组织使命和发展方向。

在这方面，还有很多制度建设的任务。《修正案》明确把分类管理后的民办学校制度建设的很多事项留给地方决定，但这些事项往往政策性强，涉及多个部门的具体职能，必须加强国家层面的宏观指导和部际间协调，否则地方改革要么难以突破，要么自行其是，对将来建立统一制度造成障碍。值得关注的是，2016年3月通过的《慈善法》对慈善组织作了操作性很强的规定，比如规定“禁止财产分配”“禁止利润分配”，对清算后剩余财产处理、内部治理结构和财务会计制度也作了清晰的规定，这些都为非营利性民办学校的制度建设提供了很好的参考。

推动依照“民办非企业单位”机构管理的民办学校向现代意义上的非营利组织转型，除了借鉴《慈善法》有关规定和国际上非营利组织的成熟经验外，还要结合教育领域的特点，建立适应教育发展要求和特点的治理结构、管理制度和配套政策。自2010年第五次全国教育工作会议以来，国家一直将建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度作为教育体制改革的核心，这里的现代学校制度不单单面向公办学校，也面向各类民办学校。而现代学校制度视角下的非营利性民办学校治理，不仅仅指在法律和制度方面完善学校的内部治理机制，更核心的内容是构建政府、学校和社会之间的新型关系，解决好政府如何依法管理学校、学校如何形成合理的自主治理结构以及社会如何实现对学校办学的参与和监督等问题，因此不仅仅是微观层面的改革，更具有教育体制改革的重大意义，是一项全面、系统的改革。

三、非营利性民办学校治理机制的设计

(一)将非营利性民办学校纳入事业单位范畴

随着社会事业体制改革和事业单位改革向纵深推进，人们对社会事业和事业单位的认识也在不断深化。社会事业主要面向全体人群提供各类社会服务，其服务提供主体既包括政府直接举办的公办机构，也包括各类民办机构，这两类机构按理均可称为社会事业单位，却由于历史和体制的原因，形成了事业单位仅仅指政府举办的惯例，导致社会事业领域的公办、民办机构按照所有制分割管理的格局，特别是公办学校的事业单位属性固化为身份制度，这是不必要的，也影响了社会事业的健康发展。就教育领域来说，如果非营利性民办学校能够更好地体现公益属性，改革就不应当仅仅盯住一个事业单位的“初始所有权”，更应当从这些单位的行为特征判断其承担社会责任和公益性的程度，以此作为提供政策支持的重要依据。从这个意义上说，国家在政策上应该平等对待公办学校与非营利性民办学校，打破身份制度，将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，建立统一的事业单位制度。这虽然只是单位类别的变化，并不实质性地改变机构的管理体制，却体现了政府对社会事业全行业管理的态度，有利于公办学校改革向纵深推进，真正形成公办事业单位和民办事业单位共同举办社会事业的良好局面。2010年以来的温州民办教育综合改革试点，就对非营利性民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理。

(二)章程建设与法人治理结构

章程是学校依法办学和自主管理的依据，也是民办学校登记的法定条件。形成以理(董)事会(以下统称“董事会”)为核心的治理结构，是世界各国民办学校的普遍做法，即以章程建设为载体，完善法人治理结构，实行董事会领导下的校长负责制。董事会是学校的决策机构，定期商议学校发展的重大事项，主要由社会贤达、教育专业管理人员、捐赠者代表、学生(家长)代表、教职工代表及社区代表等组成，特别要引导社区、有关专业人士参与学校的管理和监督，体现非营利性民办学校的公益性和代表性。章程要对董事会的基本结构、产生办法、权力范围、议事规则和激励机制进行清晰界定。要建立健全监事会、工会、党团和教职工代表大会等组织机制。要针对我国民办学校发展中的突出问题，着重厘清董事会与捐赠者、校长之间的关系。一般的捐赠者只能根据捐赠协议、章程行使约定权力，比如知情权、质询权和监督权等，包括了解学校运行情况、查阅董事会会议记录和财务会计报告等。董事会确定校长人选，报审批机关核准，但不得随意干涉校长工作，校长依照章程规定管理学校。

(三)产权、资产管理与财务会计制度

在现行体制下，举办者向审批机关申请设立民办学校(不具备办学条件、未达到设置标准的先申请筹设)前，为达到办学条件，必须开展项目建设和筹资工作，于是举办者先期投到民办学校的资产，在学校法人尚不存在的情况下，只能放在举办者名下，容易使落实法人财产成为监督盲区。解决办法是引入基金会机制，由基金会接受筹资，基金会法人作为非营利性民办学校举办者，完成筹资、办学许可及注册登记等一系列程序。民办学校在存续期间，对所有资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。民办学校的非营利性并不意味着就不需要通过包括向服务对象收取必要费用在内的各种方式对服务成本予以补偿，更要建立严密的资产管理制度。由基金会汇合社会捐赠、财政拨款或补助、学校服务收费，为学校发展筹集经费，用于教学、科研等活动。非营利性民办学校终止办学时，依据《修正案》进行财务清算。关于清偿债务后剩余财产的处理，国家投入的国有资产由审批机关负责安排用于教育事业，社会捐赠资产和办学积累继续用于发展民办教育事业。非营利性民办学校依照《民间非营利组织会计制度》和相关法律规定开展会计核算，完善会计监督制度，实行财务公开制度，接受第三方审计，并接受政府部门的监督管理。

(四)政府监督与服务体系

从表面上看，分类管理制度会对民办学校旧的办学行为形成冲击，本质上是对政府管理方式的冲击。要转变政府职能，在严格执行民办教育准入和办学许可制度、加强对教育教学的业务指导和宏观管理的前提下，放松对招生计划与招生方式、民办高校专业设置与调整的过多管理，落实学校办学自主权。非营利性是对机构法人类型的界定，涉及相关政策，还需要加强部门间的立法协调，建立教育综合执法机制，治理违规和非法办学行为。政府政策支持是非营利性民办学校发展必不可少的条件，国际经验表明，非营利组织虽然不由政府举办，但政府资助是非营利组织的重要资金来源。要落实非营利性民办学校依法享受与公办学校同等的税收、规费减免及基础设施供给等方面的优惠待遇，可委托非营利性民办学校承担部分义务教育任务并向其拨付教育经费，对有关科研项目建设、校本课程开发给予财政经费资助。对非营利性民办学校新建、扩建所需用地，按公益性用地采取行政划拨或协议出让等方式提供。公民和组织对非营利性民办学校的捐赠，依照有关规定享受相应的优惠待遇。建立健全政府服务民办教育的体系，确保民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。

(五)人事与社会保障制度

民办学校的非营利性并不意味着就不能在志愿服务以外向其他参与服务者支付必要的酬金，尤其是要建设一支长期扎根教育事业、高素质的专业教师队伍，这是民办学校优质发展、特色发展的关键。但是在公办、民办两种组织形式下，教师的身份制度难以跨越。目前各地民办学校反映最强烈的是教师难以享有与公办学校教师同等的社会养老保险以及其他福利待遇，这是由我国分割的养老保障体制导致的，即公办学校教师参加的机关事业单位养老保险与民办学校教师参加的城镇企业职工养老保险制度长期分割，两类人群的养老保险基金分开运行，人员在不同制度间转化身份存在障碍。在这种情况下，需要创新机制，建立灵活的教师人事制度，打破公办、民办界限，实行教师全行业管理，建立统一的教师人力资源市场。实行公办、民办学校统一的教师招聘制度，探索建立两类学校之间的教师流动机制，公办学校在职教职工到非营利性民办学校工作，身份不变，工龄连续计算，按照学校规模单独核编。地方政府可根据各自财力对非营利性民办学校给予补助，确保非营利性民办学校教师的工资待遇和社会保障待遇不低于同等职称的公办学校教师。

(六)信息公开与专业评价制度

对非营利性民办学校来说，接受社会捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，就要履行社会公益的承诺，就必须自觉接受公众监督，自觉遵守办学行为规范和道德标准，以取信于民。信息公开对民办学校遵循非营利宗旨起到重要的保障作用，非营利性民办学校应当依法履行信息公开义务，包括公开组织章程和决策、执行、监督机构成员信息，公开年度工作报告和财务会计报告等，对社会公众的信息诉求也要及时答复。就学校类型的非营利组织来说，对其提供的教育服务进行专业评价是基础性工作，也是世界各国保证私立学校教育质量的一项重要举措，这是由非营利学校的内在特征决定的。在所有者缺位和市场竞争机制缺失的情况下，一旦志愿精神不足，学校就会因为缺乏责任机制和发展动力而偏离组织宗旨，而且体现民办学校绩效的学生培养质量难以衡量，往往简单指向考试分数和应试教育，导致学校办学宗旨发生偏差，影响学生健康发展。要鼓励专门机构和社会中介机构对学科、专业、课程、学术影响、教学设施、规章制度以及毕业生社会认可度等方面进行评估，用专业化的评价来监测与诊断学校的办学水平，促使其保障和提高教育质量。

(责任编辑毛红霞)

Governance Mechanism Design of Non-profit Non-governmentalEducation Institutions

SHAN Dasheng

(DevelopmentandResearchCenteroftheStateCouncil，Beijing， 100010，China)

After carrying out classified management of non-governmental education institutions， the basic system must be further improved. For non-profit non-governmental education institutions， the task of institutional innovation is more important and meaningful. In this respect， it is necessary not only to draw lessons from the relevant experience of non-profit organizations， but also to deepen the reform of the education system according to the requirements of the modern education system， and build a new relationship between the government， the education institutions and the society. The paper puts forward the following suggestions: including the non-profit non-governmental education institutions into the category of public institutions; transforming government functions and strengthening supervision; in accordance to the requirements of managing non-profit organization to construct and perfect the rules of corporate governance structure， property rights， asset management and financial accounting system; innovating personnel and social security system， and establishing a public information and professional evaluation system etc.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; non-governmental education institutions; non-profit; governance; modern education system

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.002

2017-09-06

国家社科基金重点项目(12AZD106)

单大圣，男，湖北黄梅人，副研究员，管理学博士，研究方向为社会建设和社会管理。