民办学校收费改革的发展方向与政策建议

方建锋

(上海市教育科学研究院，上海 200032)

民办学校收费改革的发展方向与政策建议

方建锋

(上海市教育科学研究院，上海 200032)

民办教育收费放开，意在缓解民办学校成本增加带来的办学压力，促进民办学校的健康发展。但是教育本身存在一定程度的自然垄断性质，使其并不能处于完全竞争状态，政府部门可以通过学费标准确定、收费方式改革、信息公开、乱收费监管以及学生资助等规范措施，真正促进民办学校的健康发展。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；民办学校；放开收费；监管机制；收费改革

十八届三中全会明确提出“放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”“放开竞争性环节价格”，这对“鼓励社会力量兴办教育”具有重要的指导意义。十八届三中全会提出完善主要由市场决定价格的机制，要求“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。因此，越来越多的地区选择放开民办学校收费。但教育属于不完全竞争领域，放开收费之后该如何完善相应的监管机制，仍有待研究。

一、民办学校收费改革的基本情况

(一)1998年《价格法》规定：定价方式包括政府定价、政府指导价和市场调节价

1998年5月1日开始实施的《价格法》第三条规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”可见，定价方式包括政府定价、政府指导价和市场调节价三种。其中，市场调节价是指由经营者自主制定、通过市场竞争形成的价格；政府指导价是指由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度、指导经营者制定的价格；政府定价是指由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和范围制定的价格。

《价格法》第十八条规定，重要的公益性服务价格实行政府指导价或政府定价，第十九条也规定，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。各地将教育列为“重要的公益性服务”，如北京规定：“定价范围为除社会力量办学、中外合作办学外的幼儿园、小学、初高中、中高等职业、大学教育的保育保教费、代办费、学费、杂费、借读费、住宿费(民办公助办学除外)；各类报名考试等收费；依据法律法规进行的强制性培训；机动车教练场练车、考试收费。技工、义务教育、成人教育学校住宿费标准授权区人民政府制定。”民办学校不属于政府定价范围，但是同属于“重要的公益性服务”，不能完全实行市场调节价的，可以考虑实行政府指导价。

(二)2002年《民办教育促进法》规定：学历教育实行审批制(政府定价)，非学历教育实行备案制(市场调节价)

1.2002年《民办教育促进法》规定为审批备案制。该法第三十七条规定：“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。”也就是说，民办学历教育类学校的收费是审批制，非学历教育类学校的收费是备案制。第六十三条还规定，“违反国家有关规定收取费用的”，“由上级机关责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《民办教育促进法实施条例》(2004年)第三十五条规定：“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。”

2.2005年《民办教育收费管理暂行办法》作了细化规定。2005年国家发展改革委、教育部、劳动和社会保障部联合发布《民办教育收费管理暂行办法》(发改价格〔2005〕309号，以下简称“《暂行办法》”)，规定民办学校申请制订或调整学历教育收费标准应提交的材料中，要有“申请学校近三年的收入和支出状况”，“民办学校学历教育学费标准按照补偿教育培养成本原则并适当考虑合理回报的因素制定。教育成本包括人员经费、公务费、业务费、修缮费及固定资产折旧费等学校教育和管理的正常支出，不包括灾害损失、事故等非正常费用支出和校办产业及经营性费用支出”。《暂行办法》是我国首部国家层面规范民办学校收费的正式文件，明确规定民办学校可以对受教育者收取学费、住宿费和代办性服务收费，在对教育成本作出界定的基础上，提出民办学校收费调整的程序、依据和要求，基本原则与2002年《民办教育促进法》一致。

(三)2016年《民办教育促进法修正案》规定：营利性民办学校实行市场调节价，非营利性民办学校按市场化方向改革

1.《民办教育促进法修正案》规定营利性民办学校实行市场调节价。2016年11月7日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，明确民办教育实行分类管理，将原法中民办学校收费的第三十七条改为第三十八条，规定“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”《修正案》自2017年9月1日起施行，意味着原有民办学校学历教育收费审批制的法律依据有了变化，把按学历、非学历教育区分收费改为按营利、非营利学校区分收费，明确规定“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”。

2.国务院一系列文件提出非营利性民办学校收费办法由地方政府按市场化方向进行改革。关于非营利性民办学校收费的改革方向，国务院一系列文件中均强调“按照市场化方向”，根据当地实际确定。2014年11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)，提出“非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”。2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号)再次重申了这一规定。2016年12月29日，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)，其中第十六条提出：“非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。”营利性民办学校实行市场调节价，鼓励非营利性民办学校通过市场化改革逐步实行市场调节价，是当前国家关于民办学校收费的基本方向。与之相应，政府对民办学校收费的管理也将逐步从定价审批管理走向价格监督。

二、民办学校收费的实践情况

在《民办教育促进法》修订之前，民办非学历教育收费实行备案制，事实上已经放开；民办学历教育收费实行审批制(政府定价或政府指导价)。2014年，湖北省在全国率先提出全面放开民办学校收费，随后两年内有近10个省(市、区)在不同程度上放开了民办学历教育收费。《民办教育促进法修正案》出台后，民办学历教育收费有日益放开的趋势。

(一)全国至少有7个省(市、区)全面放开民办教育收费

就现有省级地区试点情况来看，全面放开各类民办教育收费由学校自主定价的有湖北、江西、山东、贵州、内蒙古、湖南和黑龙江等7个省(市、区)。其中，湖北省自2014年秋季开始实施，贵州省自2014年12月1日开始实施，湖南省和内蒙古自治区自2015年秋季开始实施，黑龙江省自2017年秋季开始实施，山东省提出“到2017年完成”，江西省提出“到2020年(争取在2018年前)完成”。

(二)全国至少有8个省(市、区)对学历教育分阶段放开

从全国范围来看，各地在民办学历教育特别是义务教育阶段民办学校收费放开方面仍然比较谨慎，对民办高等教育和民办中专教育放开收费的较多。目前，至少有8个省(市、区)在不同程度上放开了民办学历教育阶段的收费。如，上海市已经放开民办高等学历教育和民办中专教育收费(2015年)；陕西省和云南省放开民办高校收费(2015年)；江苏省放开民办中等职业学校及民办普通技工学校收费(2016年)。此外，北京市对13所民办高校(2015年)、安徽省对6所民办高校(2017年)以及浙江省在部分民办高校进行了收费放开试点。2017年6月，河南省发改委、省教育厅发布《关于改革我省民办高校学历教育收费管理方式有关事项的通知》，对非营利性民办高校学历教育收费实行上限管理。

对于部分放开民办学校收费的省份来说，民办高等教育和中等职业教育是首选，义务教育阶段基本没有放开。究其原因：一是高等教育成本补偿收费共识基础深厚；二是公办中职教育已在不少省份实现了免费教育，属于竞争较为完全的领域，民办中职教育即便放开收费，也不会出现学费上涨过快的情况；三是老百姓对义务教育阶段关注度高，政府在是否放开上存在较多顾虑。

(三)民办基础教育收费以政府指导价为主

不少省(市、区)在基础教育领域通过限定最高收费标准、监审办学成本的合理性或制定基准价、浮动幅度等方式，推行当地民办学校收费政策，明确民办学校在规定范围内可自主确定收费标准，或按照办学质量等级确定浮动倍数。如有些省(市、区)对享受政府财政补助的民办幼儿园，通过合同约定等方式，确定一个最高收费标准“封顶”；对一些收费明显偏高或涉嫌不合理涨价的民办幼儿园，物价部门将审核其申请备案的办园成本合理性，必要时可实施成本监审(《湖北省幼儿园收费管理实施细则》，2012年)。有些省(市、区)详细制定了民办中小学办学成本的构成，包括人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧、无形资产年限分摊、财务费用、冲减成本项目和生均教育培养成本等(《湖北省民办中小学教育收费定价成本监审暂行办法》，2011年)。此外，有的地方政府在民办中小学成本核算中包括合理回报因素，按照不超过投资额的10%确定投资回报率(《宿迁市民办教育收费测算方法》，2005年)。

有些省(市、区)规定民办学校按同类别、同层次公办学校标准收费的，报相应的价格、教育主管部门(或人力资源和社会保障主管部门)备案后执行(《福建省民办教育收费管理实施细则》，2013年)；浙江省《关于促进民办教育健康发展的意见》(2013年)提出实行积极的价格政策，支持和促进民办学校的发展，制定基准价和浮动幅度，学校在规定幅度内自主确定具体收费标准，并报价格主管部门备案后执行。有些地方探索在基准价基础上按照办学质量等级确定浮动倍数，最优质民办学校可在上年度生均教育事业费5倍的标准内自主确定学年收费标准(《温州市民办学校收费政策补充规定(试行)》，2012年)；有些地方探索建立30%～50%民办学校收费定价浮动机制(《深圳市委市政府关于加强民办教育深化改革和优质发展的意见(初稿)》，2013年)。

(四)民办高等教育收费在不同程度上放开

有些省(市、区)结构性调整民办高等学校学费标准，依据学科分类、学校层次，在规定的标准范围内确定具体学费标准，报省物价局、省教育厅、省财政厅备案(《关于民办高等学校收费标准等有关问题的通知》，江苏省物价局办公室，2013年)；有些省(市、区)部分放开民办高校收费，规定通过人才培养工作评估或教学评估的民办高校，允许其自主选择本校当年招生专业总数20%以内的专业，以价格部门核定的学费标准为基础，在20%浮动范围内，自主制定具体的学费收费标准，同时按管理审批权限报业务主管部门和同级价格主管部门备案(《福建省民办教育收费管理实施细则》，2013年)；有些省(市、区)完全放开民办高校收费，从2014年开始民办普通高校可结合办学成本等因素自主确定学费标准(《湖北省人民政府关于进一步促进民办普通高等教育发展的若干意见》，2013年)。

总体来说，各省(市、区)在放开民办高校收费上争议不大，区别在于是全部放开还是有条件放开，一些省(市、区)则选取部分民办高校进行试点。从放开收费的学校类别来看，这是一种比较平稳的政策选择。公办的中专学校、中职学校和技工学校早已实行免费教育，由此影响到 2013年全国民办中职学校在校生比2011年减少了60多万人*数据来自教育部的《全国教育事业发展统计公报》(2011年、2013年)。。在这种情况下，即使给予民办中职学校放开收费的权力，他们也不敢轻易涨价。而专科教育(高职院校)也正处于全国生源的低谷期，学校招生困难、关闭重组时有发生，出现普遍涨价的可能性也不太大。

(五)放开收费后的短期影响

从调研情况来看，放开收费最主要的短期影响表现为民办学校收费普遍上涨。湖北省“民办高校本科学费平均比去年上涨20%左右，一般本科专业每年学费起价在1.2万元，热门本科专业每年学费在1.4万元至1.6万元之间”*《湖北民办高校今秋全面涨学费》，《长江日报》2014年5月27日，第9版。。上海市和云南省的情况也类似，放开收费后学费标准普遍上涨近50%。截至2016年6月30日，经营内地民办高等学历教育的民生教育集团收入2.43亿元人民币，净利润1.5亿元人民币，纯利润率达61.6%。截至2016年5月底，拥有一所大学和24所K-12学校的宇华教育集团实现收入12.85亿元人民币，净利润4.68亿元人民币，纯利润率达36.42%*《民办高校第一股民生教育拟赴港 上市上半年净利率超60%》，《每日经济新闻》2016年9月28日，第12版。。这些信息都让社会质疑极少数举办者的“投机”冲动以及资本天生的逐利性难以被有效抑制。因此，在办学水平和教育教学质量评估制度不够完善和信息不够对称的情况下，完全放开收费可能增加学生家庭的经济负担，短期内会在一定程度上影响民办学校收费标准的权威性和社会公信力。

三、加强民办学校收费管理的政策建议

根据国家相关政策，民办学校逐步放开收费是一个趋势。民办高校应在继续放开收费的基础上强调收费行为的规范以及政府对其办学的监管；民办中小学应在明确办学定位的基础上逐步放开收费。

(一)以市场化为基本收费改革方向

1.坚持市场化改革原则。与中央精神保持一致，坚持市场调节为主，健全完善主要由市场决定民办教育收费标准的机制，充分发挥市场机制和价格杠杆作用。坚持教育公益导向，有效引导民办学校科学合理制定收费标准，兼顾不同学生的经济承受能力和选择性要求，维护学生接受教育的合法权益。坚持分类有序推进，积极探索在营利性和非营利性民办学校分类管理框架下，实行收费管理市场化改革的不同方案和制度机制，不搞“一刀切”。

2.按营利、非营利学历教育区分价格管理方式。营利性民办学校以及部分已经放开收费的非营利性民办学校实行市场调节价，由民办学校根据办学成本、市场需求、办学质量和群众承受能力等因素自主确定。基础教育阶段的民办学校可在政府定价的基础上试行政府指导价，在政府许可的范围内自主确定收费标准。

3.鼓励开展义务教育阶段民办学校收费放开试点。从国务院、国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部等部门关于民办学校收费管理的系列文件中可以看出，国家鼓励非营利性民办学校收费也向市场化方向改革。目前对非营利性民办学校收费实行政府定价管理的地方，可根据本地实际选择部分地方、部分学段进行市场化改革试点。

(二)民办中小学收费尝试实施政府指导价

1.民办普通中小学特别是义务教育阶段收费实行政府指导价。义务教育阶段民办学校以特色办学、满足受教育者多样化教育诉求为主要定位。

建议地方对民办普通中小学实行政府指导价，在不超过所在区已经公布的上一年生均经费范围内，允许他们自主调价。

2.支持已经具有竞争条件的地区开展民办普通中小学收费放开试点。第一，对大部分义务教育阶段的民办学校不宜放开收费，建议维持现状或设置政府指导价，由民办学校根据办学水平和市场需求自主调节。第二，对政府购买服务的民办中小学，根据购买协议，协商收费标准。第三，对获得大量政府财政补贴、承担提供基本公共服务的民办学校不宜放开收费，如进城务工人员子女学校等，应努力维持较低收费水平。第四，对采取中外合作办学方式的民办普通中小学以及学校内部参加国际课程学生的收费，可采用市场调节机制。

3.建立低收费民办中小学风险预警机制。对于低成本运行的民办中小学，尤其是收费低于当地公布的生均经费标准的学校，在推行政府指导价的同时，要加强对此类学校的教学指导。对于办学资质较弱的中小学，做好“关、停、转、并”工作，建立风险预警机制，加强对办学情况的实时监控，做好学校关闭之后的后续工作。

4.超出政府指导价的学费调整需进行审批。调整超过所在区同级公办中小学已经公布的上一年度生均经费的学费标准、住宿费标准，由民办学校经教育主管部门向价格主管部门提出申请。民办中小学经申请调整收费标准应提交下列材料：(1)申请学校的有关情况，包括学校名称、地址、法定代表人、法人登记证书以及教育行政部门或人力资源和社会保障行政部门颁发的办学许可证；(2)申请调整教育收费标准的具体项目；(3)现行教育收费标准和申请制定的教育收费标准或拟调整教育收费标准的幅度，以及年度收费额和调整后的收费增减额；(4)申请调整教育收费标准的依据和理由；(5)申请调整教育收费标准对学生负担及学校收支的影响；(6)家长委员会方面的意见；(7)经第三方评估(核算)的，申请学校近三年的收入和支出状况，包括教职工人数、按规定折合标准的在校生人数、生均教育培养成本，财务决算报表中的政府资助、固定资产购建和大修理支出情况、教育设备购置情况、工资总额及其福利费用支出等主要指标；(8)价格主管部门、教育行政部门、人力资源和社会保障部门要求提供的其他材料。

(三)完善民办高校收费管理机制

1.民办高校收费继续实行市场调节价。从全国的情况来看，民办高校学费和住宿费将会继续实行“自主定价、优质优价”的原则。学校可统筹考虑学科专业、教学质量、办学成本和住宿成本，兼顾经济发展水平、社会需求和普通家庭承受能力等因素，自主确定学费和住宿费标准。

2.民办高校收费应主要用于教育教学。民办高校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。严格要求非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照《公司法》等有关法律、法规的规定处理。

3.加强对民办高校违规收费行为的监管。代办性收费、服务性收费必须体现学生自愿和非营利原则。民办高校向在校学生代收的教材费用，应在学期结束时按实际支付的费用据实结算，多退少补；学生宿舍床上用品和日用品由学生自主采购，不得强行统一配备。不得向新生收取招生赞助费、体检费和心理测试费等费用。服务性收费即时发生即时收取，严禁强制服务或只收费不服务。列入教学计划应对学生提供的服务不得在学费外额外收取服务费。学生缴纳学费、住宿费后，因故退学或提前结束学业，要根据学生实际学习时间，按月计退剩余的学费、住宿费。

(四)加强民办学校收费监督管理

1.收费标准保持一定的稳定性。民办学校调整收费标准应实行“新生新办法、老生老办法”的原则，学生入学时的收费标准一经确定，在读期间不得提高。原则上，民办高校一个办学周期内不得调整收费标准，民办中小学、民办幼儿园2年内不得调整收费标准。

2.严格落实民办学校收费公示制度。民办学校要将收费项目、收费标准、收退费办法、奖助学金政策、执行有效期和监督举报电话等，通过公示栏、公示墙和校园网等方式长期向学生、家长及社会公示，自觉接受监督。调整收费政策时，要及时更新收费公示，至少在每学年开学前30个工作日向学生公示。民办学校招生简章应写明学校性质、办学条件、收费项目和收费标准等内容，不得在标明的收费项目之外另行加收费用，不得使用模糊标价等使人误解的标价内容及方式诱导受教育者，进行价格欺诈。

3.由第三方提供民办学校办学成本核实报告。针对目前民办中小学收费悬殊、部分学校内部存在分层收费以及民办高校收费标准不明确的现象，建议配合各级各类学校设置标准，由第三方提供成本核算报告，确定以近三年办学成本并适当考虑学校今后发展规划拟定办学成本，定期公布成本核算现状，完善市场调节手段，对在成本核算中提供虚假信息或有误导学生信息的行为，录入诚信系统。

4.规范民办学校学费使用范围。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。民办学校要建立健全奖助学金评定、发放等管理机制，按国家规定从学费收入中提取不少于5%的资金，用于奖励和资助学生。同时，学校要在学费收入中安排一定比例的资金用于教师培训。民办学校对贫困生有学费减免规定和其他救助办法的，应在招生简章中明示。 5.建立健全政府部门协同监管机制。各级价格、教育、人社、财政和审计部门应加强事中事后监管，不断规范民办学校收费行为，切实维护学生合法权益，维护市场正常竞争秩序，保证民办教育收费管理市场化改革的平稳有序进行。各级价格主管部门应加强对民办学校收费的管理和监督检查，引导学校建立健全收费管理制度，自觉执行国家的教育收费政策。对价质不符、收费水平明显过高、假借民办学校名义变相提高学费、收费标准变动频繁、变动幅度过大、损害其他学校或受教育者合法权益的不正当价格违法行为，由价格主管部门采取成本调查、约谈告诫和建立黑名单等措施，并根据《价格法》有关规定进行价格干预。

[1] 宋迎军.民办学校的收费标准研究[J].中国市场，2013(17).

[2] 季卫华.教育收费听证制度的完善与立法建议[J].教学与管理，2009(9).

[3] 国家发改委教育收费监管考察团.巴西、秘鲁的教育收费监管及启示[J].中国价格监督检查，2007(2).

(责任编辑毛红霞)

Development Orientation and Policy Suggestions for Tuition FeeReform in Non-governmental Education Institutions

FANG Jianfeng

(ShanghaiAcademyofEducationalSciences，Shanghai， 200032，China)

Education fee liberalization intends to ease the pressure on running institutions brought by increased costs to promote the healthy development of non-governmental education institutions. However， because education itself has a certain degree of natural monopoly， it cannot be allowed to be in a state of complete competition. Government departments can promote the healthy development of non-governmental education institutions through measures of standardizing tuition fees， reforming charging modes， information disclosure， supervision over arbitrary fees， and student subsidies.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; non-governmental education institutions; tuition fee liberalization; regulatory mechanisms; fee reform

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.003

2017-11-02

国家社科基金教育学重点项目(VGA170004)

方建锋，男，河南安阳人，副研究员，教育学博士，华东师范大学博士后，研究方向为教育政策、教育规划。