边缘性治理视角下城市摊贩规则化治理路径探析：东莞为例

吴 哲

(东莞职业技术学院 管理科学系，广东 东莞 523000)

社会学研究

边缘性治理视角下城市摊贩规则化治理路径探析：东莞为例

吴 哲

(东莞职业技术学院 管理科学系，广东 东莞 523000)

创新社会治理时代背景下，城市摊贩单向式监管面临政策困境，亟待探索一条更为有效的治理路径。文章对东莞摊贩治理现状进行归纳综述，进而通过边缘性治理视角对东莞摊贩治理进行评价和定位，最后给出通向规则化治理的路径。

边缘性治理；摊贩；城管规则化治理

2016年我国常住人口城市化率为57.35%*《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，2017-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html。，快速的城市化演进催化了诸多社会问题，大量外来人口催生了城市庞大的摊贩群体，城市治理面临前所未有的挑战。摊贩*为行文方便，本文所指“摊贩”皆为流动设摊者，主要以肩挑负贩、各类车架贩卖者。其特征是流动性强、无固定经营场所、通常占用公共空间经营。之于城市治理也面临两难的政策困局，城管与摊贩矛盾不断升级，甚至引发激烈冲突，这显然有违创新社会治理的时代要求，亟待学界探寻一条有效的治理路径。

一、文献综述及理论框架引用

吴佳丽(2009)认为，摊贩弱势在于与城管博弈中无奈选择“一哭二闹三躺倒”的抵抗，而这种弱势得到了公众的同情，最终“一阵风式”的运动式治理成为博弈均衡*吴佳丽：《当权力遭遇弱者：城市流动摊贩治理中的行为逻辑——基于H市城管执法支队的个案分析》，南京理工大学2009年硕士学位论文。。朱建辉(2011)认为，摊贩的底层抗争和权力交换在削弱基层政权的同时也牺牲了城市公共利益，治理者和被治理者陷入一种双输的循环。构建城市治理体系必须放权于社会，政府权力逐步退出*朱建辉：《城市摊贩治理研究：国家与社会关系视角下的底层抗争与权力交换——以湖南L市为例》，浙江大学2011年硕士学位论文。。孙志建(2012)构建了城市政府摊贩治理模式比较分析框架，认为规则化治理是未来城市摊贩治理的趋势*⑥孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第30-58页；第37页。。他还指出，我国城市摊贩治理归属策略化治理阶段⑥，摊贩监管则稳定于模糊性治理这种独特的现象*孙志建：《中国城市摊贩监管缘何稳定于模糊性治理——基于“新多源流模型”的机制性解释》，《甘肃行政学院学报》2014年第5期，第28-43页。。在这些研究中，孙志建提出的边缘性治理模式可谓独具特色，他归纳出三种治理模式，为城市摊贩规则化治理提供了理论框架，但还缺乏具体案例的研究。

孙志建(2012)从摊贩功能、特质、多面向和政策议题等方面考量，摊贩在城市中处于一种不占主导、不具优先性、边缘化、争议性和复杂性的状态，治理上易限于政策困境，且执法异常敏感，属于一种边缘性治理。他通过比较各国城市摊贩治理政策构建边缘性治理模式，并认为摊贩的治理可从两个维度来考量：一方面是制度化包容程度，体现秩序来源，关乎政府及社会对摊贩的包容程度；另一方面是政策稳定性程度，体现治理规则化与科学化程度。继而提供了三种治理模式：策略化治理、政治化治理和规则化治理*对孙志建边缘性治理三种模式的概括介绍，参见孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第35-38页。。

策略化治理，是指在治理中对摊贩包容程度低，政策不稳定，表现为“一阵风”式的治理，可理解为治理的权宜之计。政治化治理在策略化治理之上，表现为重政治手段甚至治理术，如倚靠相关税率调整的手段来治理，其特点是部分摊贩合法化，周期性的政策变动，允许摊贩维权。政治化治理是一种非正式政治，具有明显的过渡性。规则化治理表现为依法而治，监管规则中融入了摊贩自生自发的规则体系，其特点是以合法化为前提条件，“人”“事”统筹，监管、统治和服务三者兼顾，注重摊贩的后现代性，偏重于使用政策组合工具，政策较为稳定。

二、东莞摊贩治理现状

东莞作为“市辖镇”城市之一，其特殊的行政管理体制有别于大多数城市。这种特殊的行政架构减少了一级政府，精简了政府系统，也在很大程度上减轻了人浮于事、效率低下等弊端。但是，随着经济社会的快速发展，镇级建制也凸显诸多问题与矛盾，为此，东莞为克服行政管理体制短板进行了改革，取得了一些成绩，如先后实现全国文明城市“三连冠”、蝉联全国创新社会治理优秀城市、全国社会治安综合治理优秀市、国家公共文化服务体系示范区等称号*③《2017年东莞市政府工作报告》，2017-01-16，http://www.dg.gov.cn/cndg/notice/201701/ccd147bea7584bf0a7118a22ebd15de3.shtml。。那么，在现行行政体制架构及体制改革的大环境下，东莞城市摊贩治理情况如何，怎样使摊贩治理趋向规则化治理等，都有待深入研究。东莞是深化改革的前沿阵地，是一座非常具有经济活力的城市，人口结构倒挂，存在庞大的摊贩群体，探寻规则化的摊贩治理，对东莞城市治理和社会发展具有重要意义。

(一)法治政府建设之地方立法

2015年，东莞正式获得地方立法权，城管、环保、交通和文化等领域地方立法工作有序铺开，“六五”普法顺利完成，在中国政法大学近年发布的法治政府评估报告中，东莞总分位居全国地级市前列③。东莞市城市综合管理局*为行文方便，下文以“城管局”“城管部门”等代之。积极响应法治政府建设，成立立法领导小组办公室，专职负责城市管理立法的调研、论证和起草工作，起草了《东莞市城市管理综合执法条例(草案)》等一系列城市管理法律法规。但摊贩立法还未被纳入立法计划，《无照经营查处取缔办法》《广东省查处无照经营行为条例》仍然是城管执法的主要依据*东莞市城管局职责之一是行使工商行政管理方面的法律、法规，对无证照商贩、乱摆卖、乱张贴、悬挂广告和占道经营行为行使行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权等。可根据《无照经营查处取缔办法》第14条和《广东省查处无照经营行为条例》进行查处。参见：《广东省人民政府关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》，2014-08-19，http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201408/t20140822_543100.html。。

(二)依法行政之规范执法

文明执法、规范执法、公正执法和严守执法程序，已被城管部门纳入法治政府建设的重点。一方面，通过建章立制健全行政执法工作制度，强化内外部监督及人性化执法。如对执法规范、执法程序、处罚标准和监督考核等予以明确规定，并强调以疏导、劝阻为主要手段，秉持“一教育二警告三处罚四取缔”的人性化处理原则。另一方面，针对执法人员素质参差不齐的问题，提出“内强素质、外树形象”的队伍建设思路，如持证上岗、统一着装及培训常态化等。

(三)职能转变之放管服改革

简政放权、放管结合和优化服务，是深化行政体制改革的重要举措，是对现行体制进行横向机构整合和纵向权力下移的改革。横向主要是“二局合一”*东莞市城市管理综合执法局2007年成立，2014年撤局，以执法支队形式并入东莞市城市综合管理局。，实现机构精简、职能统合，但执法力量不足依然是其最为尴尬的境况，监管能力也无甚差别。纵向主要是扩大基层政府管理权限，理顺二级政府纵向关系。一是通过《行政委托协议》下放行政许可审批、行政处罚等权力，实现事权重心下移，化解基层城管有责无权的矛盾。二是理顺市镇二级部门条块关系，以块为主，提高基层的积极性和能动性。三是整理权责清单，削减审批事项，精简办事流程。不足之处是基层部门事务庞杂不减，却又增加了行政考核压力，放管结合的“管”还不到位。从服务方面看，城管部门正从“重管理”向“重服务”转变，主要体现在以下两个方面。一是提供“互联网+”政务服务。落实网站公开政务信息、建立网上办事大厅和网站互动平台等政务服务，但各城管分局落实层次不一，还有不少分局甚至没有建立网站，或者网站信息内容不够全面、更新不够及时。二是倡导服务先行，扩大公共服务供给。倡导“721”工作法，让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决*《倡导“721”工作法 以服务为先》，2017-02-28，http://dgcg.dg.gov.cn/publicfiles///business/htmlfiles/dgcgj/cmsmedia/document/doc323671.pdf。。然而，摊贩领域的服务供给明显不足，基本的摊贩身份制度都尚未实现*目前唯有食品摊贩实行登记制度。针对食品摊贩，东莞市食品药品监督管理局规定各镇食品摊贩实行登记制度，登记即合法。摊贩向所在镇街领取登记卡即可从事食品经营，程序简便，不收取任何费用，但有效期不超过一年。。

(四)现代化手段之数字管理

管理的信息化、数字化和智能化，已改变原有的社会管理模式，是城市精细化管理的基础，也是多方协同治理的技术保障。城管部门把精细化管理作为工作核心，大力推进数字城管建设，目前一期已建成投入试运行。截至2017年2月底，数字城管系统有效受理案件39 060件，完成处置27 392件，处置率为70.13%，完成结案27 061件，结案率为69.28%*《东莞城乡生活垃圾无害化处理和数字城管系统建设运营工作取得显著成效》，2017-05-18，http://www.dg.gov.cn/cndg/dgNews/201705/ea7de5d9c6fd45eb83d8e042cf724ec3.shtml。。总体上看，效率有一定的提升，但实现全面数字化管理还有待系统全面建成运行。

(五)协同治理之公民参与

城管部门着力推动舆论监督、群众监督和部门监督三位一体的协同治理模式。一是在线问政。通过“阳光热线问政平台”栏目直播室，直接与公众互动，对咨询、投诉和意见建议给予现场回应、解释，并鼓励公民积极参与。二是不断拓宽公民监督和参与渠道。依托数字系统，积极探索实名举报有偿制度，通过“城管开放日”等相关活动，诚邀公众共同参与城市治理，构建全民城管的公民参与模式。三是加强与社区的联动。联合社区专职综合管理员对占道经营、乱摆卖等行为进行整治。四是政府购买服务。购买城市“六乱”整治服务，效果初显。

(六)监管策略之疏堵结合

摊贩乱摆卖现象涉及利益群体较多，需辩证地看待摊贩治理的两面性，既要解决民众的“肚皮”问题，也要解决城市的“面皮”问题*⑥依据城管工作人员访谈记录、东莞阳光网“阳光热线”等内容整理。。摊贩治理应根据人口结构、消费水平和市民消费习惯等实际情况，遵循市场规则科学规划设置疏导点，要广泛征求意见，鼓励自治，在策略制定中力求一个平衡点⑥。然而，观照政府部门行动策略：“大力整治‘六乱’，指导各镇街至少设立1个临时摆卖示范点，引导商贩固定地点、固定时间摆卖，疏堵结合地缓解占道经营等城市管理顽疾。”*《市城管局召开2017年城市管理工作会议》，2017-02-28，http://dgcg.dg.gov.cn/publicfiles///business/htmlfiles/dgcgj/cmsmedia/document/doc323671.pdf。对东莞摊贩监管行动策略进行梳理，可归纳为早期实行“五统一分”*五统一分：统一由政府统筹规划分类摆卖场地；统一实行登记申报准入制度；统一实行市场化管理；统一制定分类收费标准；统一规范违规管理；由属地政府分别组织实施。规范管理模式，提倡“管而不死，活而不乱，疏堵结合，限时限地摆卖”；后又主张“主要道路严禁，次要道路严控，其他街巷有秩序地摆卖”以及“疏堵结合，三限两规”*三限两规：三限指限定经营区域、经营范围和经营人数；两规指规范场地要求、规范经营行为。；近年来则提倡“科学规划疏导点，遵循市场规则，鼓励自治”。纵观之，其策略虽略呈周期性变动，但策略主旨仍是“疏堵结合”。

摊贩治理只是城市治理的一部分，如要完全将摊贩治理从整体情境中剥离出来尚存在一定难度。因此，本文主要从城管部门入手，依据相关政府文件、报告、网站、新闻、统计年鉴和访谈记录等内容，试图厘清改革对摊贩治理的影响。

三、基于边缘性治理视角的摊贩治理评价

基于东莞城市摊贩治理现状，从边缘性治理视角切入，笔者引用城市政府摊贩治理模式进行基于理论框架的评价及定位。

(一)法治化水平及规则意识

倘若摊贩属非法，则无须“监管”，只需“统治”*③孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第47页；第45页。。东莞虽已拥有地方立法权，但目前并未着手制定摊贩治理的地方法律，摊贩监管长期处于借法执法状态，缺乏一套完备的城市摊贩监管的核心规则体系。实质上表明，政府部门对摊贩治理不够重视，反映了摊贩议题在公共政策中的边缘性、争议性。当然，法治建设并非一蹴而就，对摊贩合法化的呼声已日渐清晰，城管部门已开始注重提高执法队伍的规则意识，提倡执法以人性化方式为先导，以规则框定执法行为，杜绝粗暴执法和寻租等不良行为。这种人性化的执法方式亦可被视为摊贩在某种程度上获得当局在行动上的“承认”③。然而，任何执法行动都不能脱离摊贩监管的核心规则而存在，否则规范执法即是空言。可以说，行动上的“承认”及合法化呼声的高涨，基本符合发展中国家的民主化转型期特征。民主化潮流推进了民主化进程，增强了政府部门和部分社会成员的法治意识、规则意识，但元规则的缺位、社会成员规则意识的淡漠，影响了法治化水平的提高。

(二)摊贩监管主体能力及其服务水平

放管服改革虽然赋予基层以事权，事实上却是各种考核指标被不断分解至基层，令人应接不暇，且执法力量不足的问题突出。在摊贩监管主体的组织设置方面，没有考虑到承担过于庞杂的职能会直接导致监管能力的下降。摊贩属于典型的跨部门议题，而目前这种部门之间的政策协同效应极差，存在推诿扯皮现象，没有专门负责管理的科室就会直接导致摊贩监管能力不足。公共服务意识的大幅提高体现了现代公共管理的价值取向，政府部门须在自身职能转变过程中更注重信息的公开透明，城管“721”工作法强调了服务提供，这也是包容度的一种体现。然而在摊贩领域，相应的服务提供比较稀缺，服务质量和水平也较低，尚未形成一套事前、事中、事后完善的服务机制，摊贩服务被置于公共服务体系边缘。政府部门要真正地服务摊贩，就应站在摊贩的角度了解摊贩的实际需求，才能提高服务水平。就目前而言，组织设置存在弊端、监管不力和服务弱化，需进一步深化改革。

(三)监管信息化水平及公民参与程度

摊贩监管信息化程度是城市治理现代化的体现。数字城管系统运行能提升城市管理甚至社会管理的整体水平。一是提升效率，提高服务满意度；二是助推“大城管”协同管理体制变革；三是可对接其他系统数据，实现资源共享、统计并形成大数据；四是可与网格化管理对接，实现精确管理；五是能缓解城管执法力量不足的缺陷，节省人力和时间成本。但目前的系统功能并不成熟，尚未确立“摊贩”作为政策对象的“人口群体”地位*目前没有开展摊贩的统计工作。参见孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第49页。，故在摊贩监管方面发挥的作用有限。同时，公民参与水平较低。一方面，多数社会成员公民意识还比较薄弱，参与热情和积极性不高，公民参与大多流于形式。另一方面，没有建立自主性监管机制。虽然政府部门鼓励并允许摊贩自治，但当下几乎还是空白，且摊贩本身的权利意识和参与意识微乎其微。值得关注的是，政府通过购买服务引入社会和市场力量协助摊贩治理，这是一种新的治理尝试，打通了社会和市场等参与摊贩监管和公共服务供给渠道，但仍需有相应的监督监管机制，其治理成效也有待进一步观察。

(四)摊贩监管的策略选择

城管部门已意识到摊贩治理应辩证对待，城市摊贩不可能被清除，但又要保证城市市容环境卫生。面对“创文”“上级检查”等行动“事从权宜”，“越轨”与“营生”之间，往往偏向于将摊贩定义为“越轨者”列入城市“六乱”，将摊贩视为“城市问题”而需要“被整治”。新闻报道亦常见“集中整治”“重拳出击”“突击清理”“严防死守”和“铁腕整治”等极具“统治”色彩的用语，某种程度上体现了强势治理倾向。在行动层面上则承认摊贩，实行人性化执法关怀，但政策执行偏于强调“决定论”*决定论的特点是强调因果关系、命令控制、整齐划一和“零容忍”。参见孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第51页。，这与城管部门所谓的“辩证对待”似有矛盾，也或说明官方意识形态的模糊性*③⑤孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第40页；第40页；第38页。。事实上，受多重价值约束，既要保证秩序，又要保证和谐、权利、文明，这些价值系统之间存在不可通约性③，因而官方在策略选择上主要使用单一的空间化策略选择并长期稳定，这就使得摊贩监管的政策工具组合单一化，控制色彩相对较重，囿于政策困境。

根据边缘性治理模式三个层次的特点，东莞摊贩治理既有部分政治化治理特征，也有部分策略化治理特征，处于两个阶段之间，还兼具一些规则化治理特征，或者说有一些治理理念是趋向于规则化治理阶段的。因而，不能把东莞摊贩治理简单归结为策略化治理，或可将这种“过渡性状态”定位为“不完全的政治化治理”过渡阶段*政治化治理采用了策略化治理和规则化治理的做法，具有较强的过渡性色彩。且政治化治理多形成于向民主转型的发展中国家。参见孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第37页；第45页。，离规则化治理还有较大差距。

四、规则化治理路径优化

(一)经验借鉴

摊贩治理已经或逐步迈入规则化治理的城市有：美国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡、马来西亚、印度(2004年以来)以及中国台湾、香港等⑤。以下选取部分城市的做法，以借鉴其摊贩治理的经验。

1.纽约较早关注摊贩治理。纽约人口具有高密度、高异质性等特点，其摊贩治理经验可概括为以下三点。一是有较为明确的法律条文和执法标准。除《纽约市行政法典》外，联邦政府宪法第一修正案中也有相关的条例规定。二是有组织有规划。成立“街头摊贩审查委员会”，负责规划摊贩经营场地、限定营业时段等*蔡克蒙：《中国城管能从外国学习哪些经验》，《法学》2010年第10期，第111页。。三是公民积极参与。纽约“城市正义中心”(Urban Justice Center)由摊贩和其他市民组成，致力于维护摊贩权利、服务提供、为希望成为摊贩的人提供帮助以及推动摊贩管理制度改革等*About SVP，2014-10-23，http://streetvendor.org.。纽约摊贩自治组织成熟且繁荣，表现为积极的公民参与式治理。而公民参与正是我国的短板。纽约实行摊贩身份“许可制”，这并不适合摊贩数量较多的城市。

2.新加坡和吉隆坡的经验值得借鉴。新加坡设小贩局负责摊贩的日常管理和检查，从20世纪90年代开始颁发摊贩执照，并要求摊贩全部入市。该局还提供摊贩培训等服务，在1990—1996年间培训摊贩就达上万人*⑨Bhowmik S K, Street Vendors in Asia： A Review, Economic and Political Weekly, 2005, No.22/23, pp.2259-2260.。这一行动使得新加坡成为世界上唯一不存在无证摊贩的国家，这一治理模式有赖于严明的制度、明确的组织职能、较高的公民意识以及较小的地域范围。马来西亚首都吉隆坡政府也较早关注摊贩议题，成立小商小贩管理部负责摊贩的发展、现代化和管理。1990年政府就制定了比较全面的国家摊贩政策，包括为持照摊贩提供针对性的信贷和培训项目以改善经营设施。小商小贩管理部会定期组织培训项目，并寻求与非政府组织合作，当地有将近60家非政府组织致力于摊贩培训事业。政府在政策上的支持，使马来西亚成为亚洲少有的在某种形式上承认摊贩的国家之一⑨。

3.我国香港和台湾的摊贩治理亦有长处。香港*香港摊贩治理这一部分根据香港特别行政区政府食物环境卫生署网站“小贩管理”内容整理。参见：《小贩管理》，2014-07-11，http://www.fehd.gov.hk/sc chi/pleasant environment/hawker/hawker.html。将摊贩分门别类进行细分，摊贩牌照被分成7个类别，出台有《小贩规例》《公众卫生及市政条例》和《简易程序治罪条例》等。摊贩监管归属食物环境卫生署，该部门对摊贩的统计及执法次数精确到个位数*④⑦孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第49页；第51页；第47页。，对无牌照、违法设摊等行为执法比较严厉，可见其执法严明。

台湾也有着较为成熟的摊贩治理经验，基本形成一体化的监管服务体系。一是管理主体明确，设立处理摊贩问题的工作指导小组及摊位设置许可审查委员会负责摊贩的全面管理。二是摊贩法律细致全面，先后颁布《台北市摊贩管理规则》《台北市摊贩临时集中场自理组织设置注意事项》等法案。三是政治民主化表现和高度的公民参与。有些摊贩规划案就是由地方政府委托民间制定，摊贩的日常管理也主要依托自理组织，甚至临时的摊贩集中场也成立了摊贩自我管理组织*台湾通常称自我管理组织为“自理组织”。。四是将摊贩聚集起来打造观光夜市，摊贩成为城市风景的一部分和旅游亮点，广受好评。

(二)治理路径优化

摊贩规则化治理包括政治民主化、法治化水平、规则意识、监管能力和包容程度等因素④。参考这些因素与东莞实际，给出规则化治理路径优化的建议，但并不囿于此。

1.立法先行有章可循。孙立平(2014)认为，现在的社会问题和社会矛盾主要源于社会不公，而公平与正义的实现，必须基于法治的基础*孙立平：《公平正义的实现必须基于法治》，《北京日报》2014年3月25日，第017版。。郁建兴等(2015)指出，推进社会治理体系和治理能力现代化的关键是法治化*郁建兴、马斌：《社会治理重在法治化》，《浙江人大》2015年第7期，第26页。。可见，不论是公平正义的实现，还是社会治理体系的推进，都需要以法治化作为基础。规则化治理遵循“无代表，不改制”⑦的元规则治理，表现为成熟健全的法律制度体系及较高的利益相关者参与程度。因而，摊贩规则化治理首先要有章可循，有法可依，善用地方立法权契机，从法律上给予摊贩合法身份，确立一套由利益相关者参与且完善的摊贩监管规则体系。同时，还应理顺不同时期制定的法律和政策，避免制度之间的冲突，否则依法行政必然动辄得咎，无所适从。法治化水平关乎社会公平、公正，是依法行政的依据，也是现代治理必须遵循的元规则，摊贩治理需要尽快破解借法执法的窘境。

2.统合职能优化组织设置。无论何种组织形态，摊贩监管主体都必须扮演三种角色：监管者、统治者和服务者*监管者主要指：制定合理的监管规则、标准与政策等；统治者主要指：依照监管规则惩戒越轨行为；服务者主要指：确立起“摊贩”作为一个人口群体的政策地位，并为之提供相应的公共服务。参见孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第49页。。而角色扮演是否到位关键在于城管对自身角色的领悟，这意味着任何改革的目的必须聚焦于统合三种角色所赋予的职能。然而，目前摊贩监管能力弱，有统治而少服务，皆因角色领悟不到位，组织机构设置不科学，人员的配置和组织制度等不完善。反观规则化治理城市，其组织设置主要有两种：一是单独设置摊贩监管部门的统合管理，二是多个部门参与的跨部门协调机制。因此，必须认真梳理政府各部门间的权责关系，进一步明晰各部门的权责清单，充分明确城市摊贩监管主体的职责，提高角色认知。因城管队伍肩负庞大而繁杂的职责，在“大城管”体制改革的基础上，可考虑单独设摊贩管理分队，综合管理协调摊贩事务，并不断优化人员配置及人事制度等。

3.运用现代化治理手段提升监管水平。如今，智能城市建设已成为新的目标，精细化的城市管理、多元化的公共服务提供成为主流，提升城市空间、环境和居住品质成为新的追求。将大数据应用到城市管理，可整体提升城市管理质量，也标志着城市治理手段迈入现代化*袁昕：《我国城市现代化主要发展趋向》，《人民日报》2016年2月21日，第05版。。应加快建设数字城管，尽快将信息技术应用到摊贩监管中去。用现代化治理手段助力监管能力提升，应从以下两个方面着手：一是确立摊贩统计制度，充分利用系统的数字化管理功能以实现摊贩统计，并将其作为一项常规工作加以落实；二是依托系统进行宣传和引导，比如运用大数据分析社区居民的服务需求，主动帮助摊贩和社区居民进行服务对接，通过正面的宣传和引导，鼓励市民使用有序的摊贩服务。总之，只有有效掌握所辖区域摊贩的具体情况，才能实现摊贩监管科学化、规范化、高效化和精细化。

4.构建综合服务保障政策体系及监管策略组合。应构建一套摊贩综合服务保障政策体系，确立其政策地位。首先，确立摊贩身份登记制度，登记制适用于摊贩数量较多的城市，手续简便且成本较低，有助于规避寻租风险。其次，建立摊贩诚信档案，科学管理，有的放矢。再次，政府部门可考虑设立“摊贩支持项目”，保障城市低收入群体优先得到申请。最后，进一步全面深化政务公开、信息公开，进一步健全整合扩展网上服务项目，并注重各服务端口的整合。摊贩监管要使用多种策略组合，同时兼顾摊贩的复杂性和个体特征，譬如“分类监管”“重点执法”*④⑤孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第51-52页。等。应充分考虑到摊贩的空间聚集分布状态受到多因素的影响，有自身特定的区位选择机制，比如市场、距离、管制和社会等因素，摊贩的区位选择应考虑利润、成本、竞争、风险等外部和内部因素*黄耿志、薛德升、金利霞：《城市流动摊贩的微区位选择机制——基于广州市200个摊贩访谈的实证研究》，《人文地理》2016年第1期，第63页。。摆卖场地的规划应将摊贩自身自发的特定需求因素纳入考量，并将“禁摊”具体到点而非区域，最大化确保摊贩灵活性的优势④。

5.深化城市摊贩治理意识。影响摊贩治理模

式转换及监管政策变迁的深层机制是公民的参与。没有以参与程度的深化为核心的民主化过程，摊贩治理一定无法实现从“策略化治理”到“政治化治理”再到“规则化治理”的转型⑤。公民参与是现代治理的逻辑要求，而构建城市边缘群体的利益表达机制，是城市现代性的表现。摊贩治理并非只是城管“专利”，还有诸多利益相关主体，规则化治理阶段多有强大的社会力量，而目前公民参与形式化，自治力量薄弱。因此，摊贩组织化理应成为公民参与和利益表达的首要的有效协调机制，还要充分调动广大志愿者*东莞打造“志愿之城”，全市志愿者占常住人口10%。参见：《2016年东莞市政府工作报告》，2016-03-01，http://zwgk.gd.gov.cn/007330010/201603/t20160301_646055.html。积极参与摊贩治理。通过这种方式，摊贩就不只是被监管者，而可以通过社会组织参与到管理中去。总之，公民参与不应只是形式上的表达，思考如何让公民主动、积极地参与到城市治理中去是当务之急。此外，城管部门要加大宣传力度，通过多种途径引导公民树立公民意识、规则意识和参与意识，逐渐形成政府引导为主，利益相关者、社会组织、社区社会组织及市场等主体参与的协同治理模式。

城市经济越发达，多元化态势越明显，社会关系越复杂。传统管理必然捉襟见肘，其深层次的原因是治理机制与经济社会发展不相协调。城市如何公平、公正、人性化地对待外来群体、边缘群体以及弱势群体，体现了城市的价值观和包容性，是治理水平的体现。边缘性治理模式构建了一个城市摊贩治理模式的理论框架，其规则化治理强调元规则治理、系统的政策工具组合以及使用多种监管策略等，是一种可持续的治理，并非单一的毫无情理的治理方式或者强制管制的治理手段，其内涵包括公民参与、多中心形成秩序、构建各方和谐关系和形成长效机制。规则化治理本身也是在不断演进和发展的，因而城市摊贩治理也应是动态的，并在不断探索中向前发展。

(责任编辑陈汉轮)

Analysis of Rule-based Governing Approach of Street Vendors fromthe Perspective of Marginal Governance: A Case Study of Dongguan

WU Zhe

(ManagementScienceDepartmentofDongguanPolytechnic，Dongguan，Guangdong， 523000，China)

In the historical background of social governance innovation， the unidirectional supervision of street vendors is facing policy difficulties， and a more effective governing approach needs to be explored. This paper summarizes the governance situation of street vendors in Dongguan city， and evaluates and positions the governance situation from the perspective of marginal governance. Finally， it proposes paths to the rule-based governance.

marginal governance; street vendors; rule-based governance

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.010

2017-05-02

吴哲，女，浙江杭州人，助理研究员，研究方向为城市政府治理。