美国营利性大学改革及其对我国发展营利性民办高校的启示

雷承波

(四川文化艺术学院 行政管理服务保障中心,四川 绵阳 621000)

美国营利性大学改革及其对我国发展营利性民办高校的启示

雷承波

(四川文化艺术学院 行政管理服务保障中心,四川 绵阳 621000)

美国是世界上高等教育最为发达的国家之一,但时至今日,其营利性大学的发展也出现了诸多问题。文章对美国营利性大学的发展现状进行梳理,指出存在办学质量堪忧、助学贷款违约率高、师资队伍不稳定以及相关法律制度欠缺等问题,并阐述奥巴马政府所采取的应对措施。以此为启发,提出我国发展营利性民办高校的改革建议:严控招生指标,加强过程督促;转变政府职能,赋权认证机构监管;建立机动聘用合同,完善薪资结构;消除营利歧视,科学制定学分制度。

民办高等教育;私立高等教育;美国营利性大学;营利性民办高校

美国一直是世界上高等教育最发达、制度最完备和种类最丰富的国家之一,其产业化的运作模式更令人称赞。但时至今日,美国营利性大学的发展也出现了诸多问题,如公共资金流失严重、学生拖欠贷款现象频发和“吃空饷”套取政府助学金等。笔者以“美国”“营利性大学”为篇名,检索了近十年的中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库等,共检索到47篇文献,比较有代表性的仅2篇:王文萃等以美国营利性大学教育质量问题为切入点,分析奥巴马政府的应对政策①王文萃、徐煜:《美国营利性大学教育质量问题及奥巴马政府应对政策》,《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》2015年第4期,第118-123页。;陈德泉等认为虽然营利性大学招收了很多弱势群体学生,但并不代表营利性大学真正为学生提供服务②陈德泉、何杨勇:《被掩盖的真实——美国营利性大学的崛起与政治》,《高教探索》2015年第12期,第53-60页。。以上文献均未与我国民办教育分类管理改革尤其是营利性民办高校的配套制度相结合进行研究。因此,深入剖析美国营利性大学的发展现状,不仅有助于汲取其办学精髓,也有助于完善我国诸如“民办学校分类登记实施细则”“营利性民办学校监督管理实施细则”等相关配套制度,制定符合国情的民办教育政策。

一、美国营利性大学的发展现状

20世纪初,有学者对美国营利性大学提出质疑并组织相关调研,但是由于当时营利性大学规模不大、社会影响较小,未引起社会的重视。次贷危机爆发后,美国营利性大学的问题开始显现,表现在办学质量堪忧、助学贷款违约率高、师资队伍不稳定和相关法律制度欠缺等,被公众所诟病。

(一)堪忧的办学质量

美国营利性大学的学生一直享有“顾客”般的待遇,学校不仅花费大量时间了解他们的需求和爱好,还要根据市场变化来设置专业和课程,尽量为他们提供高质量的教学服务。即便如此,据美国国家教育统计中心的数据显示:2014年全美仍有84万学生达不到教育部的毕业标准,而这些学生99%都在营利性大学就读*陈学敏:《美国政府严管营利性大学,留学也要防“家鸡大学”》,2015-07-24,http://edu.people.com.cn/n/2015/0723/c1006-27351752.html。。这与当初美国政府设置营利性高等教育机构的初衷相抵牾,究其原因有三:一是招生策略较为激进。美国营利性大学作为一种特殊的商业运行模式,追求利润是其最主要的动机,而生源是利润的保证。为了稳定生源,营利性大学往往采取比较激进的招生策略,忽视学生的学历和学习能力,无限制地压低入学门槛,导致很多毕业生达不到教育部的毕业标准。二是教学质量缺乏保障。为了控制成本,美国营利性大学一方面通过大幅压缩教学时间来节约成本,另一方面通过不设置终身制教师的方式来控制人力成本,造成大部分营利性大学学生课程学习时间严重不足。从表面上看,聘用的兼职教师具有丰富的实践经验,能洞悉市场的需求、及时为学生提供市场急需的专业知识,但是缺陷也很明显:他们一般白天在企业上班,晚上到学校上课,很难将重心放在教学工作上;教师队伍鱼龙混杂,存在使用假学历、假职称的现象,教学质量很难得到保障。三是过度重视营销宣传。美国营利性大学用于市场开拓的经费和招生宣传的费用远远高于学校正常的教学开支,据2009年接受联邦助学贷款资助的30所营利性高等教育机构的财政开支数据显示:用于市场开拓、广告宣传和招生的费用占总收入的22.7%(约42亿美元);而用于教学的开支仅占总收入的17.2%(约32亿美元)*Majority Committee Staff Report and Accompanying Minority Committee Staff Views, For-profit Higher Education: The Failure to Safeguard the Federal Investment and Ensure Student Success, United States Senate HELP Committee,2012,p.62.。

(二)过高的助学贷款违约率

小布什在执政时期立志要让所有美国人在高中毕业后能进入某种形式的教育机构读书,因此美国政府放宽了对招生人员的条件和奖金限制,只要符合政府规定,无论他们进入何种教育机构,均能获得联邦政府的助学贷款。这种过度的助学贷款行为,促进了美国营利性大学的发展,为其提供了利润源泉。据统计,2000年至2008年营利性高校入学人数由67.3万人猛增至180万人*张旸:《美国营利性私校凤凰城大学受到质疑》,2013-04-11,http://www.eoledu.com/article-2380-1.html。。但同时,过度的助学贷款也为后来过高的助学贷款违约率埋下了隐患。从一定程度上讲,助学贷款的普及和营利性大学的兴起推进了美国高等教育的平民化。联邦政府助学贷款政策是直接资助学生,实行按学生人数拨款,与学生能否顺利毕业、就业和偿还学费贷款不存在任何关联,一旦出现助学贷款违约行为,所有风险将由联邦政府承担,而营利性大学的学费收入却未受影响,这就直接导致美国营利性大学助学贷款违约率年年攀升。据2012年美国参议院HELP委员会报告显示:“全国大学生助学贷款违约率几乎有一半来自营利性大学的学生。”*Majority Committee Staff Report and Accompanying Minority Committee Staff Views, For-profit Higher Education: The Failure to Safeguard the Federal Investment and Ensure Student Success, United States Senate HELP Committee,2012,p.114.如果按目前营利性大学每年300亿美元助学贷款和25%的违约率计算,十年后联邦政府仅发放给营利性大学的坏账就会达到750亿美元,再算上之前十几年累计的贷款拖欠,这一数额将达到千亿美元*宋冰:《解密美国营利性大学:奥巴马斥敲诈》,2014-06-26,http://www.yicai.com/news/3979381.html。。此外,美国营利性大学的招生对象主要集中在低收入家庭,这类学生大部分都已经成年,学习意愿比较强烈,希望通过接受高等教育改变现状,有更多的职业选择空间和更好的发展前途。不过,营利性大学的学习并未给他们带来经济上的实惠,毕不了业或就不了业,还要偿还高额的政府助学贷款,这是美国营利性大学助学贷款违约率居高不下的主要原因。

(三)浮动的师资队伍

美国营利性大学的一大特色是不设置终身制教师聘任制度,以聘用兼职教师为主。根据HELP委员会对28所营利性大学的统计,80%的教师属于兼职教师*⑤王文萃、徐煜:《美国营利性大学教育质量问题及奥巴马政府应对政策》,《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》,2015年第4期,第120页。。这对美国营利性大学来说是一把“双刃剑”。一方面,它打破了终身制教师聘任制度的制约,有利于更好地管理教师队伍*③理查德·鲁克:《高等教育公司——营利性大学的崛起》,于培文译,北京大学出版社2015年版,第124页；第105页。,那些教学能力弱、不服从学校安排的教师可以得到及时的惩处,迫使许多教师不得不接受挑战,创新教学方法,以不断适应学生和雇主的需求。另一方面,它导致师资队伍流动性较大,表现在:一是教师薪水比其他高校教师低。据统计,营利性大学教师的薪水通常比其他高校低15%③。二是教师缺乏话语权。美国营利性大学的课程一般由本校专职教师合力制定或由学校指定专人编制,兼职教师几乎不参加课程的设置和编排,缺乏话语权。三是教师没有学术自由。美国营利性大学一般不设置专门从事科研的专业人员,兼职教师只要做到政治正确、符合现实即可。营利性大学往往以教学为主,忽视学术研究,在一定程度上降低了对优秀教师的吸引力。

(四)欠缺的法律制度

美国营利性大学实行联邦政府、州政府和鉴定机构“三位一体”的管理认证体系，州政府对高等教育的管理和协调是美国高等教育体系的基础和核心,联邦政府仅处于从属地位,不具有高等教育的立法权和管理权,主要通过制定国家教育战略目标、向学生提供经费资助和对高等教育认证机构的认可等手段,对美国高等教育进行宏观调控。这种错综复杂的管理制度,造成美国法律存在较大的“可塑”空间:一是质量认证标准不统一,营利性大学投机取巧。由于美国各州政治、经济和文化背景存在差异,各州对营利性大学的管理和认证标准也不尽相同,一些营利性大学利用这个漏洞,一旦在某一地区无法通过认证委员会的认证,立即转移到另一个认证标准较低的地区申请认证。这种表面上看不违法的投机行为,事实上降低了美国营利性大学的教育质量,难以实施严格的认证标准。二是联邦政府权力较弱,州政府重视不足。美国联邦政府设置助学贷款的初衷是帮助有需要的和低收入家庭的学生,扩大高等教育入学机会。美国法律规定,联邦政府对助学贷款只享有提供权而不具有管理权和监督权,学生的助学贷款条件和高校的招生人数完全由州政府把关。一些州政府不重视对营利性大学的管理,“有些不甚了解本州有多少学生在营利性大学注册,更不知道营利性大学开设有什么样的教学项目”*杨红霞:《美国联邦及州政府对营利性院校的管理》,《国家教育行政学院学报》2009年第8期,第88页。,有些甚至推诿助学贷款的管理责任。

二、奥巴马政府对营利性大学的改革

(一)修正“有酬就业”政策

为进一步规范美国营利性大学的办学行为,奥巴马政府于2011年颁布了一系列新政策,最引人注目的是修正了“有酬就业”(gainful employment)的规定。“有酬就业”是美国政府在1965年颁布的《全国高职学生贷款保险法》(NationalVocationalStudentLoanInsuranceAct)中提出来的,要求营利性高等教育机构为就读的学生提供教育培训,并能在行业认可的企业中获得相应职位。不过,由于这个概念界定模糊、边界不清且缺乏具体指标,大多数营利性高等教育机构并未真正履行。奥巴马政府上台后,对“有酬就业”进行了修正:接受联邦助学贷款援助的机构若要继续保有参与联邦助学项目的资格,要看其毕业生的收入是否足以偿还贷款。它要求营利性大学必须提供证明,35%的学生借贷人能够偿还贷款;毕业生的年还款额最多占其总收入的12%,不得超过其可支配收入的30%。而在4年中有3年达不到以上要求的学校,则会被取消获取政府资助的资格⑤。该规定在一定意义上促使营利性大学加强了对学生竞争力的培养。

(二)加强认证机构监管

美国高校认证工作由区域性认证机构(Regional Accreditor)或全国性认证机构来完成,后者规模相对较小、标准也相对较低,因此大部分高等教育机构都愿意通过全国性认证机构认证获得联邦政府助学贷款的资格。随着高等教育市场化的不断深入,一些第三方认证机构的性质已经发生变化,营利性大学甚至可以通过付费的形式获得第三方教育质量、财政状况及管理水平等方面的资格认证,从而能以较低的学术质量标准获得联邦政府助学贷款的资格。对此,奥巴马政府开始重新审视对营利性大学的认证标准,改革了现有认证制度:其一,加大政府对认证机构的干预。将高等教育认证制度纳入联邦政府监管构架,要求教育部不仅行使资助和信息服务职能,而且行使质量评估和监管职能。其二,完善认证程序。为杜绝资格认证过程中的一些不规范行为,尤其是那些通过“捷径”获取认证资格的营利性大学,奥巴马政府对认证程序进行了补充和完善——凡是营利性大学通过收购已经获得资格认证的老牌大学来获得助学贷款资格的,必须按照正常程序重新认证评估。其三,规范联邦助学金授予条件。将学生的学业成就和毕业后的还贷能力作为重要的评估指标,并将其融入现有的高校认证系统。

(三)改革学分制度

为进一步规范营利性大学学生的学习时间,奥巴马政府于2010年对“学分”(credit hour)进行了明确界定,并对学分制进行改革,将新的学分制与传统的卡耐基学分制(Carnegie Unit)相结合,将学生在课外的学习时间与课程的学习成果紧密相连,只要达到一定的学习成果,即可获得一个学分。这一个学分的内容包括每周至少1小时的课堂学习或1小时的教师直接指导,还包括2小时以上的课外学习时间。实习实践的工作时间一般以15周为一个学期或在不同时间累计完成与15周等同的工作量。这项措施不仅有效保证了营利性大学学生的教学时间,还迫使学校不得不通过增设学分课程来保证学生的学习时间,对营利性大学过度追求利润的行为起到了抑制作用。同时,这也为联邦政府对营利性大学提供经济援助提供了依据,减少了因学分膨胀导致联邦政府滥用援助的现象,从而达到了对学生经济援助进行有效管理的目的。

(四)大力扶持社区学院

奥巴马政府对高等教育的目标是在2020年让美国成为世界上大学生比例最高的国家。为实现这一目标,政府采取了“一边倒”的策略:一方面加大对营利性大学的监管,出台一系列专门针对营利性高等教育机构的“苛刻”政策;另一方面又大力扶持社区学院的发展,鼓励各州加大对社区学院的经费投入。因为美国三个职业岗位中就有两个需要接受过高等教育的学生,社区学院能够提供与其他四年制大学学分衔接的学术课程和就业率高的职业培训课程,能满足社会对人才的需求。同时,因社区学院属于非营利性高等教育机构,政府对其青睐有加,期望通过大力扶持社区学院,使其在与营利性高等教育机构的竞争中具备优势*朱浩、方云:《美国营利性高等教育行业现存主要问题的归因分析与因应政策》,《复旦教育论坛》2015年第6期,第81页。。2015年,奥巴马政府发布“美国学院承诺计划(America’s College Promise Proposal)”,免除就读于两年制社区学院学生的学费*熊建辉:《美国大力发展社区学院推动高等教育大众化》,《光明日报》2016年7月24日,第08版。,成为政府改革高等教育的重大举措之一。

三、对我国营利性民办高校发展的启示

我国营利性民办高校与美国营利性大学诞生于不同的年代,政治环境和社会背景也有很大不同,但仍有相似之处:第一,学费是主要的办学经费来源;第二,采用企业化的管理模式;第三,对教师采用聘用制。梳理美国营利性大学发展现状和奥巴马政府采取的改革措施,不仅可以明晰美国营利性大学改革的趋势,而且可以为我国营利性民办高校配套政策的制定提供参考。

(一)严控招生指标,加强过程监督

生源数量决定着营利性民办高校办学的收益。政府须根据营利性民办高校的信誉、就业和年度考核等指标,设置差异性的浮动招生指标,以充分调动营利性民办高校的办学积极性。对申请助学贷款的营利性民办高校学生,严把资格审核关。同时,营利性民办高校与学生共同承担助学贷款风险,即学校应当成为申请助学贷款学生的担保人,若存在助学金贷款违约行为,政府可直接向学校追责。此外,应督促第三方认证机构加强对营利性民办高校办学过程的监管:一是事前监管,即招生过程的监管。第三方认证机构应要求营利性民办高校以诚信为准绳,不作虚假宣传,若发现存在有悖事实的宣传,有权对其作出相应的处罚并计入诚信档案,直接与下一年度的绩效考核挂钩。二是事中监管,即学习过程的监管。营利性民办高校的课程与市场紧密结合,实践课程较多,为避免学校随机压缩教学时间或实习活动,第三方认证机构须加强对营利性民办高校学生实践课程的抽查和监督。通过监督,及时掌握营利性民办高校学生的流失状况,杜绝“交学费不上课就能领毕业证”或“瞒报学生人数套取国家补助”现象的发生。三是事后监管,即毕业过程的监管。就业率是营利性民办高校的生命线,而完善的就业机制是高就业率的保证。第三方认证机构应督促学校安排专人组织学生多次就业,对就业情况不好的专业组织专人加以改进。

(二)转变政府职能,赋权认证机构

我国各地经济发展不均衡、文化差异较大,加上民办教育自身的复杂性和诉求的多样性,若以政府部门作为单一的监管主体,成效会大打折扣。尽管营利性民办高校仍须坚持公益性的办学方向,但它也追求利润,若政府部门管得过多、统得过死,就很难发挥其机动灵活的办学优势,民办教育分类管理改革也会失去意义。因此,政府部门须及时转变职能,由“划桨”转向“掌舵”,即政府部门是政策的制定者而不是政策的执行者,把操作权下放至第三方认证机构,通过对第三方认证机构的管理和领导,间接实现对营利性高等教育机构的监督和管理职能。

从国外营利性私立高校的成功经验来看,缺乏独立的第三方评估组织就无法真正保障教学质量和落实教育实践者权益。因此,我国须设置第三方认证机构,赋予其一定的管理权和监督权,并对履职过程进行严格监控,严惩违规行为,以保障其公正性。

(三)建立机动聘用合同,完善薪资结构

实施分类管理后,营利性民办高校将在工商部门注册,对教师实施合同聘用制。缺乏事业编制是营利性民办高校师资队伍建设的最大瓶颈,且长期聘用兼职教师也绝非长久之计。潘懋元先生曾说:“聘请兼职教师,虽占有‘物美价廉’的优点,但一所独立的学校,不能不建立自己的专职教师。”*潘懋元:《中国大陆民办高等教育基本情况与发展中的若干问题》,《民办教育研究》2005年第2期,第3页。因此,应加强以下三个方面的工作:一是建立机动的聘用合同制度。营利性民办高校是新兴事物,要想在激烈的高等教育竞争中留住优秀人才,必须采用机动的聘用合同制度,并尽可能签订较长期限的工作合同。二是完善递进式的薪资结构。营利性民办高校具有企业性质,可建立配套的递进式薪资结构,以满足不同人才的薪资需求。三是重视青年教师的培养。营利性民办高校要尽量为青年教师提供发展平台、创造发展空间,让他们以饱满的工作热情投入到教学科研活动中,增强学校的生机与活力。

(四)消除营利歧视,科学制定学分制度

2016年11月7日,十二届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》,但是“教育不以营利为目的”的观念已深入人心,人们对教育营利的心理抵触和偏见短期内仍难以消除*张利国、刘裕斌:《解构与重构:民办高校分类管理制度探析》,《现代教育管理》2015年第5期,第124页。。教育主管部门在制定配套政策时,要从顶层制度设计上消除对营利性民办高校的歧视,切实保障举办者的合法权益,并及时完善相应的配套制度。营利性民办高校作为新生事物,既没有实践经验可遵循,也没有办学模式可照搬,即使引进国外“先进经验”,也可能“水土不服”。尤其是在学分制定上,营利性民办高校要充分结合学校实际、学生个体特征和区域经济发展的差异,充分考虑学分和学时之间的分配问题。同时,拟定与市场相适应的培养方案和教学管理制度,科学、合理地确定公共课程、专业课程、实践课程和选修课程的比重。坚持“四放开”,即选课程、选教师、选进程和局部约束下的选专业,充分挖掘学生的学习潜能,为学生创造灵活、多样和自由的学习空间。

当前我国营利性民办高校正处于起步阶段,必须用理性的思维、科学的方法对其进行管理和引导,才能吸引更多的民间资本进入教育领域、保证营利性民办高校的健康稳定发展,进而促进整个民办高等教育的良性发展。政府在制定配套制度时,要广泛汲取国外营利性大学的办学经验,制定出与我国国情相符的发展政策,促进营利性民办高校的健康发展。

(责任编辑 毛红霞)

Reform of USA’s For-profit University and Enlightenment forthe Development of For-profit Non-governmental Institutionsof Higher Learning in China

LEI Chengbo

(AdministrativeServiceSupportCenter，SichuanUniversityofCultureandArts，Mianyang,Sichuan, 621000,China)

USA is regarded as the country with the most advanced higher education in the world. However, nowadays, there still exist many problems in the development of for-profit university. This paper discusses the status quo of the for-profit university in USA and points out the existing issues of worrying teaching quality, high student loan default rate, teaching team instability and lack of relevant legal system. It also introduces measures that should be taken by the Obama administration to tackle such problems. On this basis, it proposes recommendations for developing for-profit non-governmental institutions of higher learning in China: strict control of the enrollment target, enhancing the supervision of the admission process; transforming government functions, strengthening the certification regulatory agencies; establishing flexible employment contract, improving salary structure; eliminating for-profit discrimination and developing scientific credit system.

non-governmental higher education; private higher education; USA’s for-profit university; for-profit non-governmental institutions of higher learning

2016-12-07

教育部人文社会科学研究青年基金项目(16YJC880064);江苏省社科基金教育学青年项目(15JYC008);江苏高校哲学社会科学基金(2015SJD415)

雷承波,男,四川遂宁人,硕士研究生,研究方向为教育理论与政策。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.007

在线优先出版日期：2017-05-31