民办高校公益性办学实现机制探讨

陈文联 涂序国

(中南大学马克思主义学院 湖南省教育科学民办高等教育研究基地，湖南 长沙 410083)

民办高校公益性办学实现机制探讨

陈文联 涂序国

(中南大学马克思主义学院 湖南省教育科学民办高等教育研究基地，湖南 长沙 410083)

合理的制度安排是实现民办高校公益性办学的关键。受机制缺失等因素影响，我国部分民办高校在办学过程中出现了营利性行为，教育公益性的目标在逐利的驱使下被弱化。因此，要从制度设计、制度安排入手，构建民办高校公益性办学实现机制。构建与完善法律保障机制、宏观管理机制、社会监督机制以及学校法人治理机制，是现阶段促进民办高校坚持教育公益属性最核心、最迫切的制度安排。

民办高等教育；民办高校；公益性；实现机制

公益性是教育的本质属性。无论是非营利性还是营利性民办学校，都要坚持教育的公益属性，始终把社会效益放在首位。但现实中，一些民办高校频现逐利倾向，引发公众担忧。因此，构建民办高校公益性办学实现机制，成为民办高等教育研究者和办学者需要认真思考的现实课题。

一、面临挑战的民办高等教育公益性

《民办教育促进法》(2002年)、《民办高等学校办学管理若干规定》(2007年)、《民办教育促进法修正案》(2016年)和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(2016年)，均明确民办教育事业“属于社会主义公益性事业”。值得一提的是，后两个法规文件在明确营利性民办学校的合法地位以及民办学校分类管理原则的同时，再次强调了办学的“公益导向”。然而，在办学过程中，我国部分民办高校引入市场化的运营模式，盲目追求短期的经济效益，公益性办学目标在逐利的驱使下一再被弱化，造成公益性办学导向面临着严峻挑战。

(一)认识存在偏差，教育公益观淡薄

价值观本质上反映了所属者的一种终极价值倾向。坚守教育公益性，是民办高校办学活动中最核心的价值理念。由于民办高校大多以民间投资为主要经费来源，相当部分举办者对教育的公益性认识存在偏差，把办学校与办企业等同起来，期望通过办学获取丰厚的投资回报。或许正是由于办学理念的偏差，一些民办高校借“公益性”之名行“营利性”之实，盲目追求学校规模和短期内的经济利益。一些民办高校举办者通过关联交易将办学结余和资产转移到其控制的公司名下，最大限度地提取回报或转移、抽逃资产①周红卫：《民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究》，《中国高教研究》2012年第4期，第20-25页。，导致办学资产严重缩水，甚至影响到学校教育教学活动的开展。盲目逐利的价值倾向，制约了一批民办高校的可持续发展。

(二)诚信办学缺失，招生宣传虚假

诚信招生、依法办学，是高校坚守公益性办学的底线。一些民办高校为抢夺生源，罔顾诚信办学原则，虚假招生，损害了人民群众的合法权益。比如，随意夸大学校办学条件与软硬件设施，骗取学生信任；故意混淆或不注明办学性质和办学层次，骗取学生钱财。“营利化的办学目的和企业化的管理模式是导致目前虚假宣传泛滥的根本原因”*常军平：《虚假招生宣传泛滥成灾 民办高校面临信任危机》，2008-04-03，http://www.sznews.com/education/content/2008-04/03/content_1950919.htm。。可见，逐利性是民办高校虚假宣传的助推器。

(三)资源投入不足，教学质量不高

资源投入的程度与教学服务质量的状况，是识别民办高校办学管理效益和水平的重要标志。一般而言，资源投入越充足、办学条件越好，教学质量就越有保障，办学的公益性也就越明显。当前一些民办高校受营利导向驱使，忽视教育资源投入与服务管理，教学质量名不副实。比如，有的民办高校把生源和资金作为工作重点，忽视了常规教育教学工作的中心地位；有的为节约办学成本，任意降低办学条件、人才培养规格和要求；有的兼职教师比例过高、结构失衡，教师流失现象突出，影响教学质量的提升。总体上看，民办高校的教学质量难以满足人民群众的要求，正在遮蔽乃至销蚀民办高校应有的公益属性。

(四)学费高昂，公益属性被削弱

学费水平也是体现高等教育公益性的重要方面。由于成本分担结构单一、缺乏政府财政支持，民办高校通过收取高昂学费以维持自身的生存与发展，是完全必要的。但是，学费标准不宜过高，否则势必会削弱其公益属性。以湖南省为例，自2010年以来，民办本科高校人均学费理科为11 200～12 800元，文科为11 000元，艺术设计类约为16 000元，是公办本科高校的2～3倍。此外，还有住宿费、管理费、代办费、伙食费以及实习费等费用。高昂的费用自然会将低收入阶层的子女阻挡在校门之外，从而损害教育的公共性。

二、机制的缺陷：民办高等教育公益性的追问

在制度经济学家看来，任何一种与社会相悖现象的出现，其最终原因不应该仅仅从个人道德去寻找，而应从制度本身存在的缺陷去寻找。民办高校的种种逐利现象，也反映出相关机制或制度不完善的问题。民办高校法人治理机制、教育公益性的法律保障机制、政府管理的约束机制以及社会中介组织的评估机制等机制的缺失或不健全，成为诱发现阶段部分民办高校办学逐利性膨胀的制度性因素。

(一)法人治理机制不完善导致民办高校追求营利

我国民办高校虽然在形式上构建了法人治理结构，但主要管理方式仍是家族化管理，学校经营决策为家族或“内部人”所控制*陈文联：《构建民办高校共同法人治理结构的现实思考》，《国家教育行政学院学报》2009年第7期，第69-74页。。60%左右的民办高校属于家族式管理，或具有家族式管理倾向*卢彩晨：《家族式民办高校代际传承问题研究》，《教育研究》2012年第9期，第119-123页。，法人治理结构只是应付法律规定的制度化形式而已。在实际办学中，不少民办高校董事会成员有“夫妻店、兄弟连、父子兵”的家族化倾向以及“子承父(母)业”的代际传承特点，而广大教师等核心利益相关者成为董事会的缺席者；董事会议事规则也不健全，存在董事长“一言堂”的现象；董事长与校长之间关系不顺，董事长越权干涉校长治校，左右学校重大决策，两者间权力冲突频现，校长走马灯似地换人现象屡见不鲜；家族人员或企业高管不懂高等教育规律，却牢牢掌控学校重要职能部门的领导权。这种家族化或“内部人控制”的治理模式，“势必强化民办高校的营利性色彩，为民办高校从公益性向营利性的变异提供组织条件”*张文国：《中国民办学校法人制度研究》，教育科学出版社2012年版，第71页。。一些民办高校正是利用“内部人控制”的治理模式，通过关联企业转移、抽逃学校办学资产，使学校面临着很大的办学风险*周红卫：《民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究》，《中国高教研究》2012年第4期，第20-25页。。

(二)法规保障机制不健全导致政府资助发生困扰

2002年《民办教育促进法》及其实施条例虽然明确“民办教育属于公益性事业”，但如何从法律上保障办学的“公益导向”，尤其是对诸如民办学校的分类管理、法人属性、产权制度和财税扶持等重大问题，均缺乏清晰的规定。例如，关于民办学校法人属性地位，按照《民办非企业单位登记管理条例》(1998年)相关规定，民办学校定性为“民办非企业单位”。这一定性不仅“未能揭示民办学校法人的本质特征”，反而使民办学校法人的公益属性模糊不清，更给政府资助与管理带来困扰，“造成民办学校与公办学校之间事实上的不平等”*张文国：《中国民办学校法人制度研究》，教育科学出版社2012年版，第71页。，极大地制约着民办高校公益性使命的履行。“现有法律、法规均限定民办机构是非营利的，而无具体界定标准、限制性规则及实施细则；有关法规的原则规定本身或不明确、不严密、不具体，或自相矛盾；原则性法律规定与国家政策相矛盾，不仅未能禁止反而导致营利性民办教育机构的大发展。”*邵金荣：《非营利组织与免税——民办教育等社会服务机构的免税问题》，社会科学文献出版社2003年版，第41页。正是缺乏法规制度的有效保障与约束，一些民办高校出现短期逐利行为，降低了公众对民办高等教育公益性的认可度。《民办教育促进法修正案》的颁布，确立了营利性与非营利性民办学校分类管理制度，并对两类学校的法人属性、产权制度、财税优惠以及监管方式等内容作了原则性的规定。相信伴随着民办学校分类管理制度相关细则的出台与实施，过去那种借“公益性”之名而行“营利性”之实的现象将得到有效遏制。

(三)宏观管理机制不到位导致政府管理存在不足

宏观管理机制是维护民办高校公益性不可或缺的重要内容。目前，我国政府面向民办高校的管理机制尚不健全，存在“越位”与“缺位”现象。

1.管理组织尚不完善。我国从中央到地方初步建立了民办教育行政管理机构，但缺乏权威性，“政出多门、多头管理”的现象比较突出，政府干预的效率受到极大影响。“民办高校办学过程中存在的问题，很大程度上与民办高等教育政府管理组织的不完善有关，除政府教育行政部门之外，民政部门、物价部门、工商税务部门都有资格进行管理”，“而这些部门多把民办高校另类管理，其管理的价值取向不服务于民办高校，而是服从于原有的部门规章，导致管理工作中越位、错位和缺位现象普遍，民办高校合法权益常常被侵犯”*中国民办教育协会高等教育专业委员会：《我国民办高等教育发展的现状与问题分析》，2013-06-06，http://www.cnhei.com.cn/News/20130606/201306061032512283.html。。可见，有必要自上而下地建立权威的民办高等教育管理组织，联合政府各部门的资源与力量进行协同干预。

2.分类管理机制未能建立。实行民办高校分类管理，是促进民办高等教育有序、健康发展的应有之义。“由于理论准备和实践探索不足”，这种分类管理的国家制度在《民办教育促进法修正案》颁布之前并未付诸实施，不仅导致实践中鼓励和规范政策间产生矛盾，那些非营利性民办高校也未能享受到财税优惠等相应的扶持政策，进而使这些民办高校为了维持发展不得不牺牲办学质量和高等教育公益精神*鲁昕：《认真贯彻落实〈规划纲要〉 促进民办教育蓬勃发展》，《湖南民办教育》2010年第6期，第1-3页。。

3.管理“越位”与“缺位”现象较为突出。政府职能的“越位”与“缺位”现象，是现有公共治理体制弊端在民办高等教育管理领域的一种反映。当前，我国政府尚未完全摆脱计划经济时代“全能主义”的管理模式，对民办高校的管理经验不足，路径依赖色彩较浓，存在管理“越位”与“缺位”现象。一方面，政府对民办高校的日常事务插手太多，妨碍后者的办学自主权，如在招生计划、专业设置和课程安排等方面管控过度。另一方面，政府对该管的事情又干预不足。比如，政府在民办高校资产与财务、师生权益、教育质量和招生宣传等方面均不同程度地存在管理不足的现象，使本来就不健全的市场竞争更加无序，不断损害民办高等教育的公益属性。

(四)社会监督机制乏力导致逐利行为难以遏制

从国外经验来看，行业监管、社会监督已成为教育公共治理中不可或缺的组成部分，对弥补政府监督与学校自律的不足、保障教育公共性的实现有着重要作用。这两种监督力量在我国现阶段还显得非常微弱，在促进民办高校强化自我约束、规范组织行为方面并未充分发挥作用。以民办教育协会为例，虽然从全国至各省、市均成立了各级民办教育协会，但协会尚不能真正适应公共治理的需要，对民办高校逐利行为往往表现得“无能为力”，其应有的监督、评估等服务功能未能得到充分体现*丁笑炯：《关于健全民办教育中介组织的思考》，《当代教育论坛》2005年第1期，第119-120页。。

三、制度安排：促进民办高校坚持公益办学导向之根本

要破解当前民办高校办学公益性弱化的困境，必须站在制度理性的高度，着力解决制度环境中凸显的深层次问题，进而构建起有利于民办高校坚持公益办学导向的制度环境。

(一)完善民办高校治理机制，加强内部约束

“内部人控制”的治理模式，极易为民办高校从公益性向营利性的变异提供条件，因此，亟须推进民办高校利益相关者共同参与的法人治理机制建设。当前，这一机制构建过程中有两个环节值得关注。一是要以大学章程的制定为核心，健全学校规则、制度体系，明晰学校的办学宗旨与办学使命，依法界定学校各主体的权利、义务与责任，实现学校管理运行的制度化、规范化和程序化。二是要优化学校治理结构：广泛吸收教师、社会力量等参与学校董事会，建立多元化的董事会结构，防止决策权力“家族化”“私事化”；科学制定董事会议事规则，保障董事会科学决策，防止一权独大而损害学校利益；依法界定董事会与校务会、校党委以及教代会之间的关系，明确各方的权利、义务与责任，防止董事长越权干涉；建立利益相关者参与的监督机制、沟通机制等系列共治机制，充分保障利益相关者的各项权益；建立、完善学术权力的运行和保障机制，防止学术权力异化、行政权力泛化。总之，要着力构建各利益相关者有效参与的法人共同治理结构及运行机制，以最大限度地保障教育公益性目标的实现*潘留仙、陈文联：《我国民办高等教育发展过程中的非教育性倾向探析》，《中国高教研究》2017年第5期，第87-91页。。

(二)完善民办教育法规体系，构建法律保障机制

政府应秉承教育“公共性”与“公益性”理念，构建完备的民办高等教育法规制度体系。当务之急是根据《民办教育促进法修正案》的精神，清理并纠正对民办高校的各类歧视政策，制定出两类民办高校分类治理机制的配套政策及实施细则，尤其要从财政、税收、土地及师生待遇等角度全面构建非营利性民办高校的扶持政策，合理界定范围、方式与要求，使之具有可操作性，以更好地引导非营利性民办高校的健康发展，为民办高等教育“公益性”的实现提供强有力的法律保障*徐绪卿：《贯彻落实〈民办教育促进法〉新法的若干思考》，《复旦教育论坛》2017年第2期，第29-33页。。此外，还要完善民办学校法人治理“公益强制性”的法律规定。比如，在董事会制度方面，应从立法上对董事会的产生、组成、权力范围和议事规则等进行更为“公益强制性”的规定，切实防止董事会被“内部人”控制，彰显学校治理的公共性。

(三)完善政府宏观管理机制，提升干预有效性

当前，要以全面推行负面清单管理为重点，进一步深化政府职能改革，明晰政府与学校、社会之间的边界，淡化行政干预色彩，逐步还权于民办高校和社会，切实避免政府管理职能的“缺位”与“越位”；在监管组织方面，要有效整合教育行政、工商税务、民政和物价等多部门的力量，强化其指导服务职能，提高各层次行政管理部门的对应性与回应性，以提高政府干预民办高等教育的效率；在监管理念上，以“是否有效促进公益”作为政策选择之依据、监管绩效之标准，强化教育公益理念；在监管机制与监管方式上，要根据“公益性”原则构建和完善分类监管机制，健全督导专员制度、年审年检制度、信息公开制度，丰富监管手段和监管主体，确保对民办高校监管的有效性，防止各种机会主义的发生*陈文联、任丽娟：《新常态下民办高等教育发展的问题及改革着力点》，《浙江树人大学学报》2017年第3期，第1-6页。。总之，政府作为社会公共利益的代表，要以提高监管效果、有效促进教育公益性的实现为宗旨，不断完善政府宏观管理机制，切实维护高校间公平的竞争秩序。

(四)完善社会监督机制，强化公众和社会中介组织的监督

现阶段，我国社会监管与行业监管力量还非常微弱，迫切需要政府的长期培育。当前，政府可将重点聚焦在以下两点。一是完善信息公开制度，强化社会公众的监管。信息公开制度是社会监督的前提，一方面，教育行政部门可以主持建立“民办高等教育信息化管理平台”，主动向社会公开民办高等教育政策以及各民办高校的办学性质、招生就业、教育质量、年审年检和评估认证等信息，满足公众的信息需求，方便社会监督；另一方面，政府职能部门要构建和健全民办高校信息公开工作的激励评估机制、问责机制，促进、监督民办高校有效开展信息公开工作。二是培育社会中介组织，强化教育评鉴与监督。政府要通过构建教育中介组织的财政资助机制、购买服务机制以及执业法律规范体系与监管体系等途径，积极培育民办教育协会、民办高校认证委员会等各类中介组织，使之成为有效维护民办高等教育公益属性的重要力量。

On the Realization Mechanism of Public Welfare of Non-governmentalInstitutions of Higher Learning

CHEN Wenlian & TU Xuguo

(SchoolofPolitics，CentralSouthUniversity；HunanEducationandScientificBaseofNon-governmentalHigherEducation，Changsha，Hunan， 410083，China)

Adequate institutional arrangements are the key to the promotion of the public welfare of non-governmental institutions of higher learning. In the actual running of the institutes， due to factors such as lack of mechanism， a considerable part of non-governmental institutions of higher learning are profit-driven， increasingly weakening the goal of public welfare education. Therefore， it is important to start from institutional design and arrangements to build public welfare mechanism for non-governmental institutions of higher learning. The perfection of corporate governance mechanism， legal protection mechanism， macro-management mechanism， and social supervision mechanism are the most urgent institutional arrangements at this stage for promoting non-governmental institutions of higher learning to adhere to the core of educational public welfare.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; public welfare; realization mechanism

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.05.002

(责任编辑毛红霞)

2017-07-24

教育部人文社会科学研究规划基金项目(17YJA880010)

陈文联，男，湖南衡阳人，社会学博士后，湖南省教育科学民办高等教育研究基地首席专家，研究方向为教育政治学、民办高等教育。