杭州市公共资源有偿使用收入管理的实践与探索

浙江省杭州市财政局课题组

杭州市公共资源有偿使用收入管理的实践与探索

浙江省杭州市财政局课题组

内容提要：本文通过分析浙江省杭州市公共资源有偿使用收入管理的现状，并结合在该市范围内开展的公共资源有偿使用管理的问卷调查，对如何挖掘城市公共资源有偿使用收入，规范城市公共资源有偿使用收入管理提供新的思路和探索经验。

公共资源有偿使用收入管理

一、引　言

近年来，随着城市化的发展，大量的城市公共资源进入人们的视野，城市公共资源有偿使用收入虽作为国有资源有偿使用收入的重要组成部分，但公共资源的管理制度不健全、运营效率低下等问题造成城市公共资源市场化配置率较低，增值变现潜力未得到充分开发利用。通过挖掘城市公共资源有偿使用收入和规范城市公共资源有偿使用收入管理，可以培育城市非税收入新的增长点，增强公共财政保障能力、政府宏观调控能力，充分发挥城市公共资源有偿使用收入管理在源头上预防腐败的作用。

二、杭州市公共资源有偿使用收入的内涵

城市公共资源（Urban public Resources）是指具有公共物品性质、由城市政府拥有或控制的资源，其存在形态和受益范围限于城市地域空间①夏芳晨：《城市公共资源运营体制存在的问题及创新思路》，《东岳论丛》，2011，（6）：177-179。。典型的城市公共资源包括城市公共基础设施、城市公用事业、政府部门资产、城市空间等有形资源，以及有形资源所衍生的无形资源，诸如：城市环境、城市品牌等等。而在杭州市公共资源有偿使用收入主要是指城市市政公用设施（道路、桥梁、涵洞、护栏、绿地、站台等）、城市公共空间（含地下）等有偿使用以及冠名权等无形资产转让而取得的收入，主要有户外广告有偿使用收入、人防平站结合使用费、占道费、城区道路停车收费等。

三、杭州市公共资源有偿使用收入征收现状

目前杭州市并未制定单项具体的城市公共资源有偿使用收入管理法规，杭州市区和各区县城市公共资源有偿使用收入情况未得到统一，但公共资源有偿使用收入主要集中在户外广告有偿使用收入、城区道路停车收费等方面，下面选取杭州市本级和淳安县为例进行现状阐述。

（一）杭州市本级公共资源有偿使用收入管理情况

2013-2015年间市本级财政收取的市政公共资源有偿使用收入主要是公共户外广告有偿使用收入和人防平站结合使用费两项，收入情况如表1所示。

表1　杭州市市本级公共资源有偿使用收入统计表　单位：万元

1.公共户外广告有偿使用收入方面：针对“公共户外广告资源有偿使用收入”的管理问题，杭州市在2010年曾起草《杭州市户外广告资源有偿使用收入征收和使用管理暂行办法》，但最终因为各户外广告的管理单位的意见没有印发，直至2013年杭州市城市管理委员会和杭州市财政局共同印发《杭州市公共设施附属户外广告资源使用权招标拍卖办法（试行）》，该办法规定公共设施附属户外广告资源使用权拍卖收入扣除拍卖手续费后的余额，实行市财政与公共设施的经营管理单位按三七比例分成，由杭州产权交易所自收到交易价款之日起七个工作日内将款项分别汇入市财政专户和经营管理单位指定账户。2014年的公共户外广告资源有偿使用收入（公共自行车棚广告）42.5万元就是参照该办法征收。

而公交公司的户外广告收入鉴于公交公司的运行亏损情况，故公交车的户外广告收入作为弥补公交公司的亏损来源，不缴入市本级财政；市公安局的交通指示牌的户外广告费收入则与交通指示牌的建设经费相挂钩，由交通指示牌广告承包商负责交通指示牌的建设、维护，也不缴入市本级财政。

2.城区道路停车收入方面：在市、区政府的大力支持下，按照“条抓块管、条块结合、以块为主”的原则，分别成立了区道路停车收费服务中心（企业单位）和区道路停车收费监管中心（事业单位），从事辖区内道路公共停车泊位的收费及监管工作，所征收收入部分全部用于各城区停车收费公司日常运行经费，特别是人员经费开支，故市本级财政未对该项收入作为市本级公共资源有偿使用收入进行征收管理。

（二）淳安县公共资源有偿使用收入管理情况

淳安县城市公共资源有偿使用收入主要包括户外广告泊位费、占道费、城区道路停车收费等。其户外广告泊位费、占道费主要根据浙价费〔2007〕136号文件精神，结合该县实际，制定了《千岛湖湖城区道路占道收费标准》（淳价〔2010〕73号），由县城市管理局进行征收。而城区道路停车费则是根据淳政办发〔2012〕80号《关于开展千岛湖镇城区停车收费服务工作的通知》要求，千岛湖道路城区停车收费工作由建设集团下属捷城物业公司组织实施，2012年6月1日开始试营业，7月1日正式对外收费。

表2　淳安县公共资源有偿使用收入统计表　单位：万元

四、杭州市公共资源有偿使用管理的社会问卷统计情况

为切实规范杭州市公共资源有偿使用的管理制度，进一步了解该市居民对当前城市公共资源（设施）管理及有偿使用的主要看法，故在该市范围内开展了杭州市公共资源有偿使用管理的问卷调查。

为保证调查样本的广泛性和代表性，我们在杭州市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区和余杭区选取了49个公共场所作为调查点，在县级市桐庐县选取了5个公共场所作为调查点，调查点覆盖广场、公园、公交车站、地铁车站、轮船码头、停车场、商场等，最终共回收调查问卷1000份，其中，杭州市主城区8个区，各100份，县级市桐庐县200份。具体调查数据如下：

（一）调查对象基本信息

参与本次调查的有56.1%的受访者是本市居民，43.9%的受访者不是本市居民。

在问及就业情况时，45.9%的受访者在本市有固定工作，21.7%的受访者在本市自谋职业，8.5%的受访者表示已退休，23.9%的受访者未就业。

在问及是否拥有私家汽车时，41.6%的受访者拥有私家汽车，53.2%的受访者表示没有，5.2%的受访者表示近期准备买车。

在问及是否经常在本市公园休闲活动时，32.6%的受访者表示经常在本市公园休闲活动，56.7%的受访者表示偶尔，10.7%的受访者表示从不。具体分类别见表3。

表3　调查对象基本信息

续表

（二）调查问卷具体内容统计情况

调查在问及“您对本市公共服务设施建设和运营情况是否满意”时，54.1%的受访者表示“满意”，39.3%的受访者表示“一般”，仅有6.6%的受访者表示“不满意”。具体分类别见表4。

表4　对本市公共服务设施建设和运营情况评价

调查在问及“您所在城市交通状况”时，26.2%的受访者表示“通畅”，28.2%的受访者表示“拥堵”，另有45.6%的受访者表示“部分路段、时段拥堵”。具体分类别见表5。

表5　所在城市交通状况

调查在问及“您所在城市公园、广场、地下公共空间等公共场所经营状况”时，56.3%的受访者表示“秩序好、方便群众”，23.2%的受访者表示“商铺过多过乱，影响环境、交通”，另有20.5%的受访者表示“说不清”。具体分类别见表6。

表6　所在城市公园、广场、地下公共空间等公共场所经营状况

调查在问及“您认为哪些市政公共服务设施需要改善”时，“公共停车场、利用公共场地设置的停车泊位等公共停车设施”的选择率最高，为40.8%；其次是“生活垃圾收集处理设施及相关公共服务”，选择率为35.9%；再次是“城市广场等公共活动场所”，选择率为31.7%；其他选项的选择率为“城市道路、桥梁（涵洞）等交通设施”28.2%；“公共人防设施、地下管线（廊）等地下公共空间”25.8%；“利用城市公共场所和空间设置的户外广告”24.4%；“城市公园、公共绿地、防护绿地”24.2%；“路灯照明”20.5%和其他3.2%。分类别数据见表7。

表7　需要改善的市政公共服务设施

调查在问及“您认为改善市政公共设施，方便群众生产、生活的措施有哪些”时，“加大政府投入”的选择率最高，为60.7%；其次是“使用者付费，资源合理利用”，选择率为33.9%；再次是“引入民间投资”，选择率为29.2%；“其他”的选择率为2.8%。分类别数据见表8。

表8　改善市政公共设施，方便群众生产、生活的措施

（三）调查问卷统计情况的具体分析

1.调查样本具有随机性。从上述调查问卷统计内容不难看出，除主城区外，还随机选取桐庐县的人口作为调查对象之一，不仅有本市居民，也有非本市居民，工作行业也较为宽泛。近一半调查对象拥有私家车，30%以上的调查对象也经常在公园活动，说明调查对象对城市公共资源有一定的认识基础，虽在户籍地、职业上各有不同，为本次调查问卷的参考价值提供了样本基础，但因抽样人数较少且受客观地域条件限制因此数据会有一定误差。

2.杭州市公共资源有偿使用管理亟需规范。调查问卷的统计结果可以看出，调查对象对城区道路停车泊位、户外广告等城市公共资源较为关注。城区道路停车泊位主要是因为城市人口汽车拥有量逐年增加，道路建设不合理、交通基础设施建设不完善和停车泊位极为紧缺等造成，杭州市区31.6%调查对象认为拥堵，而桐庐县的14.5%调查对象认为该县拥堵，说明市区拥堵情况尤为严重；对于“部分路段和时段拥堵”方面不管在杭州市区还是桐庐县都有近一半调查对象认为拥堵，可见城市道路、桥梁（涵洞）等交通设施这一城市公共资源尤为引人关注。而利用城市公共场所和空间设置的户外广告与人民群众日常生活息息相关，平时生活中户外广告的接触面较为广泛，故关注度也较高。因此政府部门对城市公共资源有偿使用问题的规范迫在眉睫，通过进一步提高政府公共服务质量和水平，切实加强城市公共资源有偿使用收入管理，合理配置和有效利用公共资源，充分发挥政府在履行职能方面的物质基础作用，切实改善人民群众日常生活。

3.杭州市公共资源有偿使用的管理需要引入市场机制。在调查问卷中45.5%的调查对象认为在改善市政公共设施，方便群众生产、生活方面需要引入民间投资、使用者付费等。可见城市公共资源有偿使用，推行使用者付费是保护该资源的重要手段，在符合使用规划的前提下，应积极推行城市公共资源有偿使用制度，变资源使用无偿和有偿取得的“双轨制”为有偿取得的“单轨制”，并通过市场机制的引入让城市公共资源的价格真实反映其稀缺程度，从而促进城市公共资源的规范高效利用。

五、杭州市公共资源有偿使用收入管理存在的问题

（一）杭州市公共资源有偿使用收入管理缺乏制度约束

从杭州市本级现状和淳安县在公共资源有偿使用收入征收情况不难看出，杭州市在城市公共资源有偿使用收入管理未制定统一可操作的规范性文件，致使该市公共资源有偿使用收入征管机制不健全，加大了有偿使用收费方面难度，一部分城市公共资源游离于有偿使用的概念之外，造成非税收入流失；城市公共资源获取的收入在财政体外循环的现象较为突出，使得城市公共资源有偿使用效益没有充分得到发挥。而从随机的调查问卷中也反映出人民群众对城市公共资源的需求旺盛度，因此杭州市对城市公共资源有偿使用管理的规范制度的制订势在必行。

（二）杭州市公共资源有偿使用收入管理存在多头管理

一项城市公共资源有偿使用收入管理一般是由具体的城市政府部门进行具体的操作，政府部门的行政效率和运营效率是制约城市公共资源有偿使用收入管理水平的重要因素。从杭州市目前的公共资源有偿使用收入管理情况看，往往由多部门参与。如公共户外广告有偿使用收入这一项目，杭州市就存在由交警部门、城管部门、城投公司等多家单位负责的状况。可见杭州市公共资源有偿使用收入的管理体制没有完全理顺，公共资源管理的协调配合机制尚未建立，造成了部分城市公共资源有偿使用收入管理难到位、职能难归位的现状。在实践中，往往会由于部门利益的差异、部门职能划分的不清晰、协调机制不顺畅等原因，造成不同的部门从各自的利益出发有选择地进行决策与管理，从而导致公共资源有偿使用收入管理效率低下和公共利益的损失。

（三）杭州市公共资源有偿使用管理的市场化程度不高

政府作为产权主体有权对公共资源有偿使用进行资本化运营以获取相应的收益。但目前，杭州市对公共资源有偿使用的管理并没有完全实现市场化，经营权的流动性没有以交易的形式表现出来，这不仅使政府因所有权获得的收益微不足道，而且公共资源的资产价值并没有得到充分体现。比如“人防平站结合使用费”因为项目的特殊性由杭州市人民防空办公室（行政部门）直接征收缴入财政专户；城区道路停车收入则是由区道路停车收费服务中心（企业单位）和区道路停车收费监管中心（事业单位）进行收费及监管；公共户外广告有偿使用收入仅有公共自行车棚广告参照《杭州市公共设施附属户外广告资源使用权招标拍卖办法（试行）》征收，而公交公司的户外广告收入和市公安局的交通指示牌的户外广告费收入由各主管部门征收并不缴入市本级财政。而在调查问卷中近一半调查对象希望通过引入民间投资、使用者付费等市场手段来改善市政公共设施。由此可见，杭州市公共资源的特性没有得到充分的释放，没有真正体现出其自身的价值，没有彻底地走入市场，市场机制还没有完全发挥其应有的作用。

（四）杭州市公共资源有偿使用收入管理的监督力度不大

在杭州市公共资源有偿使用收入管理的现行模式中，政府部门通过各种方式直接或间接地进行城市公共资源的运营和管理，加上政府手中所拥有的对公共资源信息发布等垄断权力，在市场经济中同时扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，公共资源交易有偿使用收入的管理部门既是招投标发起者，也是具体的行业监管者，实际操作者与监控管理者往往是一家单位，而纪检监察部门也仅仅对招标现场监督，难以介入其他环节，起不到应有作用。而杭州市城区道路停车收入、市公交公司和市公安局的户外广告费收入并不统一缴入市本级财政，资金的管理脱离财政体制的监督。这样既缺乏有效的外部监督、又缺乏收入资金的财政监督，极易滋生腐败，不利于公共资源有偿使用的优化配置，也无法从根本上杜绝“暗箱操作”，进一步导致了城市公共资源运营的效率损失和城市公共资源的流失、浪费和破坏，同时还会造成市场垄断、内部人控制以及政府官员腐败等一系列的不利后果。

六、杭州市公共资源有偿使用收入管理的对策研究

（一）总体规划，全面调研摸底，制定交易目录清单

杭州市应统一部署，在纪检监察、发改委、财政等部门的配合下，主管部门对本市纳入有偿使用收入的城市公共资源进行全面的摸查清理，弄清城市公共资源配置的现状，报同级政府和财政等部门备案。并在调研评估的基础上积极梳理、制订公共资源有偿使用的交易目录，以地方法规的形式规定列入目录的城市公共资源必须进行统一交易平台交易。城市公共资源等国有有形或无形资源的开发权、开采权、使用权、冠名权、广告权和特许经营权出让，在符合国家使用规划和不破坏自然环境的前提下，除公益事业需要外，推行有偿使用制度，变资源使用无偿和有偿取得的“双轨制”统一为有偿取得的“单轨制”，进一步加强和规范城市公共资源有偿使用管理，从制度层面堵住场外分散交易的漏洞，为规范交易行为提供基准，实现经济效益和社会公共效益的最大化。

（二）建章立制，逐步规范，努力做到有法可依

杭州市政府应根据《行政许可法》和《招标投标法》的规定，同时加强政策研究，加快杭州市公共资源有偿使用收入管理的法制化进程，出台地方性城市公共资源有偿使用收入管理的法规，制定出台有关管理制度和实施细则，建立城市公共资源有偿使用收入管理的目录制度，不断健全和完善“收、支、管、用”办法，充分挖掘城市公共资源潜力，提高城市公共资源的使用效益。并通过统一出台规范性文件，进一步明确公共资源交易的信息发布渠道、交易方式、收益资金管理等问题，尽可能建立健全统一专家库、统一评标办法、统一信用查询体系等相关制度，完善内部管控措施和配套办法。

（三）分工合作，增强部门沟通协调，进一步明确责任主体

按照“政府统一规划，市场统一交易，部门分类管理，财政统筹收益”的原则，合理调整政府部门之间的关系，科学划分政府部门的职能，着重解决部门间职能的分散、交叉、重叠问题。杭州市人民政府作为决策制定部门，明确相关主管部门负责具体执收、有偿出让、拍卖及制定相关实施细则；物价部门核定具体的收费标准；相关城市公共资源的规划、设计、设置需报相关主管部门审批的，应按审批程序进行办理，需听证的应举行听证会；市级财政部门非税收入管理机构负责资金的具体征管、使用（见图1）。此外要提高城市公共资源有偿使用的绩效，必须实施跨越部门边界的管理，建立有效的协调机制，增加政府部门的协调作用。

（四）公开透明，遵循市场运作，积极搭建公共资源配置平台

通过市场竞争机制的引入，改善政府推动式的城市公共资源管理运营模式，并在此基础上，建议将该市的公共资源交易中心明确为公共资源经营管理机构，应着力构建“统一、开放、竞争、有序、透明、高效、廉洁”的资源配置市场平台，按照招标、拍卖或挂牌的相关程序进行，搭建公共资源有偿使用的绩效评估体系，提高收入资金的使用效率；同时确保该机构管理职能的专业性和独立性，将经营性资产、闲置资产和资源性资产统一管理、统一经营，资产经营收益集中收缴、上缴财政，有利于对城市公共资源有偿使用收入的集中监管。按照“先易后难，突出重点，循序渐进，稳步拓展”的原则，选准突破口，提升公共资源的整体素质。特别是对一些已有一定市场化配置经验，各地已有成功先例，经济效益好、组织实施方便的优质城市公共资源如公共户外广告有偿使用收入、城区道路停车收入等，应尽快制订集中交易、集中监管的方案和时间表，争取尽早进场，尽快发挥示范推动作用。

图1　城市公共资源有偿使用管理流程图

（五）明确收支两条线，强化对城市公共资源有偿使用收入的资金监管

城市公共资源有偿使用收入形成的可用财力须纳入统一的政府预算体系，除按规定安排相应的补偿征收成本、管理费支出外，其余按照“取之于资源、用之于资源”的原则，主要用于城市公共资源的维护、开发、建设和管理等支出。由负责组织出让的主管部门或者公共资源经营管理机构向受让方开具非税收入票据，足额收取，及时缴入同级非税收入结算户，由受让方按核定的收费标准收取相关费用，并向付费方开具税务部门统一印（监）制的税务发票。另须细化城市公共资源有偿使用资金管理的预算体系建设，完善城市公共资源有偿使用资金的使用和管理相关规章，切实加强对城市公共资源有偿使用财政资金的预算管理。

（六）严格执法，加强监督检查，维护好公共利益

强化政府部门的监督与管理，防止部门利益膨胀。建立严格的监督管理机制，结合考核办法的要求，督促各执收单位加强公共资源有偿使用收入的收支管理，严防执收部门不作为和乱作为；加强与审计、纪检监察和财政等部门的配合，加大对征缴和使用情况的监督检查，对应收不收、应缴不缴、截留坐收坐支城市公共资源有偿使用收入的行为，进行严肃处理，并追究相关单位有关责任人的行政责任；进一步发挥公众监督、舆论监督的作用，完善公众监督机制，加重惩戒，使政府部门利益“不敢膨胀”，维护公共利益。

［1］谢斌.加大城市公共资源有偿使用收入征管力度培养非税收入新增长点［J］.经济视野，2014（9）.

［2］陈迪宇.试论对城市公共资源实行集中交易与监管的意义与路径［J］.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2011（6）.

［3］夏芳晨.城市公共资源运营体制存在的问题及创新思路［J］.东岳论丛，2011（6）.

［4］刘锡田.《中国地方政府竞争的制度基础与创新》［M］.北京：经济科学出版社，2004.

课题组组长：谢永（杭州市财政局副局长）

课题组成员：应风雷潘晓辉阮利涛张科燕（执笔）

（责任编辑：董丽娟）

Practice and Exploration of the Paid Public Resources Revenue Management in Hangzhou

Research Group of Hangzhou Bureau of Finance,Zhejiang Province

Through analyzing the status quo of the revenue management of paid public resources in Hangzhou, and combined with the questionnaire survey in the city,this paper provides a new path of how to excavate urban public income of the paid public resources and standardize management of the paid public resources revenue.

Public Resources；Compensated Use；Revenue Management

F124.7

A

2096-1391（2016）10-0127-10