新生代农民工居住权的保障研究

江 晓 华

(安徽农业大学人文社会科学学院，安徽 合肥 230036； 南京大学法学院，江苏 南京 210093)



新生代农民工居住权的保障研究

江 晓 华

(安徽农业大学人文社会科学学院，安徽 合肥 230036； 南京大学法学院，江苏 南京 210093)

[摘要]新生代农民工居住权是兼具私权和社会权属性的居住权益，保障新生代农民工居住权是其城市融入的必要组成部分，各国立法已有居住权保障实践。因此，保障新生代农民工居住权具有正当性、必要性和长远性。然而新生代农民工居住权在自我保障、单位保障和公共保障等方面还存在不足，保障机制的建构势在必行。应依据权利保障的过程要素，立法确立新生代农民工居住权；发展和规范住房租赁市场、激励和监督用人单位承担住房保障责任、鼓励社会组织参与住房保障、明确和强化政府住房保障责任；建立居住权的民事诉讼、行政复议和公益诉讼的法律救济机制。

[关键词]新生代农民工；居住权；保障机理；保障困境；保障机制

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.02.004

新生代农民工是指拥有农业户口，流动于城镇从事非农工作的“80后”或“90后”农民工群体。根据国家统计局2010年对新生代农民工的专项调查，新生代农民工已占据外出农民工总数的54.8%，达8487万人，新生代农民工逐步成为农民工群体的主要构成[1]。较之于老一代农民工，新生代农民工与农村的纽带变弱、与城市的关系增强，他们是有着“城市梦”的一代，渴望融入城市，从“暂住”到“常住”或“居住”，成为事实上的移民[2]。与老一代农民工相比，新生代农民工的城市融入能力、融入意愿都较强，融入难度较低，符合城市融入先易后难的渐进性规律。

居住是人类社会文明的表现，属于人的基本需要，居住权益应该得到起码的尊重和保护。新生代农民工居住权与城市融入关系密切，一方面，保障新生代农民工居住权是其融入城市的起点和前提；另一方面，城市融入不仅是经济融入、社会融入和心理融入，更是权利融入，即赋予同等国民待遇，实现基本权利平等，保障居住权是新生代农民工城市融入的基本内容。目前，新生代农民工的乡城迁徙模式仍然没有改变，城市居住权尚属应然性权利，新生代农民工居住权未被重视现象时有发生，如何保障新生代农民工居住权并助其完成城市融入具有重要的现实意义。

一、新生代农民工居住权的保障机理

(一)法理维度：保障新生代农民工居住权的正当性

居住权源于罗马法，属于人役权，是非所有人对他人所有的房屋进行居住的权利。罗马法创设居住权制度主要为了解决家长亡故，没有继承权或者丧失了劳动能力的人的生活问题，后世继受居住权制度主要是考虑到其生活保障功能[3]。居住权的起源及发展告诉我们，享有居住权主体主要是社会关系中处于弱势的一方，居住权客体是房屋及附属设施。居住权具有社会保障功能，作为城市弱势群体的新生代农民工进入城市后的居住利益应该得到保护。居住利益的保护有法益模式和权利模式，法益模式主要是通过相对方履行义务来保护居住利益，权利模式则直接规定权利主体的权利内容来保护居住利益。法益模式中义务方的义务履行针对性不够，呈现弱保护性特质，应该运用权利模式保护新生代农民工居住利益，将居住利益转化为法定居住权。居住权发展至今已经超越原有的民事权利含义，成为一项社会性权利，一般所界定的居住权主要指乡城迁移人员进入城镇后享有使用公益性住房、购买商品住房、获取住房补贴等权利。作为社会性权利，居住权实现依赖于社会公共政策的保障，政府是公共政策的制定者和实施者，具有保护新生代农民工居住权的责任。所以，从居住权源流、保护模式、权利变迁及政府责任的法理角度看，实现新生代农民工居住权具有正当性。

(二)现实维度：保障新生代农民工居住权的必要性

从居住意向看，较多的新生代农民工愿意在打工城市定居。据黄庆玲对辽宁省五市(县)的调查看，在未来定居地的选择上，排在首位的是留在打工城市居住，其次是去家乡中小城市，回农村老家排第三[4]。新生代农民工居住现实不容乐观，新生代农民工的居住条件恶劣，住房拥挤、私密性较差，住房内基本生活设施缺乏，厨房、卫生间设备少，住房费用较高；在居住区域上，很多新生代农民工选择居住在城中村、城乡结合部或单位宿舍，这些区域安全性差，与城市处于相对隔离的状态，日常接触群体主要是进城农民工，难以建立城市社会关系，难以融入城市社会。新生代农民工心理还不成熟、阅历少，很可能因居住意向和居住现实之间的强烈反差产生心理失衡，进而违法犯罪影响城市管理和社会稳定；难以落地生根的新生代农民工，很难完成城市融入，实现身份转变，从而降低城市发展的主体动力，引发“逆城市化”风险。现实要求必须推动新生代农民工居住权的实现，作为赋权增能的必要内容。

(三)发展维度：保障新生代农民工居住权的长远性

从国内外实践及发展趋势看，重视居住权有其历史传统，呈现出逐步确立并不断发展的规律。新中国成立后，我国实行城乡二元居住权实现制度，农村居民的居住权主要通过农村宅基地制度来保护，农民通过申请审批程序无偿获得宅基地使用权，进而降低居住成本，实现居住权。住房改革前，城市居民通过福利分房来实现居住权。目前，城市居民可以通过商品房、经济适用房、廉租房等途径实现居住权。随着城乡统筹发展和新生代农民工定居城市意向日益强烈，居住权的二元实现制度必然被打破，实现新生代农民工居住权是社会发展的基本要求和历史趋势。国际社会也逐步认可并保障公民居住权，如《世界人权宣言》第25条提出：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。荷兰和法国已经通过立法形式确认了居住权，来回应住房困难群体的住房利益诉求。

二、新生代农民工居住权的保障困境

以新生代农民工居住权保障主体为划分依据，可以将保障困境分为市场化的自我保障、福利性的单位保障和公共性的政府以及社会组织保障。笔者从保障途径着手，具体分析体制、制度、经济、个体和意识等因素对居住权保障的影响。

(一)新生代农民工居住权自我保障困境

居住权的自我保障属于自主性市场行为，主要通过购买商品房或者租房满足居住需要，这是新生代农民工实现居住需要的有效途径和普遍选择。购买商品房首先面临购房资格的门槛，购买商品房一般都要求购房人具备居住地的户籍或者连续缴纳社会保险满一年。农民工落户条件往往与居住年限、稳定住所、稳定工作、社会保险缴纳和纳税情况挂钩，很少农民工拥有这些条件，因此，其落户城市很困难。由于受农民工工作不稳定，参入社会保险意识不强，单位为降低用工成本不愿意缴纳社会保险，社会保险无法跨地域转接等因素影响，导致社会保险缴纳难以实现连续性。高房价与普遍低收入成为农民工购买商品房的经济障碍。以安徽省为例，据《2013年安徽省房地产市场年报》数据显示，2013年安徽商品房每平方米均价为4776元[5]。据国家统计局安徽省调查总队统计，2013年安徽农民工平均月工资为2909元[6]，大多数农民工需要贷款购房，由于其还贷能力弱、风险高，银行贷款往往难以获得审批，公积金贷款则因其所在单位不缴纳公积金也无法办理。所以，新生代农民工通过购房满足居住需要是非常困难的。

租房是新生代农民工满足居住需要比较便利、经济和可行的方式，新生代农民工的租房区域一般选择城中村、城乡结合部或老旧社区，租房方式大多选择群租。城中村、城乡结合部、老旧社区大多是城市改造的重点，常常面临城市拆迁，农民工的“居住权”在城市改造中被制度性的集体排挤和忽视，农民工自身也缺乏对“居住权”的确认和表达[7]。而群租方式存在安全隐患、环境嘈杂，受到越来越多城市居民的反对，各大城市对此进行规范和限制，如2014年的《上海市居住房屋租赁管理办法》规定每个房间居住人数不得超过2人，人均居住面积不得低于5平方米，如果出租人违法将房屋予以群租，将受到限期整改、罚款等责任追究[8]。新生代农民工房屋租赁还呈现租赁合同签约率低、随意提高租金、任意解除租赁合同等问题，承租人的租赁利益被忽略，难以得到保障。

(二)新生代农民工居住权单位保障困境

新生代农民工居住权的单位保障主要是指用人单位以提供住房福利待遇和履行住房保障义务的方式满足新生代农民工住房需要。提供住房福利待遇主要表现为提供宿舍、购房的货币补贴、租房补贴、奖励住房等，对于新生代农民工而言，其工作内容的技术含量较低、替代性强，人员流动性强，工作变换频率高，用人单位一般不会为其提供购房补贴或奖励住房，大多表现为提供宿舍，也有部分为租房补贴。提供宿舍包括单位自有宿舍、单位外租宿舍和临时搭建宿舍，建筑行业的新生代农民工大多居住在临时搭建的宿舍或住人集装箱内；规模大、实力强的制造型企业才可能提供自有型宿舍；而外租宿舍则面临城市租房的人均居住面积问题。单位履行住房保障义务的重要方式是为新生代农民工缴纳住房公积金。由于《住房公积金管理条例》对“职工”是否包括农民工群体的定义不明，用人单位为压缩用工成本不缴纳住房公积金很常见；农民工流动性强和议价能力弱，公积金缴纳和提取往往也与户籍挂钩，农民工对缴纳住房公积金没有积极性。新生代农民工尚未成为住房公积金受益人群。

(三)新生代农民工居住权公共保障困境

新生代农民工居住权公共保障主体包括社会组织和政府，社会组织保障主要是指非营利组织对新生代农民工居住权的保障，但由于其在住房保障的主体资格、资金来源、建设许可等方面都存在障碍，其保障作用很有限。政府主要通过产权式住房保障和租赁式住房保障来承担保障责任，前者包括经济适用房、集资建房、合作建房与限价商品住房；后者包括廉租式住房和公共租赁住房[9]。产权式住房保障和廉租式住房的申请者均没有覆盖到进城务工人员，只有公共租赁住房的申请者涵盖了外来务工人员。按照住建部《公共租赁住房管理办法》规定，外来务工人员在本地就业达到规定年限，可以申请公共租赁住房[10]。由于新生代农民工就业稳定性差，就业年限认定存在技术操作层面的困难。而公共租赁住房租金略低于同一地段住房市场租金水平，租房费用并不低廉，对外来务工人员吸引力并不大。各大城市保障农民工居住权的理念仍然停留在从自身利益出发，以城市发展为基点，进而设置居住资格获取路径，形成以对城市“贡献”大小为依据的居住准入资格，将大量从事城市底层劳动的外来务工人员排斥在城市居住资格之外[11]。所以，政府住房保障在保障理念、保障方式、资金投入、制度设计等方面有待改进。

三、新生代农民工居住权的保障机制

新生代农民工居住权的保障是权利主体不断扩大和权利内容渐次充实的过程，依据权利实现的过程要素建构权利保障机制是基本思路。因此，新生代农民工居住权保障机制包括权利确认、权利实施和权利救济等3个方面。

(一)新生代农民工居住权的立法确认

新生代农民工居住权的立法确认就是新生代农民工居住权的主体、内容、客体的法定化。新生代农民工居住权的权利主体应该是在城市居住工作生活达一定年限的新生代农民工及其存在抚养、赡养关系的家庭成员。义务主体应该是住房的出租人、出售人、政府主管部门及与新生代农民工存在劳动关系的用人单位。新生代农民工居住权的内容包括房屋申请权、占有权、使用权、必要补贴权、房屋征收补偿权、不受非法侵害权、配套设施权、必要修缮权、优先购买权、公积金缴纳权、合理使用义务、附属设施和服务费用承担义务、法定或约定情形下住宅退出义务等。新生代农民工居住权的客体除了住宅之外，还应包括与房屋功能实现相关的附属物、公用物及配套设施。

(二)新生代农民工居住权的多元维护

1.发展和规范住房租赁市场。租房是实现新生代农民工居住权简便可行且障碍较小的方式，政府应该采取有效措施适度干预租房市场，发挥市场在租房资源配置上的基础性作用。主要从3个方面入手：(1)发展新生代农民工租房市场。政府需要加大新生代农民工集中居住区域的住房配套设施和基础设施建设，建立新生代农民工房屋租赁信息平台；提供示范性房屋租赁合同，发布房屋租赁指导价，为新生代农民工租房纠纷提供法律援助；降低居民出租房屋的所得税，根据新生代农民工的收入、行业、居住区域、进城年限给予租房补贴。(2)规范新生代农民工租房市场。严格执行房屋租赁合同书面化，落实租赁合同备案制。对社会出租房屋、城中村和城郊村农民出租的自建房屋配套设施、公共卫生以及周边环境设立严格标准，进行规范化管理[12]。禁止出租人擅自改动房屋内部结构，加强新生代农民工居住区域的治安巡逻。(3)城市拆迁过程中要重视新生代农民工的租房利益，认识到新生代农民工也是城市拆迁的利害关系人，而非局外人，通过听证会、恳谈会等方式给予他们利益表达的渠道，积极回应他们的正当利益诉求。

2.激励和监督用人单位承担住房保障责任。用人单位是承担新生代农民工住房保障责任的直接主体，对用人单位的住房保障责任既要采取监督措施，又要采取激励措施。一方面严格监督用人单位的住房公积金和社会保险缴纳状况，检查用人单位的劳动合同制度、工资保障制度和劳动卫生安全制度的执行状况；另一方面激励用人单位承担住房保障责任。具体可从以下4点激励和引导用人单位承担新生代农民工住房保障：(1)建构评价、公示和奖励机制，定期对用人单位住房保障状况进行评价和定级，并通过媒介机构发布和公示，奖励保障责任执行优秀的单位。(2)改进工业用地供应机制，对符合城市产业政策大型企业和项目，且属于新生代农民工集中区域，适当降低土地供应价格，鼓励用人单位建设职工宿舍。(3)发挥用人单位在新生代农民工与民工公寓之间的衔接作用。上海“永盛公寓”成功和长沙“农民工公寓”受冷遇的正反样本说明，没有用人单位的有效衔接，农民工仍然会游离于民工公寓之外。(4)将用人单位住房保障责任承担状况纳入企业社会责任考核体系，根据考核结果给予用人单位相应的财政、税收和信贷的优惠措施。

3.鼓励社会组织参与住房保障。社会组织是实现新生代农民工居住权的第三方力量，是市场和政府的有益补充，扩大社会组织参与住房保障的渠道和提升社会组织的自治能力很有必要。(1)积极吸纳新生代农民工加入各级工会组织，确保工会成为农民工住房利益的代表主体和表达主体，提高工会在住房福利方面与用人单位协商能力。(2)鼓励社会组织全程参与政府住房保障的决策、建设、验收、管理和运营工作。以荷兰住房协会为例，荷兰住房协会是经过登记注册的不以营利为目的的法人组织，利用自有资金、政府贷款和政府津贴直接从事公共租赁住房建设、运营和管理[13]。我国可以考虑设立类似于住房协会的组织机构，从市场准入、运行规制和经费补助等方面鼓励此类社会组织的发展。(3)允许社会组织以协商、调解、协助行政复议、仲裁和诉讼等方式参与解决新生代农民工住房纠纷。

4.明确和强化政府住房保障责任。(1)转变政府住房保障理念。传统政府住房保障理念只是关注到新生代农民工居住权实现的工具性价值，即新生代农民工是城市发展和建设的重要参与者，关注新生代农民工就是关注城市自身的可持续发展。我们更应该认识到新生代农民工居住权是其基本社会保障权，应该受到平等和普遍保护，保障新生代农民工居住权具有以人为本和共享发展成果的目的性价值，将新生代农民工居住问题纳入城市社会发展规划内。(2)改进政府保障住房供给。政府既要增加保障住房的供给数量，又要优化保障住房的供给结构。增加供给数量可以通过兴建公租房的增量措施和盘活闲置住房的存量措施来实现，政府可以对福利住房、老旧住房和郊区农民自建房的购买和改造来释放城市住房的存量。供给结构上合理划定租赁式住房、共有产权式住房和完全产权式住房的比例，形成以租赁式住房为主的供给结构。(3)实施多样化住房补贴方式。目前，住房补贴方式主要是住房建设补贴，对住房供给进行补贴，财政补贴直接投向生产者，与新生代农民工居住权多元保障方式并不适应。在坚持公租房建设补贴的同时，对新生代农民工市场化租房应按人头予以直接补贴，考虑减免出租方的税费；为市场化购房的新生代农民工提供部分贷款担保以加快贷款审核，也可补贴贷款的利息以降低购房的利息成本。(4)完善住房公积金制度。将农民工纳入住房公积金受益范围，用人单位与新生代农民工建立劳动关系后，应该为其缴纳住房公积金，允许新生代农民工在城镇购房或租房时使用公积金，建立住房公积金异地转移制度。

(三)新生代农民工居住权的法律救济

新生代农民工居住权可能面临用人单位、房屋出租人和房屋出售人等义务主体的违约或违法行为的侵害，法律救济是底线保障。新生代农民工向用人单位、房屋出租人或房屋出售人主张居住权的，属于民事纠纷范畴，可以通过民事诉讼程序处理。新生代农民工向政府主张的居住权在性质上属于社会权，因此，实现法律救济则要更加复杂。在法国，属于社会权的居住权具有可诉性，居民可通过法律手段维护自己的住房权，住房困难户可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼[14]。在我国，政府不履行居住权给付职责并没有纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。因此，应考虑优先建立居住权的行政复议制度，待条件成熟再建立居住权的行政诉讼制度。因为我国《行政复议法》规定，行政机关不履行保护受教育权法定职责，不依法发放抚恤金、社会保险金或最低生活保障费的，都可申请行政复议。保障社会权的行政复议制度已有实践基础，为居住权的行政复议提供操作经验，制度实施难度相对较低。行政复议以合法性和合理性为审查标准，居住权纳入行政复议比行政诉讼审查范围要宽泛，居住权保障的合理性问题也可得到行政救济。由于居住权表征着社会利益，可以探索居住权公益诉讼并逐步完善，最终形成居住权的行政复议制度和公益诉讼制度。

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(责任编辑： 林小芳)

Security of new generation of migrant workers residence right

JIANG Xiao-hua

(CollegeofHumanitiesandSocialScience,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei,Anhui230036,China;Collegeoflaw,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093,China)

Abstract：The residence right of new generation of migrant workers has private right and social right attribute, which is necessary composition of city integration and has been put into practice in other countries, guaranteeing the new generation of migrant workers residence right has legitimacy, necessity and tendency. The residence right of new generation of migrant workers in self security, unit security and public security are insufficient, constructing safeguard mechanism be imperative. Based on the process of right protection, new generation of migrant workers residence right should be established by legislation, housing rental market should be developed and standardized, the employing units should be encouraged and supervised to assume the responsibility of housing security, legal relief mechanisms such as civil litigation, administrative reconsideration and public interest litigation for residence right should be established.

Key words：new generation of migrant workers; residence right; security mechanism; security predicament; security system

[中图分类号]F323.6

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)02-0014-05

[作者简介]江晓华(1980-),男,副教授,博士研究生。研究方向:经济法学、农业法学。

[基金项目]安徽省高校人文社会科学重点项目(SK2015A338)；安徽农业大学繁荣哲学社会科学基金项目(2014zs12)。

[收稿日期]2015-12-17