法治视角下的城市社区治理

柳建闽,曾　睿,汤凌燕

(福建农林大学文法学院，福建 福州350002)



法治视角下的城市社区治理

柳建闽,曾睿,汤凌燕

(福建农林大学文法学院，福建 福州350002)

[摘要]城市社区治理是一项复杂的系统工程，涉及到不同的利益主体和不同的利益关系。对社区公共事务进行有效管理，必须依法进行。有必要在进一步完善社区自治法律体系的基础上，构建起社区自治的民主决策机制。同时，采取各种途径与措施，开展法制教育，增强社区居民的法律意识。

[关键词]社区治理；社区自治；民主决策机制

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.02.017

社区是社会的细胞。社区治理成效的累积就是社会整体和谐的外化与表现。在我国，社区治理已有20多年的实践，近年来，全国各地还探索了以城市居住小区为单位的“微治理”，并取得较好效果。但随着城市社区建设的持续开展，一些深层次的问题和矛盾也逐渐显现出来，成为社区治理不断深化的瓶颈。有学者认为，一个成熟的社区至少具备以下4个要素：个人、参与、自治和法治[1]。其中，法治的意蕴，既要求社区治理在法律的框架内运行，也要求国家不得随意干预社区的内部事务。因此，在“依法治国”的战略背景下，有必要从法治的视角对城市社区治理问题加以梳理，巩固成效，探索未来。

一、社区治理与法治保障

社区治理是指政府、社区组织、居民等主体基于公共利益和社区认同，通过协调机制对社区公共事务进行有效管理，推进社区发展进步的过程[2]。社区治理是一项复杂的系统工程，涉及到不同主体和不同利益关系。概括而言，社区治理必须妥善处理2种关系：一是社区与基层政府的外部关系；二是社区主体间的内部关系。就外部关系而言，社区治理的重要内容是社区自治，为了实现自治的目的和目标，必须界定社区自治与政府管理的权力边界；就内部关系而言，社区内存在众多主体以及不同主体在管理、生活层面产生的不同利益。整合与协调这两重关系，必须要有充分的法律依据，依法治理。完备、健全的法律体系是指导社区治理、保障社区自治权益、推动社区治理依法进行的基础条件。从目前的立法情形来看，关于社区治理的法制，既有作为根本法的宪法原则规定，也有据此原则而制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称“《居委会组织法》”)和相关地方法规、部门规章和政策性文件。在这些法律文件中，有的是直接、专门规定社区管理的法律，包括居民委员会自治管理的组织法以及规定社区物业管理的专门法规等；有的则是部分内容与法律条文涉及到社区管理问题。客观而论，经过多年的社区治理实践与相应的法制建设，我国已经初步构建起纵横交错、上下结合的社区治理法律体系。但总体来看，关于社区治理的法律法规仍然存在不足。

(一)社区自治的立法严重滞后

目前，我国还没有制定有关社区自治的专门法律。对城市社区居委会在社区治理中的性质、任务以及居委会同基层政权的相互关系等问题做出具体规定的，除宪法外，便是《居委会组织法》。可以说，《居委会组织法》是规范社区治理最基础的法律，它是城市社区居委会日常运行的基本依据。然而这部法律却是1989年颁布的，至今没有作过任何修订(2004年国家民政部曾有过一份修订讨论稿征求社会意见，但至今没有下文)。在这20多年的时间里，我国社会的政治、经济、文化等各方面发生了翻天覆地的变化，社区建设从理念、方法、途径到设施等也同步发展。但在此背景下，《居委会组织法》却没有适时跟进，对社区建设与发展过程中出现的新问题、新现象无法及时加以规范与调控。可以说，滞后的法律、法规，已经远远不能适应当前社区治理与社区建设的客观需要。

(二)社区治理的相关法律不够完善

社区治理涉及社会生活的方方面面，而法律的规范又不可能面面俱到。因此，尽管近年来国家层面陆续制定和颁布了《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等与社区治理相关的法律、法规，各地方政府也有相配套的规范与措施，但在面对社区事务的繁杂性与日常性时，仍然显得力不从心，留有许多空白。如住宅小区饲养动物问题、绿地保护问题、经营门店油烟排放问题、住宅专项维修基金的使用问题等[3]。

上述问题，现行的法律均有所涉及，但都因条文规定得太过原则而无法给出明确答案。一旦发生纠纷，就会出现“公说公有理、婆说婆有理”的局面，谁也说服不了谁。类似的僵持与矛盾长期累积、沉淀下来，社区的和谐便无从谈起，社区建设也将无从进行。

因此，在社区治理的过程中，根据实践中出现的新问题、新现象对现有法律、法规进行完善，是社区治理能够持续、深入开展并取得成效的必要条件。学者们认为，基于我国多年社区治理的发展实践，有必要借鉴国外社区发展的经验，对社区治理的法律体系作进一步完善。从世界发达国家与地区社区治理的实践经验来看，无论是美国的居民主导型模式、新加坡的行政主导型模式、我国香港地区的服务导向型模式还是日本的混合型模式等，各国家与各地区关于社区治理的具体规则设计尽管由于国情、区情不同而不尽相同，但他们具有的共同现象是：一方面，通过立法给予社区治理以极大的自治权利。如日本制定了《地方自治法》，依法成立社区建设委员会负责与基层社区的接触与沟通，指导社区建设事宜，政府较少介入社区事务。另一方面，用完善的法律体系对社区自治所涉及的各类法律关系进行严格规制。如在美国，针对社区治理的立法，既有联邦政府颁布的较为宏观的《住宅和社区发展法》和《国家和社区服务条例》等，也有各州政府颁布的极其微观的《社区泊车管制法》《家庭宠物限养法》和《邻里噪音整治法》等[4]。如此一来，社区治理中的各类事务从日常管理到纠纷解决，都能够做到有法可依、行之有据。基于这样的思路，我国城市社区治理的法律完善可从以下几方面进行：(1)制定一部目标明确、内容完备的“城市社区自治法”，对城市社区治理的内部关系和外部关系、社区治理中的自治机制等问题进行详尽规范，用这样一部法律来调整社区治理中的各种内外部关系，统领社区自治的各项各类事务。(2)尽快修订和完善现行的《居委会组织法》。通过对社区居委会的性质、职能、选任制度、工作制度与管理内容等问题进行与时俱进的规范，使其更具实用性与可操作性，更加适应实践中的城市社区治理需要。(3)加快制定社区治理的相关配套法律、法规。如“社区业主委员会组织法”“社区服务法”“社区社会工作法”等[5]，用系统、完善的法律法规体系来推进和保障社区治理的健康发展。

二、社区治理与社区自治

社区自治是指社区组织根据社区居民意愿，通过集体抉择，依法管理社区公共事务，实现社区经济文化发展、居民和谐共处的建设目标。社区治理与社区自治是2个不同的概念。社区治理是社区自治所要达致的建设目标；社区自治则是社区治理的重要途径与手段，是社区治理的重要组成部分。

(一)社区自治存在的问题

社区自治必须依托2个因素才能得以进行：自治组织和民主管理。从我国社区建设的实践来看，这两方面的因素都有一定的欠缺。

1.居民委员会的自治地位不够明确。居委会是社区自治的组织者。《居委会组织法》明确将居委会界定为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。在社区公共事务管理过程中，依法办理社区事务、代表居民利益向政府提出居民诉求，这是法律赋予居委会的基本职责，也是居委会基于自治组织的性质发挥其自治功能的基本内涵。但《居委会组织法》同时又规定，居委会要协助地方政府或其派出机关开展工作。根据这条规定，实践中街道办事处常常把许多政府职能部门的工作任务包括社会治安、计划生育、宣传教育、物业管理、环境卫生、民政帮困、收款收费、人口普查、迎接考核评比、纠纷调解等，下派给所属社区的居委会。某种意义来说，居委会实际上已自觉或不自觉地转换成政府职能的代言人，没有相对独立的地位，无法将更多的精力用于社区公共事务。由此导致居委会职能行政化，自治组织的角色定位偏移，自治功能明显不足。

2.社区管理的民主框架并未有效确立。法律文本中的社区自治模式是：由社区全体有选举权的居民或者户代表通过民主选举产生居委会；居委会负责社区公共事务的日常工作；居委会向居民会议负责；居委会遵循民主原则进行决策与管理公共事务；涉及本社区居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定。由此构成一个社区事务民主管理的基本框架。

但这样的制度设计在大多数的社区建设实践中，却难以得到完善实现。(1)从居委会的组成形式来看，实际运行中的居委会由于肩负着“行政”与“自治”双重职责，尤其是“行政”职能显著超过“自治”职能时，就注定会将自已与社区居民拉开距离，社区居民对居委会的选举、工作、成绩等漠不关心，更谈不上支持。这导致有些地方的居委会成员甚至无法经由选举产生，只得由街道办事处去动员老年、退休人员作为居委会成员，或由街道办事处配备专职工作者。此种做法显然与《居委会组织法》的立法旨意大相径庭，也缺乏相应的法律依据。同时，由于事实上居委会承担了大量的不属于自治性质的行政性工作和指派性任务，使其自然而然地主要是对街道办事处负责而不是对社区居民负责。(2)社区内部的议事规则。一个社区如果要建立起完善、有效的民主管理机制，要有相应的管理主体参与其中。包括作为民意决策机构的居民会议或居民代表会议，作为基层自治组织的居委会，作为监督机构的社区事务监督委员会以及作为居民集体利益代表的业主委员会等。但从现有的法律制度及实际情形来看，这些“机构”在许多社区中没有设立或形同虚设；各类“机构”没有明确的规范性文件界定, 功能模糊，随意性较大；在大多数的社区，因社区居民的怠于参与，召集一次“居民会议 ”或“居民代表会议 ”都困难重重。而众多的行政事务都具有时效性与紧迫性，必须在一定的时间范围内做出决定并付诸实施。如此一来，社区公共事务的管理与决策，在很大程度上只得由行政决定，社区民主议事的基本机制徒有文本，难以实施。

(二)社区自治机制的建设思路

建立社区管理的民主机制，可以从以下3个方面入手。

1.按照社区建设的发展需要理顺政府与自治组织的关系。“公共事务的治理不仅需要政府管理，也需要政府之外的社会组织、公众等各类主体介入其中”[6]。社区治理中的政府必须转变观念，转变职能。在社会治理创新的背景下，政府对自治组织的管理应当由传统的直接、行政性管理，转变为间接、引导型管理；由“经济服务型”转变为“社会服务型”，实现公共服务的公共化[7]。应当明确界定政府在社区自治中的权力边界。凡属社区自治的事务，由社区通过民主程序自行决策、自行办理。政府在社区自治中更多地扮演政策制定、资源提供和服务监管的角色，为社区自治营造环境、创造条件，提供尽可能多的支持、帮助与服务。如为社区自治组织提供必要的办公经费和业务培训[7]，规范各级政府对社区建设的投入机制，将居委会与街道办事处之间的关系界定为指导与被指导的关系而非领导与被领导的关系等。只有这样，才能真正确立社区自治的地位，体现社区自治的本质属性。

2.依照自治的原则构建社区民主议事机制。如前所述，社区内存在着众多的利益主体。这些主体的存在及其相互之间产生的社会关系与社会利益错综复杂，千头万绪。即便是在日常的生活中，不可避免地会频繁出现诸如违章搭盖、绿地停车等各类事务与纠纷。这些日常矛盾与纠纷，从每一个个案来看，或许都是小事、琐事，但都与社区居民的利益密切相关，都会牵涉到各方利益。如社区里某楼栋出现电梯故障需要动用公共维修基金时，就可能出现不同楼栋居民之间的意见相左，导致修缮一事久拖不决。此类矛盾日积月累，必然会影响到社区居民的和谐相处，社区的自治难以顺利进行。而对此类事情的处理，常常会涉及到是否动用公共资源、数额多少、聘请哪个单位等具体问题。这些问题在业主没有达成一致或较为一致的意见之前，居委会无法自行决定与处理。此外，在社区事务的管理过程中，还存在着业主委员会与物业公司之间的冲突；居民委员会与业主委员会之间的职能交叉；物业公司与居民委员会之间的多头管理等。一旦发生矛盾，如何处理？因此，有必要理顺社区内各类主体之间的法律关系，使各类主体在明确职责的基础上，分工合作，相互配合，在社区内部构建起一个对社区公共利益与重大事项进行决策的民主议事机制。笔者认为，社区居民民主议事机制可以遵循“治权三分、居委会主导、支部监督、规范公开”的原则进行构建：(1)治权三分。将社区自治权力划分为决策、执行与监督三部分权力，分别由居民会议或居民代表会议(或业主委员会)、居委会和居务监督小组行使。社区范围内的重大公共事务，必须经过居民会议或业主委员会讨论、通过后方可付诸实施；居委会是社区自治的常设工作机构，负责社区自治各项工作的开展与实施，处理日常社区公共事务；居务监督小组是社区自治的监督机构，由居民推选若干代表组成，负责对社区自治的日常工作进行核查、监督。3个机构性质不同，权责分明，各司其职，相互牵制。(2)居委会主导。居委会是法律规定的社区自治基础组织。在社区自治活动中，居委会具有联结内外关系、上下关系不可或缺的作用：既要协助上级政府完成各类行政性工作，又要反映社区居民对政府的要求与建议，同时还要对社区内的具体公共事务进行日常管理。因此，无论社区自治的民主框架如何构建，都不能不把居委会放在最重要的位置。实际上，所谓社区自治，某种意义上来说是社区外部关系与内部利益的微妙平衡。居委会就是这个平衡点的维系人，也是社区自治的主导人。(3)支部监督。在上述分权的基础上，进一步强化社区党支部对社区工作的监督作用。社区党支部既是社区工作的领导者，也是社区工作的监督者。社区党支部应对社区日常工作尤其是居委会工作进行必要的监督，保证社区自治的各项工作都能合法、有序地进行。特别是对社区公共财产(如公共维修基金)的处置问题上，必须经由居委会主任、党支部书记和业主委员会主任、区务监督小组组长等4人同时签字“共审”的方式进行严格、充分的约束，确保社区公共财产的安全与合理使用。(4)规范公开。采取 “信息公开栏”、印发“明白纸”通报各户等各种方式，及时公开社区事务的内容，尤其是涉及社区居民利益的重大事项随时公布，以此保障社区居民知情权并接受社区居民的监督。

通过这样的一种机制构建，使社区居民在参与社区公共事务的过程中，逐步培育民主意识 、合作精神和契约观念，增强社区认同，积极主动地参与社区事务，进而最大程度地使社区事务的管理运行在社区自治的民主框架内。

3.制定“软法”作为社区治理的内部行为规范。随着社会转型和社区治理的持续进行，大量的城镇社会问题和社会矛盾沉淀在社区。社区的公共事务范围与社区治理内容也由此变得更加丰富。在同一个城镇里，不同的社区之间，因为地理位置不同、居民状况不同、文化传统不同等，其自治的内容、焦点、手段、方式、效果等都可能不同。而法律、法规既不可能事无巨细地对社区自治的日常事务进行规范，同时，法律、法规本身也还存在着不够先进、不够完善的问题。此种情形下，为了更好地创新社区治理模式，将“软法”之治引入社区治理中将是应对上述挑战的行之有效的路径选择[8]。

社区治理中的“软法”，即所谓的“区规民约”，指的是社区内部通过各种形式制定的、约束社区各类主体行为规范的准则。“区规民约”的内容与形式没有特别的限定与规范，既可以是针对居委会工作规范的社区服务承诺，也可以是针对社区公共决策的居民会议制度、业主委员会章程等，还可以是针对社区公共事务的物业服务承诺、小区文明公约等。这些经由社区居民共同意志而制定出来的“区规民约”，能够更加直接面对与契合社区实际，更能够被社区居民所接受，从而能够更有效地解决社区公共事务中的现实问题。如随地吐痰的处罚问题等，即便有法律的明文规定，在特定的社区范围内都可能因种种原因难以得到有效执行；而如果是在小区文明公约中明确加以规定，上述问题就能够得到更有效地监管，当事人可能就会因承受更多的道德约束与规则压力而对不文明行为有所收敛。从这个意义上来说，在社区治理过程中，“硬法”与“软法”均有其各自的弱点。社区“软法”能够在某些方面很大程度上弥补现有法律、法规的不足，与现有法律、法规构成一个刚柔相济，软硬并举的治理规范体系：在规范社区自治、维护社区生活秩序等方面依靠国家法律体系进行强力保障与维护；而在社区公共事务的日常管理方面，则可借助“软法”进行自我约束、自我维护。作为“软法”的区规民约虽然没有法律约束力，但具有很强的实际效力，往往能够在“硬法”难以触及的场域发挥意想不到的效果。因此，在社区治理过程中，有必要更多地依赖“软法”，通过给予社区居民不间断的指导示范、理念灌输、道德教育等，培育社区居民的社区认同感与主人翁意识，形成各种有效的协调机制和柔性约束机制，使社区事务与纠纷的解决建立在协商对话、取得共识的基础上，及时消除纠纷，化解矛盾。

三、社区治理与法律意识

就当下的中国社会而言，法律意识问题已经不是一个新问题，但在社区治理中仍然是一个必须强调的问题。法治视野下的社区自治，不仅要关注社区居民对社区公共事务的积极参与，同时，还必须关注到社区居民法律意识的培养。法律意识不仅可以使社区居民自觉地遵守法律、遵守社区规章，而且也有利于社区居民知晓并保护自身的合法权益。实际上，社区治理过程中的每一个层面，包括社区公共事务的决策与执行、邻里之间的相互关系、生活秩序的维护及纠纷的调处与解决等，无一不与法律、法治发生关联。缺乏法律意识，抛开法治基础来谈论社区自治，都不可能达到社区治理的长治久安。因此，在“依法治国”的背景下，社区自治必须是法制框架内的自治，社区事务的处理也必须有理有据、合情合法。社区居民只有知法、信法、守法、用法，从内心深处尊重法律、敬畏法律，培养起良好的法律意识并将其转化为一种自觉的行为时，社区治理的效果才会具有坚实的基础。

法律意识不是自发形成的，而是人们学习和自觉培养的结果，也是法律文化传统潜移默化影响的结果。因此，有必要采取各种方式与途径，在日常生活与工作中，逐步培养与增强社区居民的法律意识。社区居民因年龄、职业、受教育程度、文化水平、生活习惯等不同，法制观念与法律基础也各不相同。同时，社区纠纷与矛盾，通常都是婚姻家庭、房产继承、养老医疗保险、邻里生活琐事等方面的事务，因此，对社区居民来说，培养法律意识应当从基本法律知识的普及入手。从各地的实践来看，以下2种方式被证明是能够被社区居民接受的行之有效的法制宣传方式。

(一)邀请律师、法官进社区

律师、法官在日常工作中接触大量的案件，积累了丰富的办案经验，对法律、法规有着透彻的理解与感悟。街道社区可以定期邀请富有工作经验与工作热情的律师、法官进社区，开展法制宣传活动。通过法制课堂、义务法律咨询等各种形式与途径，选择典型、通俗的司法案例，用生活的语言，宣讲与社区居民日常生活密切相关的法律法规，提高社区居民的法制水平；也可以协助司法所、社区居委会对一些日常纠纷进行及时有效地调处化解。

(二)设置社区法制长廊

有条件的社区可以借助报栏、公示栏等场所，设置法制长廊。用通俗易懂的文字、图文并茂的形式，宣传公共安全、社会保障、婚姻家庭等与群众生产生活息息相关的法律法规，如宪法、物权法、婚姻法、民法等法律知识，使广大群众在潜移默化中接受法制教育，不断增强法律意识。

总之，在社区治理的过程中，通过各种方式与途径，逐步培养与强化社区居民依法办事、依法维权的观念，引导社区居民按法律程序表达诉求，是城市社区建设达到和谐平安、规范有序的治理效果所不可忽视的法治基础。

[参考文献]

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[6]曾正滋.走向协同治理:社会治理的内涵解析及其创新前景[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2015，18(2)：69-72.

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(责任编辑： 何晓丽)

Governance of urban communities from law rule perspective

LIU Jian-min, ZENG Rui, TANG Ling-yan

(CollegeofHumanitiesandLaw,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Abstract：Governance of urban communities is complicated system engineering, involving different interest subjects and relationship. It is obligatory to manage the community public affairs effectively and lawfully. And it is necessary to construct a mechanism of democratic decision-making based on the further improvement of legal system for the community autonomy. Simultaneously, a variety of measures should be taken to carry out law education so as to enhance the legal awareness of the community residents.

Key words：governance of communities; community autonomy; democratic decision-making

[中图分类号]D923

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)02-0090-05

[作者简介]柳建闽(1964-)，男，副教授。研究方向：民商法学、社会法学。

[基金项目]福建省中国特色社会主义理论体系研究中心项目(2015D12)。

[收稿日期]2016-01-22