国铁参与市域(郊)铁路发展的机遇与路地合作机制创新

武剑红，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

国铁参与市域(郊)铁路发展的机遇与路地合作机制创新

武剑红，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

随着我国大城市交通拥挤的日益严重，对城市空间结构进行调整和战略引导的问题愈发突出。在阐述国有铁路参与市域 (郊) 铁路发展的必要性与可行性的基础上，以北京市郊铁路 2 号线为例，分析国有铁路参与市域 (郊) 铁路发展在产品属性、顶层制度、责权利、资产界面、清算补贴方式等方面面临的困境与挑战，提出应借鉴发达国家在构建路地双方合作外部机制上的丰富经验，建立促进我国市域 (郊) 铁路发展的多层合作机制，探索市域 (郊) 铁路外部效益内部化的商业模式。

市域 (郊) 铁路；发展机遇；合作机制

1国有铁路参与市域(郊)铁路发展的必要性与可行性

市域 (郊) 铁路是指在经济发达、人口稠密的城市区域内，以区域内部某一大城市为中心，连接中心城区与郊区或中心城区与卫星城之间，通常距离在 100 km 以内，采用“高密度、小编组、公交化”的运输组织模式，承担以大城市通勤客流和卫星城到大城市中心购物、旅游、休闲为主的短途旅客运输的快捷轨道交通方式[1]。随着城市规模的不断扩大，市域 (郊) 铁路成为连接城市中心与远郊区的高效的运输方式，它可以将城市中心区以外的多个卫星城与城市中心或边缘的各种交通运输方式有机地衔接起来，实现对城市空间的高效拓展。

1.1市域 (郊) 铁路具有广阔的发展前景

（1）发展多中心大都市区的空间结构需要快速高效的市域 (郊) 铁路支撑。多年前国际上即提出以大容量公共交通、特别是轨道交通为导向的开发模式 (Transit Oriented Development，TOD) 的城市空间发展理念，以日本东京、英国伦敦和我国香港等为代表的世界大城市将轨道交通与城市空间结构的关系协同起来，使其作为城市空间结构的主要因素。这种模式可以积极引导城市结构的发展，形成多中心组团和轴向发展的城市形态[2]。在新型城镇化建设背景下，我国的都市圈、城市群的发展已经展开。长江三角洲、珠江三角洲、京津冀是目前都市圈和城市群发展中最典型的地域，为了适应和引导城市空间结构健康发展，提高大城市的发展质量和居住环境，需要有连接多中心大都市圈或城市群的能力大、速度快的绿色交通方式。此时，发展市域(郊) 铁路必然成为城市结构调整的重要支撑，并最终形成以市域 (郊) 铁路和地铁等轨道交通为骨干的大城市公共交通网络。

（2）发展市域 (郊) 铁路是世界主要发达国家铁路巩固其在大城市发展中基本地位的法宝。在世界城市化的发展进程中，发达国家的铁路企业积极融入城市交通，在城市发展过程中发挥了重要作用。从技术经济特点分析，与城市地铁相比，市域 (郊)铁路的速度快，运输能力与地铁相当，但造价远低于地铁，有利于满足中短距离通勤旅客的出行需求。世界大城市都将市域 (郊) 铁路作为城市中心与近郊区及远郊区圈层中的主要运输方式，并与城市公共交通进行良好的衔接，不仅较大地提高城市土地的利用效率，而且大大缓解城市中心区的交通拥堵状况和各种有害气体的排放，社会效益凸现。在国际大都市的发展过程中，市域 (郊) 铁路的成功运用使其成为城市交通运输系统中不可或缺的重要组成部分。例如，在日本大东京圈的交通运输体系中，有 13 条铁路干支线从城市四周引入，通过内、外 2 条城市铁路环线将引入的铁路线路联成一体，并与城市内 12 条呈放射形状布置的地铁线路组成城市铁路交通网络[3]，乘客换乘方便，是东京的主要城市交通工具。再如，总长为 3 071 km 的伦敦市郊铁路将大伦敦 1 区至 9 区的伦敦中心城区和近郊、远郊区连接起来，并通过 32 座换乘站点 (其中分布在伦敦中心城区的大型终端换乘枢纽有 13 个) 实现与伦敦地铁的互联互通[4]。

（3）我国市域 (郊) 铁路面临巨大的发展空间[5]。纵观世界城市中市域 (郊) 铁路的规模和密度，不难看出我国在此方面具有很大的改进空间。世界主要城市市域 (郊) 铁路密度和运量表如表1所示[1]。可以预见，我国北京、上海、天津、广州、沈阳、重庆、武汉等特大城市，以及长江三角洲、珠江三角洲等城市群对市域 (郊) 铁路具有巨大的需求，这为国有铁路积极参与市域 (郊) 铁路发展、服务城市交通、提高铁路在城市运输中的竞争力奠定了市场基础。

1.2参与市域 (郊) 铁路发展是国有铁路拓展资产经营开发领域的有效途径

（1）参与市域 (郊) 铁路发展有利于国有铁路扩大铁路运输市场，提高经营收益[5]。国际经验表明，铁路企业参与城市交通和城市开发，既可以促进城市土地资源的高效综合利用，提高城市集聚经济收益，也可以强化铁路在运输市场中的地位。世界发达国家的铁路企业充分利用其在城市内部及周边的铁路资源，从而在城市客运市场中发挥了较大的优势，完成了巨大的运量，带来了可观的财务收益。例如，原日本国铁在东京修建的大量市郊铁路已成为目前东日本铁路公司运量和盈利的主要来源。根据东日本铁路公司 2013 年的年报，其市郊铁路完成的旅客周转量和运输收入比重分别占到公司的 79% 和 66%，其中山手线和武藏野线 2 条环行市郊铁路的营业系数 (指运输成本与运输收入之比，该值越低越好) 分别为 57.7% 和 69.3%，盈利水平已超过东海道新干线，成为日本盈利最多的铁路线路。其主要原因在于，东京是个人口十分稠密而积聚经济高度发达的城市，随着东京都城市边界的逐步扩大，通勤圈半径越来越长，形成了全世界最长的 70 km、乃至 100 km 的通勤圈，这为东京市郊铁路提供了良好的市场需求。再如，在人口密度低于日本的德国、法国和英国，2010 年国家级铁路企业完成的市郊铁路运量分别占其总运量的 65%、64% 和 44%。2013 年法国国铁以市郊运输为主的短途客运所完成的运输收入和实现的利润分别占法国国家铁路集团公司 (SNCF) 的比例为 37% 和 25%。2015 年，伦敦市郊铁路的客运总量达到 7.4 亿人次，约占英国铁路总客运量的一半[4]。

表1　世界主要城市市域 (郊) 铁路密度和运量

（2）参与市域 (郊) 铁路发展有利于国有铁路盘活闲置资产，提高资产营运效率。铁路资产有很高的专用性，随着铁路“政企分开”改革，铁路市场化程度日益凸显，资产管理逐步由纯技术管理向技术经济管理转变，以市场为导向、以经济效益为中心，最大限度地盘活处置铁路闲置资产，提高资产利用效率。近年来，由于公路运输和高速铁路/客运专线的高速发展，一些城市内和城市周边的既有铁路资源，包括铁路线网和铁路设备出现了一定程度上的闲置和利用效率低下的情况。如果能将大城市周边的铁路闲置资产转变成为市域 (郊) 铁路，使之与城市交通充分融合则是一个两全其美的选择。例如，从北京枢纽衔接线路的能力利用情况来看，目前京沪线 (北京—上海)、京哈线 (北京—哈尔滨)、京广线 (北京西—广州) 能力略有富余，京九线 (北京西—九龙)、京包线 (北京—包头)、京承线 (北京—承德) 双桥至密云段、京通线 (昌平—通辽) 能力富余相对较大，枢纽东北环线、西北环线能力具有富余[6]。再如，随着集包第二双线 (集宁—包头) 和相关路网的完善，位于内蒙古包头市的包头铁路枢纽内主要线路能力利用率在22.0%～68.0%[7]，致使路地双方把利用包头铁路枢纽内既有线富余能力开行市郊列车的项目提到了议事日程。由此可见，大城市周边的既有线路已经开始出现一定的富余能力，这为服务城市交通提供了一定的基础。

2国有铁路参与市域(郊)铁路发展面临的困境与挑战

近年来，我国铁路在参与市域 (郊) 铁路发展上开始探索实践，全路利用既有运输资产开行了近40条线路的市域 (郊) 列车，盘活了资产，提高了运量，取得初步成效。同时也反映出一些问题，特别是在市域 (郊) 铁路的规划、建设、运营、盈利模式、补贴等方面的合作机制还有待进一步完善。例如，北京市郊铁路 2 号线 (西直门—延庆) (以下简称“S2 线”) 是我国新世纪以来第 1 条为城市交通服务为目的的市域 (郊) 铁路，对发展市域 (郊) 铁路进行了有益探索[8]，取得良好效果，同时也面临着一些亟待解决的问题[5]。

（1）对市域 (郊) 铁路的产品属性及功能定位有待统一认识。从国铁的角度分析，市郊运输本身不属于其服务职能，铁路城市枢纽能力的短缺和开行市郊列车与长途车在时间上的冲突会给铁路运输组织和安全管理带来较大影响，铁路运输企业因开展市域 (郊) 铁路运输所产生的亏损或机会损失应当由城市政府足额补偿。从地方政府角度分析，国有铁路企业承担着一定社会责任，不应完全追求盈利。

（2）运输经营管理模式在一定程度上存在责权利不统一。目前北京 S2 线采取委托运输管理模式，作为合资铁路公司的北京城市铁路投资发展有限公司 (以下简称“S2 线公司”) 通过协议将 S2 线的运输组织管理、运输固定设备管理、运输移动设备管理、运输安全管理委托给北京铁路局。北京铁路局将得到的开行 S2 线旅客列车的运输收入交给S2 线公司，同时，将发生和应计入的运输成本向S2 线公司清算。由于相关运行机制滞后，委托运输管理责权利不能实现完全统一。一方面作为经营主体的 S2 线公司对列车的开行方案、市场需求状况、运输服务水平、运价调整等关键因素缺乏了解；另一方面，作为受托管理主体的北京铁路局，虽然已将 S2 线经营情况纳入其盈亏总额考核，但缺乏有效的激励约束机制，运输站段的关注焦点则更多集中在安全管理上，增收节支的积极性相对不高。

（3）既有线投资改造所形成的资产界面难以划清。在既有线改造的出资主体和资产界面问题上，从国有铁路角度分析，既有线改造后主要为城市交通服务，应由政府出资。从政府角度分析，投资改造既有线后形成的资产仍附加在铁路局原有资产上。因此，在谁出资和出资后的资产归属问题上难以达成一致。此外，在对市域 (郊) 铁路运营成本的分摊、认定、清算、补贴机制和合作契约的制定方面也尚有完善合作的空间。

3结论与政策建议

北京在S2线铁路的建设和运营合作需要构建一个自上而下的合作协调机构与机制，对市域 (郊) 铁路的发展制订较为详尽的规划、法律法规、分工和合作政策等。为此，一方面可以构建路地双方合作的外部机制，另一方面根据市场化的原则，积极实施利于双方合作的内部机制，实现自律性合作。

3.1发达国家在构建路地双方合作的外部机制上提供了丰富经验

从国际经验分析，由于发展市域 (郊) 铁路涉及中央政府、铁路和城市交通管理部门之间的合作，因而为铁路参与市域 (郊) 铁路的发展逐步建立起一套较为有效的制度安排，形成了自上而下的合作协调机制[5]。

日本的国土交通部、美国的运输部，以及法国的生态、能源可持续发展与国土整治部等都在中央层面设置了市郊铁路的管理机构，在其发展中起到顶层设计的作用，能够最大程度地减少国家铁路、城市交通管理部门和其他相关部门之间的合作障碍，提高合作效率。日本的国土交通部的运输审议会、铁道局的铁道政策课和都市局的都市政策课等负责对东京、大阪和名古屋 3 大城市圈的城市和市郊铁路制定规划和优先发展的线路。日本交通运输管理体制图(城市、市郊铁路部分) 如图1所示。

图1　日本交通运输管理体制 (城市、市郊铁路部分)

1982年西班牙国铁 (RENFE) 根据中央政府的要求制定出“市郊铁路运输规划”，并与马德里市政府签订国铁参与城市交通的合作协议，提出通过对既有铁路进行改造或利用国铁原有土地新建轻轨系统的 2 种合作方式。在协调机构设立层面，西班牙政府提出在大区域和城市层面分别建立包含西班牙国铁在内的政府协调机制，同时在城市交通管理部门中派驻国铁代表参与协商有关城市轨道交通发展的事宜。执行层面成立专门的负责市郊铁路运营的机构，组织协调各城市的铁路客运业务。在完善的协调机构设立的框架下，西班牙采取了一系列措施应对市郊铁路规划、建设、运营和补贴的整个过程中双方合作机制方面的冲突[9]。

3.2建立促进我国市域 (郊) 铁路发展的多层合作机制

鉴于国铁和城市交通管理部门在合作方面面临的挑战，需要借鉴国际经验为国铁参与我国市域(郊) 铁路的发展打造一个更有效的制度安排。从我国目前的情况来看，在顶层设计方面，可以考虑成立由国家发展和改革委员会、交通运输部、住房和城乡建设部、国土资源部、中国铁路总公司在内的市域 (郊) 铁路发展联席会制度，负责全国市域 (郊)铁路的总体规划和宏观发展政策；同时，赋予交通运输部 (含国家铁路局) 及其地区性分支机构对冲突进行监督、仲裁和惩罚的治理能力[5]。

在中层机构设计方面，建立适合各大城市具体情况的市域 (郊) 铁路中层管理机构，使其在城市交通发展中发挥重要作用。世界各主要大城市的市域(郊) 铁路运营管理体制形式多样，但主要是由大城市政府、国有铁路、社会团体和消费者组成的合作机构和机制。法国大巴黎区的市域 (郊) 铁路发展由法兰西岛运输公司联合会 (STIF) 进行协调，该联合会包括的运输公司为法国国铁 (SNCF)、巴黎公交公司 (RATP) 和法兰西岛私人运输协会。在我国也应建立一个由大城市政府、铁路局、工商界代表、消费者和其他利益相关者构成的合作机构和机制，其职责是根据中央层面协调机构制定的原则，结合本地的实际情况，对市域 (郊) 铁路的规划、建设和运营进行中观层面的协调与合作。

在执行层设计方面，世界其他发达国家基本都有明确的市域 (郊) 铁路运营管理企业，大部分由国铁来进行运营管理。例如，东京的原国铁市域 (郊)铁路业务是由东日本铁路下设的东京和横滨的分支机构来完成的；巴黎的市郊运输则由法国国家铁路集团公司的 Transilien 事业部承担。从北京市的情况看，可以采取 2 种执行机构：一是继续采用既有的合作机制，但应明确资产界面、减少成本认定的难度并增加补贴的透明度；二是北京市政府成立全面负责市域 (郊) 铁路规划、投资和政府采购业务的机构，铁路局也成立负责市域 (郊) 铁路运营管理的事业部，双方直接在市域 (郊) 铁路的规划、投资、运营和购买服务等方面对接，充分利用既有的路网和机车车辆等资源，提高效率和效益。

3.3探索市域 (郊) 铁路外部效益内部化的商业模式

市域 (郊) 铁路的建设和运营能够明显改善大城市市中心至郊区沿线区域和郊区本身的交通区位，较大地提高沿线的土地和不动产价值，并增加地方税收。但是，由于缺乏回馈机制，市域 (郊) 铁路的外部贡献往往无法被自身获得。我国香港和日本的轨道交通融资实践表明，通过 TOD 模式是实现外部效益内部化，提升市郊铁路投融资能力的重要举措之一。TOD 模式可以将市域 (郊) 铁路和其沿线物业捆绑起来进行统一开发，即在建设市域 (郊) 铁路的同时，将站点及周边沿线的土地交由市域 (郊) 铁路项目公司进行系统的高密度开发。这种开发模式充分利用市域 (郊) 铁路与沿线物业的良性互动机制，通过发展市域 (郊) 铁路所带来的时空收缩效应，带动周围住宅、商业物业的提升和铁路运量的增长；同时，物业发展得到的投资回报和经营收益又可以提高市域 (郊) 铁路的融资能力和弥补其经营亏损[10]。只要有一套合理的合作与利益共享机制，TOD 模式不仅可以由铁路企业与地方政府合作，而且可以带动房地产开发商出资设站、购置动车组等，尝试以国有铁路、地方政府和社会资本合作(PPP) 的方式实现“多赢”。另外，还应注重市域(郊) 铁路与地铁等其他交通方式的一体化衔接，以及放眼都市圈和城市群交通范围做好市域 (郊) 铁路的规划、建设、运营和商业化服务等方面相应政策的制定。

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责任编辑：金 颖

The Opportunity and Cooperation Mechanism between the National Railways and the Local Governments in the Development of the Suburban Railways in China

WU Jian-hong，WANG Pu-yu，WANG Chao，ZHOU Zi-yi

(School of Economics and management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044，China)

With the ever growing traffic congestion in the metropolitan areas of China, the issues of urban spatial structure adjustment and strategic guidance become more and more prominent. The paper first elaborates the necessity and feasibility for the national railways to participate in the construction and operation of urban/suburban railways system, then analyzes the challenges and difficulties encountered in views of product attributes, top institutional arrangements, responsibilityrights-benefits of different parties, assets interface setting and revenue settlements and subsidizing methods in the case study of beijing Suburban Line No.2(S 2), and comes to the conclusion that a multiple layer cooperation mechanism should be established to promote the development of urban/suburban railways and new business model should be explored to internalize those external benefits brought by the opening of new urban/suburban railways in reference to various international experiences of cooperation mechanism between the national railways and the local governments.

Urban/Suburban Railway; Development Opportunities; Cooperation Mechanism

1003-1421(2016)10-0059-05

U239.5

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.10.12

2016-06-17

北京市社会科学界联合会 2013 年资助项目(B13I00490)