工具理性与价值理性的交叉复现：大数据时代的国家治理

摘 要： 大数据正成为国家治理函数的重大变量，在这一过程中存在着工具理性与价值理性的冲突，主要有治理技术与治理理念的冲突、具体举措与执行理念的冲突，等等，大数据的迅猛发展给国家治理能力建设带来了全新的机遇和挑战。要实现大数据治国的良性发展，需要直面大数据带来的各种挑战，借助数据分析为决策者提供重要的数据支撑，从而突破治理理念和治理工具界限，实现工具理性与价值理性的交叉复现，建构现代化的国家治理新模式。

关键词： 大数据；互联网；工具理性；价值理性；国家治理

中图分类号：D035 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.04.08

欢迎按以下方式引用：刘亚男.工具理性与价值理性的交叉复现：大数据时代的国家治理[J].克拉玛依学刊，2016（4）53-59.

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对于中国的政治发展与社会主义现代化事业建设来说，都具有重大而深远的理论意义和现实意义。同时，为了进一步迎合互联网和大数据技术的发展，国务院于2015年8月通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，其中提到，将建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，逐步实现国家治理能力现代化。[1]可见，大数据已经成为提升国家治理能力的新途径。

一、大数据：工具理性与价值理性的交叉复现

1.大数据及大数据时代国家治理的特点

“大数据”（Big Data）一词并不是新词汇，早在 1980 年，美国未来学家托夫勒就在《第三次浪潮》中预言了“大数据”的到来。而最早使用“大数据”概念的是麦肯锡全球研究院，2011年5月，麦肯锡在其一篇研究报告《大数据：未来创新、竞争和生产力的下一个前沿》中提到：“数据，已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。人们对于海量数据的挖掘和运用，预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。” [2]随着网络的迅速发展和各领域内数据的迅猛增长，学界的相关探讨也不断深入，使大数据逐渐成为一个研究热点，直至进入国家发展战略的视野。而大数据并不是一个具有明确含义的概念，起初，大数据只是指巨量或海量的数据，随着技术的快速发展，与传统的数据相比，大数据是指无法在可容许的时间内用常规工具对海量信息进行抓取、管理和处理的数据集合，而是需要通过技术处理才能具有更强的决策引导能力、洞察发现能力和流程优化能力的信息资产。[3]7

大数据作为互联网发展的新阶段，具有容量大（Volume）、种类多（Variety）、速度快（Velocity）、价值高（Value）的4V特征，[4]29能够有效集成国家经济、政治、文化、社会、生态等各领域的信息资源。由于大数据所具有的4V特征，使得处于大数据时代下的国家治理具有系统性、客观性、整体性和精英化的特点。因此，在推进国家治理能力现代化的过程中，大数据在治理主体、治理过程、治理客体及治理结构等方面发挥着重要作用，表现为大数据能够推动治理主体从单一走向多元，形成协同治理的新格局；使治理过程从半透明走向可视化，提升民主化治理的程度；对治理客体进行更精准的分析，提高决策科学性；还可以使治理结构从纵向为主走向纵横交错，增强协作治理能力。[5]45-46可见，利用大数据技术指导国家治理具有十分突出的工具理性导向作用。

2.工具理性与价值理性交织下的大数据国家治理

一般学者认为，大数据国家治理是不同的人群或组织机构在大数据时代为了应对大数据带来的种种机遇和挑战而运用不同的技术工具对大数据进行管理、整合、分析并挖掘其价值，为国家治理提供现代化指导的行为。国家治理体系由一系列制度构成，包括规范行政行为、市场行为和社会行为，政府治理、市场治理和社会治理是现代化国家治理体系中三个最重要的次级体系。[6]21因此，提升国家治理能力，必须从制度建设的高度构建一个政府、市场、社会多元互动的治理体系。工具理性作为一种技术手段或工具对于现代管理不可或缺，这一点毫无疑问。缺少了工具理性的现代社会我们无法想象，但工具理性仅仅是现代管理的必要条件而非充分条件，它在很多时候无法关注现代管理和社会发展的内在价值和精神实质，对现代社会出现的人文危机与生态危机的消解显得无能为力。因此，必须予以人文情怀和社会伦理的价值理性进行补救。大数据治国的最大魅力就在于通过工具理性与价值理性二者的交叉复现，构建一个新型的国家治理技术模型，从而直抵事实的真相。

大数据技术倾向工具理性，治理制度本身又承载着价值理性，二者引导大数据时代国家治理向不同方向发展。如果制度出现问题，无论大数据技术运用得如何娴熟，都无法产生良性的国家治理，甚至会出现政府的“数据暴政”和“劣治”。那么，如何打破制度化壁垒，整合开放公共数据？如何运用大数据提高政府效能和增强国家治理能力？如何解决大数据时代下公众制度化参与问题？如何平衡数据开放和个人隐私？这些都将成为大数据时代政府需要重视的国家治理课题。

二、拥抱大数据：国家治理现代化发展的新机遇

1.颠覆传统治理，形成协同治理的新格局

国家治理强调“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理”。[7]因此，我国国家治理能力现代化的体现，既不同于以往过于强调国家、政府全能型角色的状态，也不同于西方国家过度依赖市场自发调节的“大市场小政府”模式，而是在中国共产党的领导下，形成政府、市场、企业、公民等多元治理主体的有机统一，尤其是注重保障人民在政治活动中的主角地位，发挥人民参政议政的作用。

大数据治国以其特有的工具理性与价值理性交叉复现的特征，从大数据中预测社会需求，预判治理问题，探索国家治理的多元、多层、多角度特征，满足不同时期、不同群体、不同阶层人民群众需求。这样不仅能够为国家治理的多元主体提供充足的信息资源，让他们及时而充分地了解国家发展的动态与趋势，而且能够极大地拓宽各个治理主体之间交流和沟通的渠道，打破时间和空间的限制，形成良性的互动局面，进而有利于形成国家主导、人民参与、多元主体协同治理的新格局。

2.变革政府管理，提高公共管理质量

正如威廉姆·爱格斯（William D.Eggers）所言，“网络技术正在改变整个政府机构的行为和使命”。[8]在现实政治中，政府形态也从侧重于“以政府为中心”的1.0到侧重于“以国民为中心”的2.0，正在步入侧重于“以每个人为中心”的3.0.[6]57在政府1.0时代，单一的窗口服务只构成政府对公众的单一信息流，这种单向沟通模式显然无法在公众心中树立信誉。同时，政府无法对知识、技术和资源进行有效的控制和管理，[9]41这种简单的电子服务管理已经无法满足Web2.0时代公众的需求，Web2.0时代亟须政府2.0模式。在政府2.0时代，政府不需要亲力亲为提供所有服务，而是作为一个整体、开放的平台，与公众进行直接互动与沟通，向公众和企业开放更多的政府信息服务，以促使更多的应用创新。同时，大数据所拥有的海量、多样和动态的信息资源，可以为变革政府管理、提高公共管理质量提供更加全面的数据资料和信息基础，实现工作的高效率和治理的低成本。

3.建立透明政府，实现政府服务转身

政府服务“转身”需要大数据的强力支持。信息化时代，政府掌握着80%以上的数据，是数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、占有者和管理者，具有其他社会组织不可比拟的信息优势.[10]123但以往由于信息技术、条块分割体制的限制，各级政府及部门之间的信息网络往往自成体系、相互割裂，数据难以实现互通和共享，导致目前政府掌握的数据大多处于割裂和休眠状态。

而信息是民主的基石，信息的对等则是平等的先决条件。2009年以来，美国、英国、澳大利亚等多个国家陆续建立了政府数据门户网站，将以前政府专有的基础公共数据推上了互联网。英国的卡梅伦政府更是提出了“数据权”的概念，基础公共数据的掌握被视为信息时代每个公民应有的基本权利。大数据将官员使用权力的“黑匣子”打开，政府只能以公开和透明的态度回应大数据带来的挑战。在大数据时代，民众发声的渠道愈加多元化，并且有倒逼政府信息真实公开之势。因此，在全能型政府传统根深蒂固的中国，数据透明和开放也不得不从“犹抱琵琶半遮面”的状态走向有序局部开放的局面。

4.革新决策机制，实现国家的提前治理

提前治理指的是政府进行危机预测及应急管理的能力。政府通过利用大数据强大的工具理性功能，发挥其优势进行信息挖掘，进而对相关数据进行分析，将两种看似毫无关系的现象结合起来预测相关事务，从而提升社会管理水平，这是大数据技术在国家治理中的重要应用。由此，大数据能够与公共危机管理实现有效对接，从而能够强有力地完善公共安全信息网络系统，促进跨部门、跨区域管理信息协同共享，提升对公共危机事件的源头治理、动态监控、应急处置和事前预警能力。

总的来说，基于大数据的国家治理能够更好地破解现实社会治理面临的各种问题，更全面、更快捷地反映现实世界对国家治理体系提出的新要求，更准确地把握未来国家治理的新挑战和发展趋势，提前做好相应的准备与调适，从而使国家治理更具针对性和现实意义。

三、直面大数据：数据驱动的国家治理面临的挑战

我们可以看出，大数据在给国家治理现代化建设带来各种机遇时，过多地强调了工具理性的作用，突出表现为过分重视数据相关关系的分析。而目前我国大数据分析能力处于初级阶段，还有待进一步提高，完全依靠知其然不知其所以然的纯粹数据决策，往往会带来决策失误。因此，涉及民生等重要问题的社会决策，不仅要重视相关数据关系分析，更要从价值理性的角度出发，综合历史经验探究因果关系。我们要清楚地认识到大数据是“天使”与“恶魔”的化身，在给社会带来诸多益处的同时，也给国家治理的各个方面带来一系列挑战。

1.意识层面：缺乏数据治国的战略思维

大数据意识缺乏是当前我国国家治理能力建设面临的首要挑战。根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布第37次《中国互联网络发展状况同级报告》显示，截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%，较2014年底提升了2.4个百分点，半数中国人已经接入互联网，手机网民占比超九成，[11]这些都是数据产生的重要来源。

我国数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据文化，收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄。与发达国家相比，中国仍处于大数据发展的初级阶段。就我国现实情况来看，并不缺少数据存量，也不缺乏收集数据的手段，关键在于大数据意识匮乏。主要表现为两个方面：一方面，由于国家各治理主体缺少数据使用意识，我国数据收集呈现数量少、低质化和公信力弱等特性，数据应用程度也不够深入；另一方面，由于中国拥有浓厚的以德治国的传统，在数据治国思维方面依然挣扎徘徊。在管理和治国方面的体现则是缺乏用数据说话、以数据为基础的精确管理。我国政府官员在进行公共决策时往往习惯依据经验而非数据，即使利用数据，也只是作为参照和论证问题的工具，而非决策的基点。此外，数据收集和统计时经常存在瞒报、少报、虚报等现象，忽视了数据对公共政策和公共管理的作用，进而影响国家治理能力。

2.管理层面：缺乏完善的数据管理制度

充分发挥大数据在国家治理中的价值，首先治理主体要能够提取、整合、分析和应用相关数据，做到信息互融、数据共享。大数据治理不纯粹是技术问题，而是具有系统性、全局性的战略问题，需要有全面推动大数据战略实施的权力部门和核心决策机构。而这些机制设计，中国都明显缺失或缺位。同时，我国目前对大数据的管理手段和制度还不成熟，缺乏完善而统一的对数据资源进行管理和应用的顶层设计，由部门利益格局及壁垒森严导致的“信息孤岛”和“数据烟囱”现象也比较突出，从而导致不同的信息系统之间很难兼容，各系统之间的信息长期处于孤立、断连状态。数据和信息资源碎片化、割据化的“孤岛”现象严重阻碍了数据的高效利用，制约了数据治国的水平。

3.共享层面：缺乏充分开放的数据信息

众所周知，数据开放将成为撬动国家治理体系和治理能力现代化的新支点。然而，目前我国政府政务数据公开工作显然做得还不够到位。政府一方面为了迎合并适应时代的要求，逐步开始重视电子政务建设，加强信息公开，并投入了人员、资金等相应的资源；而另一方面，数据开放工作做得不够细致，存在职责不清、相互推诿、延迟发布等等问题，主要表现为一些政府门户网站系统落后、信息滞后、内容陈旧，进而导致一些政府部门对民众的信息诉求不重视、不回应、不解决，即使有所回应，也是草草了事。政府公布的数据不完整、不全面，妨碍了人们在大数据时代的知情权，无法引导群众凝聚治理合力，大大降低了利用大数据提升国家治理能力的作用。

4.操作层面：缺乏成熟技术与人才

技术和人才都是信息社会发展必不可少的重要条件。大数据时代带来了巨大的数据资源，对推进国家治理能力现代化提出了更高的信息能力与技术要求，相应地，就需要有收集、整合并分析这些数据的技术和专业人员。然而，目前我国的数据处理技术还未成熟，缺乏数据获取技术、数据挖掘技术、数据整合技术、数据使用技术。面对海量存在、高并发量的大数据，我国数据处理技术在时效性、准确性等方面都面临极大挑战。同时，我国公共部门缺乏大数据专业技术人才，相关职能机构构成人员主要是政府行政管理人员，而非大数据专业技术人员，缺少专业的技术操作能力。在利用大数据治国的过程中，如果不能有效分析大数据，其数据价值就无法彰显；而如果分析错误，导致的政策后果则更为严重。

5.数据层面：容易带来数据独裁和数据依赖问题

我们在使用大数据治国时倾向于从工具理性角度出发，过分强调相关因素分析在国家治理中的作用，往往会使治理主体丧失个人思考和判断的能力，消减甚至剥夺社会个体自由探索的机会，出现“唯数据”倾向。这一点在法律领域表现得尤为明显，以追击疑犯为例，利用大数据技术容易依凭相关关系，出现“疑罪从有”现象，这与我国刑法上的“疑罪从无”原则在根本上是相悖的。同时，基于工具理性的价值导向也容易对数据产生崇拜和依赖。数据或技术崇拜容易导致治理者在数据海洋中迷失自我，政府治理者往往会出现为了“数据”而“数据”的非理性行为。诚然，过分依赖数据和技术，也会导致国家治理风险增加。一旦出现技术停止或技术中断，就会导致常规治理体系瘫痪而无法运转。此外，我国还有大部分农村居民无法在网络世界表达诉求和意见，这部分人往往被排斥在大数据国家治理的决策视野之外，无法全面地体现国家治理的价值。

6.安全层面：容易带来信息网络安全和隐私侵犯问题

隐私是人类的遮羞布，神圣而不可侵犯。早在18世纪中叶，时任英国首相皮特（willim·Pitt）在国会的演讲中就深刻阐述了公民隐私权的神圣性。他说：“穷人的房子，可能已经破败、摇摇晃晃，风在其中穿梭。但风可以进雨可以进，英格兰的国王却不能进，他的权力止于这件破房子的门槛。”[12]122但科学技术的发展，已经让穷人房子的“门槛”挡不住科技或数据掌控者的“冒犯”。它们无须物理的强制性的侵入，就可以轻而易举地窃取他人的隐私。没有数据的开放，就难以形成大数据应用和大数据革命；而数据开放的同时，如何保障网络和数据安全就显得尤为重要。

四、驾驭大数据：国家治理的重点任务及实现路径

大数据给国家治理带来的新机遇是不言而喻的，它给国家治理带来的挑战也是显而易见的。在国家治理的课题领域内，如何通过制度建设使大数据兼具工具理性和价值理性从而更好地服务于我国国家治理，是未来一段时期的重点任务。要在国家治理中实现大数据技术全面“落地”，就需要制定国家整体战略，加强顶层设计，转变治理结构。

1.提高数据治国意识，充分利用数据的工具理性功能

大数据是一场技术与思维的革命，对国家发展、国家治理和国家竞争力的影响是革命性的。因此，我们首先应该从意识上高度重视大数据的作用，将数据治国上升到国家战略层面。由于政府在数据占有方面享有绝对优势，其对大数据的认知和理解以及实施的具体举措，都将对国家治理的发展速度和方向起着决定性的作用。基于此，政府必须率先有所作为，具备整体战略思维，全盘统筹规划数据资源的积累与应用。一方面，规划大数据发展的整体体制。考虑到大数据具有国家战略资源的地位，政府在大数据发展中应该发挥主导作用，成立相应的管理机构，规范大数据管理。另一方面，建立数据分级评估机制。在大数据时代，数据也成为一种可以进行交易的商品，因而有必要对数据进行评估。这种评估包括确定数据的安全级别、可用性等级等标准，以便更好地处理数据共享和数据隐私之间的矛盾，并明确其合理界限。

2.做好大数据管理的顶层设计，突破“信息孤岛”之藩篱

做好顶层设计，需要加快形成大数据国家战略，包括中长期路线图与实施重点、目标和路径等。将数据主权纳入国家核心利益的战略范畴，加快数据立法，加强对大数据产业的扶持，做好体制机制、资金、法规标准等方面的保障，释放大数据发展的潜能。此外，在大数据管理的顶层设计方案中，还要重点解决我国数据存量冻化，数据增量积累不足，数据资源碎片化、割据化的孤岛现象，逐步消除我国长期存在的数据劣势。因此，政府要大力鼓励并支持多元治理主体对数据资源的多方整合与治理，尽快弥补我国数据量积累不足的缺陷；另外，还应制定大数据相关使用标准和规范，推动政府各部门、企业、社会组织和公民等主体实现信息流通及数据共享，解决信息不对称和数据利用率低下的问题。

3.加强技术开发，培养高端人才

科学技术是第一生产力，也是大数据时代国家治理能力提升的首要前提。目前，有关大数据的一些关键技术和软件系统大多由国外机构研发，而国内在这一领域尚处于劣势。当前，面对大数据时代的海量数据和信息呈井喷式爆炸，迫切要求国内加强技术开放，改进数据分析技术。因此，政府应该引导并加强大数据分析技术的研发，同时加大相应的资金投入，使大数据能够更高效、便捷地应用于国家治理领域。此外，由于大数据行业是一个全新的领域，管理者和技术人员必须具有超前的思维模式。在某种程度上，人才能力的大小直接决定了国家治理过程中大数据技术的广度和深度。为此必须积极强化相关专业人才的培养力度，建立一支具有专业素养的大数据人才队伍，这也是实现大数据时代国家治理的重要保障。关于人才队伍的培养可以从三个层面着手，首先是要培养各级领导干部的大数据思维能力，以大数据思维方式思考问题，才能有效推进大数据国家发展战略；其次，可以充分利用高校及科研机构的力量，与其建立长期合作关系，积极培养与大数据相关的专业技术高级分析员和管理人才；第三，还可以利用第三方机构进行统一培训，提高在职人员的数据技术操作能力。

4.加大数据开放力度，升级电子政府服务水平

一般来说，政治民主化的程度是与政治信息流动状态直接相关的。因此，无论是服务政府，还是责任政府或法治政府的构建都离不开透明。透明就是要求政府数据开放、信息公开，每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策信息。实现大数据治国要求政策信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，对公共管理过程实施有效的监督。事实证明，政府透明有助于巩固民主制度，提升公共服务效率和效果。当下及未来应逐步使不同层级政府部门引入“数据开放”原则，以期建造一个更好的社会。

此外，大数据时代电子政务的内涵要更加突出公共服务理念，重点加强政府门户网站的完善与发展，建立健全政府决策支持辅助系统、政府舆情监测系统、政务资源统一整合平台、政府知识管理系统、政府信息公开目录系统、政府网络问政系统、政府门户统一检索系统，等等。同时，政府要积极开发利用好相关新媒体技术，提高政务微博和政务微信水平，将广大公民请进自己的“朋友圈”，与“朋友”分享政务信息。政务微博、微信平台充分整合政府信息资源，使更多作为“网友”的公民获取更精准、更有效的政策信息。

5.完善数据责任机制，解决数据公开和个人隐私保护的矛盾

在大数据时代，数据公开和个人隐私保护的矛盾一直存在。从数据公开的角度来看，政府希望通过这种方式使公民、企业及各类社会组织积极参与到数据管理中，从而促进政府管理与国家治理的健康发展；而在个人隐私保护方面，数据开放带来了个人隐私泄露，也加剧了社会公共安全的风险。那么，如何解决这一矛盾，则是实现大数据治国必须面对的重要问题。要实现数据公开和个人隐私保护之间的平衡，就需要创设完善的数据使用责任机制，使“数据收集者责任制”向“数据使用者责任制”转变。如果继续由数据收集者承担责任，则会收缩数据公开的范围和深度，妨碍数据价值的发挥。因此，在新时期创设“数据使用者责任制”则是适应大数据时代的发展趋势。建立“数据使用者责任机制”，也就是作为数据使用者的政府、企业、社会组织等需承担起界定公共数据与隐私数据、数据保存和安全维护等方面的责任。明确数据使用者的权利与义务，规范数据从收集、处理、交易、应用等环节的机制建设，才能真正确保个人数据使用的安全。另外，在规范数据使用者行为的同时，还应建立灵活的奖惩机制，鼓励监督和举报侵犯隐私的违法行为，提高对侵犯隐私违法行为的打击力度。

五、结语

毫无疑问，大数据是未来国家治理的新变量，即将给国家治理领域带来一场变革。大数据时代下的国家治理模式发展是工具理性和价值理性之间对立、竞争、互动和融合的结果，工具理性的扩张与异化催生了“唯数据论”，带来了数据独裁与数据依赖，而价值理性的复归和工具理性的反思以及二者之间的交叉复现又催生了大数据时代下国家治理能力的合法现代化。对国家治理主体而言，如何清晰地把握大数据时代国家治理的特征及发展趋势、建构科学合理的国家治理大数据体系，需要有中央政府良好的顶层设计，以及地方各级政府、社会等多元参与主体的协同治理，从而在数据挖掘、数据分析、数据应用、数据管理等方面进行全方位优化，以形成大数据联盟，并最终拧成国家治理的合力，最终实现国家治理能力建设的现代化。

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