海关监管创新的若干思考

祖讳

[摘要]上海自由贸易区作为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，是顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措，对加快政府职能转变和行政体制改革，促进转变经济增长方式和优化经济结构，促进贸易和投资便利化，创新金融机制具有积极意义。中国海关作为特殊监管区域的法规授权管理机构，应抓住这一有利时机，调整和优化海关监管模式，理顺管理机制，以适应加快自由贸易区建设的要求。

[关键词]上海自贸区；海关监管；制度创新

建立上海自贸区是党中央、国务院做出的重大决策，是在新形势下推进改革开放的重大举措，也给海关工作带来了新一轮的机遇和挑战。中国海关作为特殊监管区域的法规授权管理机构，应抓住这一有利时机，调整和优化海关监管模式，理顺管理机制，以适应加快自由贸易区建设的要求。

自由贸易区是指两个以上主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大多数货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。

一、自贸区建设中海关监管所面临的新挑战

自贸区建设为海关带来了一次改革创新的好机遇，为我们简政放权、创新制度模式、手段提供了难得的舞台。但更多的还是面临的挑战：

（一）自贸区建设对海关监管提出更高要求

自贸区的重大意义不仅仅在于先行先试，还在于要切实管好。从中央、总署到地方党政都要求必须管得住。面对“一线放开，二线管住，区内自由”的管理目标，海关的执法环境、监管能力、信息化水平、设备及监管条件等方面还存在许多不适应的地方，快速增长的业务量与有限的人力资源之间、企业对便利化需求与海关有效监管之间的矛盾依然较为突出。这就要求我们始终保持清醒头脑，坚持贸易安全与便利的原则，从体制机制上考虑顶层设计问题，逐步建立健全一套较为完整的自贸区海关新制度体系、管理体制和监管模式，在确保风险可控的前提下，支持培育我国面向全球的竞争新优势。

（二）自贸区建设对海关改革形成倒逼机制

自贸区担负着国家战略性试验任务，在国内外都引起了高度关注和广泛热议，地方党政、企业和社会对自贸区的期待很高，希望与国际先进水平接轨。国务院下发《总体方案》中明确了自贸区6大领域、18类、23项开放措施，涉及各类新型贸易业态发展和功能拓展措施，包括鼓励跨国公司建立亚太地区总部、积极培育贸易新型业态和功能、加快对外文化贸易基地建设、鼓励金融市场产品创新等，要求海关必须在改革、创新、效率、服务等方面有大突破。我们必须清醒认识创新驱动、转型发展给海关工作带来的机遇，全力发挥好海关职责作用，在确保有效监管前提下，以管理创新、制度创新和手段创新服务好经济发展方式转变。

（三）自贸区建设对海关监管提出全新课题

自贸区有许多重大突破，释放了新的改革红利，特别是投资管理、金融、贸易监管等制度创新，标志着我国改革开放又迈上了一个新台阶。金融领域改革对海关防控风险的能力提出更高、更新挑战。上海自贸区将打造成我国离岸金融中心，利率市场化、外汇自由兑换、跨境人民币结算等金融业开放和创新都将有所突破，与金融业相关的实体货物跨境流动，成为海关监管需要面对的新课题。海关应主动加强与相关部门联手合作和信息共享，建立起有效的监管模式和“防火墙”，防范金融套利，引起资金非法流动，冲击我国实体经济的安全。海关一定要从战略的高度来把握自身定位，全面高效履职、优化监管服务，在最大程度地促进货物和服务等各类要素自由流动、便利合法贸易进出的同时，积极防范新一轮开放可能带来的金融、税收等风险。

二、推进海关监管创新的举措

（一）创新海关管理体制

上海自贸区的实验，从根本上讲是要深化制度创新。对海关而言，应以此为契机，在创新海关管理体制上下功夫。通过切实转变职能实现方式，最大程度减少行政审批，建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式。充分发挥国家口岸办的牵头作用，加强与其他部门的协同管理，借助电子口岸平台，推动上海自贸区“单一窗口”建设，提高公共服务能力。探索扁平化管理，将总署、总关部分审批事项直接下放到上海自贸区海关，以满足总部经济发展和产业链条垂直整合的迫切需求。探索虚拟大关区建设，打破关区界限，将上海自贸区海关与南京、杭州、苏州等长三角海关的监管业务联动起来，实现区内海关管理要素的协调使用，打造更高层次、更高水平的区域通关一体化。

（二）积极推进海关作业制度、审批制度和监管模式创新

一是及时总结评估试验区内“先进区、后报关”、“分送集报、自行运输”等监管机制创新的试点情况，抓好业务运行态势、业务统计数据等内容的梳理汇总，在风险可控的前提下，逐步扩大相关试点范围。二是简化进出境货物备案手续。将备案清单填制内容从现有40项减少至29项，并规范相关预录入专用申报通道。三是开展舱单、提货单、报关单监管一致性等重点课题研究。以新舱单管理系统切换为契机，提升舱单数据申报的完整性，为“三单”信息互联互通、互相印证、相互比对奠定基础.研究利用新舱单系统开展风险参数提炼加工，对有较高风险的舱单采取布控和锁定措施，提升风险防控能力。四是推进海关监管制度化、常态化。完善企业诚信管理体系，以守法便利为前提确定和调整便捷措施适用范围，实施差别化管理通过优化完善进出境备案清单比对、企业物流底帐管理、卡口实货核注、企业稽查等监管手段，形成自贸区完整有效的海关监管链条；强化卡口、行政通道、隔离网巡查和突击整治，确保海关实际监管到位。

（三）强化海关规范化管理和风险防控能力

按照总署部署要求，分步对海关系统涉及自贸区的内外部规范性文件开展清理，逐项研究制定补充完善的方案及措施。同时，要建立健全风险防控综合机制，一方面加强开展宏观层面风险分析。定期开展联合风险研判，重点监控数据异动情况，及时制订应急预案，加强实时异动跟踪，确保一旦出现异常和紧急情况有相应的应急处置措施。另一方面，强化微观层面执法活动风险分析。及时纠正和指导基层规范执法。从企业进出口申报、生产经营活动的客观量化信息数据入手，做好事前风险分析预判应用计算机实施科学布控，加大抽查比例，加强事中综合防控处置.通过风险参数的加工应用、信息化监控技术，为后续监管执法工作提供指引和辅助。

（四）进一步提升自贸区海关信息化管理水平

主动适应自贸区信息建设和企业需求的迅速发展，加快推进海关管理的智能化、信息化、集约化。一是在总署统一组织下推进海关信息化平台建设，构建人工、人机、计算机作业相结合的作业体系，最大限度地精简人工程序性工作。积极参与自贸区信息共享和服务平台建设，逐步实现海关监管系统与区内其他管理单位信息化系统、企业运营信息化系统的互联互通。二是切实发挥大型集装箱检查设备、货检X光机、辐射探测等各类监管查验设备作用，探索运用视频监控、移动查验单兵设备等科技手段，不断提升查验效能。三是推进卡口智能化管理，研究应用智能IC卡实现海关监管数据自动识别、自动监测、自动比对、自动报警，并将所有卡口视频接入总关及三级指挥中心，加强货运车辆GPS轨迹监控。四是探索统一的电子围网管理，借助信息系统联动、中央视频全程监控、电子围网等科技手段，逐步实现对区内、区区、区港之间流转货物的实时监控、风险研判、及时处置，减少监管“盲点”，更好地适应自贸区范围和功能拓展。

（五）大力支持自贸区新型贸易业态发展及功能拓展

坚持理论和调查研究先行，注重对新业务、新情况的收集与分析，加强成果转化，在总署指导下完善相关监管办法。重点包括；一是大力促进发展服务贸易，支持试验区内开展销售、结算、物流、维修和研发等业务，不断创新优化与新型贸易业态相适应的海关监管。二是支持扩大期货保税交割业务试点品种、企业和范围，拓展进出口业务，增强我国在国际贸易中定价的话语权。三是支持符合条件的区内企业，在提供税收担保情况下开展区外保税展示交易，并实行先销后税，促进国际与国内两个市场持续、健康发展。四是支持自贸区开展跨境贸易电子商务试点。五是对区内企业生产、加工并经“二线”销往区外的货物，实施选择性征税政策。

（六）强化内外部综合监管与执法合作机制

推进自贸区建设绝不是区内某个部门一家的事，而是包括海关在内的政府部门、企业、社会合力推进的结果。一是对内完善海关综合监管体系。加强通关监管、风险管理、企业管理、税收征管、稽查核查等各环节管理，统筹配置事前、事中和事后监管力量，突出通关管理高效便利，确保风险防控整体到位。充分发挥自贸区海关缉私工作领导小组作用，确保打私工作统一指挥和协调推进。二是对外注重加强执法合作。借鉴国际“单一窗口”做法进一步发挥好综合服务大厅功能，推行海关、工商、税务、银行等部门“并联审批”和信息共享，提高政府整体办事效率，节省企业成本。加强与其他执法管理部门联合执法机制，共同强化风险防控，规范企业经营管理拓展区内社会化预归类服务、引入中介机构协助海关开展稽查等工作，最大限度体现简政放权的社会和经济效益。

（七）创新机构机制，加强人才培养和建设，提高海关科学管理水平

适应新形势、新改革带来的新变化，从机构设置、人员素能培养、资源配置等各方面入手，切实提高海关科学管理的能力。一是着重推进机构运作机制创新。按照“精简、统一、效能”的要求，将机构改革与信息化、智能化改革和流程再造紧密结合，“瘦上强下”、明确事权、提高效率，实现科学化、扁平化运作。二是注重内部挖潜与整合优化。重点研究构建一整套管理机制更加优化合理、流程改造更加科学有效、技术备配更加完善齐全、部门协作更加顺畅和谐的监管制度，真正做到节省人力、提高效能，严把国门、严防风险。三是加强关员宏观政策和业务素能培养。持之以恒地在全关不同层面开展涉及自贸区新情新势、政策文件、监管模式、业务流程等各类培训，帮助大家提高政策把握能力和实务操作技能，在规范执法、安全有效的前提下，积极稳妥推进自贸区建设。