为教育家办学创设良好的制度环境——青岛市市北区构建现代学校制度的探索与思考

■柴清林



为教育家办学创设良好的制度环境
——青岛市市北区构建现代学校制度的探索与思考

■柴清林

要深入推进教育改革，一要加快建立现代学校制度，二要倡导教育家办学。

所谓现代学校制度，总体来讲是适应现代社会发展要求，反映学校、政府与社会三大类主体之间相互关系以及维持这些关系的制度系统。具体可以用三句话来描述：一是把学校还给学校——尊重学校的法人地位，尊重学校应有的办学自主权。二是让学校回归社会——引入公众监督，让学校真正认识自己的服务对象和服务职能；学校要善于在市场中发现需求，谋求支持，整合资源，主动发展。三是使学校体现现代学校与现代教育的特征——建立现代学校法人治理结构，完善学校内部制度与文化环境，为素质教育的实施提供有力的制度与文化支撑。

同时，教育改革的成功更需要教育家群体的大量涌现,需要教育家办学成为一种常态。而良好的制度环境是教育家办学局面形成的必要条件。建立现代学校制度,可以为教育家办学提供自主空间；完善学校内部民主管理机制,可以为教育家办学谋求专业底蕴；创新学校治理结构,可以为教育家办学的可持续发展奠定基础。

正是在这样的政策背景下，市北区在全市率先推行学校管理创新，昭示着重要的试水探路之意义。改革试点过程中，我们一方面积极协调相关区级部门，加强顶层设计，

进一步简政放权，转变教育行政管理职能，理顺学校与政府的关系；另一方面，带领全区79所公办中小学积极探索符合区域教育特点的现代学校制度，推动学校步入多元共治的民主管理轨道。四年来，市北教育体制改革以一种积极主动的姿态，在宏观政策与微观现实的相互博弈中不断趋近，初步构建了依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度框架。

一、修订学校章程，完善依法自主办学的制度体系

学校章程是学校的“宪法”，是学校管理的总纲。它作为学校自主管理、自我发展、自我约束的一个最基本的规范性文件，发挥着重要的引领作用。为此，区教育局下发了《关于开展学校章程修订工作的通知》，提供参考样本，从宏观上规范学校章程的基本结构、主要内容及要求，为学校修订章程提供了参照标准并规范了修订程序。

同时加强培训指导，将章程修订列为校长培训的重要内容，组织中小学校长学习研究章程的起源、国内外学校章程发展状况、章程的内容与形式以及如何根据学校具体情况贯彻实施章程等，为学校章程的修订提供理论支持。区教育局组织成立了现代学校制度建设专家指导组，组织校长们与专家面对面座谈交流，对章程草案进行诊断和把脉，帮助学校解决章程修订过程中的问题。

我们强调章程修订既要规范格式，又要突出特色。各中小学以章程修订为契机，重新对学校文化进行了梳理和定位，将办学理念、培养目标、校风、校训、学校课程、特色活动等具有学校个性的内容写入了章程；同时，依据章程对一般规章制度进行了调整，使两者上下一致、前后贯通，初步形成了较为完善的现代学校制度体系。

二、强化民主管理，构建多方参与的学校管理体制

以建立校务委员会为突破点。2013年，全区77所公办中小学成立了新型学校管理机构校务委员会，校务委员会由校方代表、家长代表和社会代表组成，主要有审议、咨询、宣传和协调职能。校务委员会搭建了学校、家庭、社会共治平台，在宣传学校发展规划和重大决策，协调学校、家庭和社会之间的关系上发挥了积极作用。

进一步完善教职工(代表)大会制度。制发了《关于进一步加强基层单位教职工(代表)大会工作的意见》，明确了教代会的职权，规范了教代会的程序，指导各学校建立健全了教代会的各项制度，依法保障教职工对学校重大事项决策的知情权、参与权、表达权和监督权。制发了《关于进一步加强基层单位工会主席与委员公推直选工作的意见》，在部分条件成熟的学校试点了工会委员公推直选工作，严格按照民主程序选举产生工会委员，使教育工会真正成为教职工信赖、具有广泛代表性、发挥积极作用的“教师之家”。

持续加强家长委员会建设。将家长委员会作为家长参与学校管理与监督的重要平台，全区所有中小学均成立了校、级部、班级三级家长委员会，普遍建立了家长委员驻校办公、家长义工等各项制度，形成了家校合作共建的良好局面。在此基础上，我区还成立了区级和学区级的家长委员会，将此成熟模式的作用最大化。

重视健全学生自治组织。立足培养学生的民主意识和参与民主管理的能力，将学生自治组织建设作为一项重要内容纳入现代学校制度试点项目方案。组织各学校对学生会章程、少先队大队委员会工作制度进行修订和完善，建立并实施了学生干部竞选机制。各学校纷纷创新学生民主管理形式，在学生中营造了深厚的民主氛围。

三、创新教育评价，探索民主开放的督导评估模式

进一步强化督导职能。区政府制定出台了《市北区关于进一步加强和改进教育督导工作的实施意见》，聘任了市北区教育督导顾问、市北区人民教育督察员、市北区兼职督学，建立起一支高素质督学队伍。同时，完善督学责任区制度，合理调整督学责任区，明确责任区督学的各项工作任务和工作要求，切实发挥责任区督学职能，监督指导学校规范办学、健康发展。

有序开展第三方评价。从建立家长评价学校和中介组织评价学校制度两方面入手，开发应用了家长评价学校的网络平台，定期组织全区中小学生家长通过网络系统对办学水平进行评价，并提出意见建议。社会中介组织参与评价学校的工作也已启动，在全国范围内遴选高水平的专业教育评价机构对学校办学情况进行定期评价。

总结过去几年的改革、探索和实践，市北教育针对现代学校制度建设着力解决了以下几个体制机制问题：

一是解决了政府对学校统得过死、管得过多的问题。将原先掌握在教育、人社、财政等部门手中的权力归位于学校，各政府部门将职能由管理向服务转变，学校办学自主权逐步扩大。

二是解决了“无章办学”或“有章不依”的问题。所有中小学均按程序修订或建立了办学章程，突出了办学特色，健全了制度体系，基本实现了按章程自主管理。

三是解决了学校内部治理结构缺乏活力的问题。校务委员会、教职工代表大会等组织的建立，优化了学校内部治理结构，调动了全体教职工参与学校建设与管理的积极性，实现了学校的民主管理。

四是解决了“关门办学”“沟通不畅”的问题。通过校务委员会、家长委员会等形式，将社会力量和学生家长吸纳进学校管理机构，促进了开放办学。

五是解决了“管办评”不分、“教考合一”的问题。通过政校关系的理顺、学校内部治理结构的调整，明晰了政府举办、自主管理、社会评价、多方共治的公办学校管理体制，激发了办学活力。

在推进现代学校制度建设的过程中，我们历经了思想上的打磨、理念上的更新和实践中的探索，取得了初步的成效。但也存在着不少问题和困惑，如学校间的发展还很不平衡，校长队伍的整体素质还跟不上现代学校制度发展的步伐，政校关系的调整方面还存在着一些难以突破的刚性屏障，社会公众参与学校管理的能力和水平还有待进一步加强等。针对这些问题，我们的思考是：

一、完善制度，让制度与非制度协同发力。学校要依据教育和学校发展需要，进一步完善管理制度，推行管理清单，规范管理行为，使现代学校制度建设的过程成为追问学校教育意义、解决学校实际问题、更好培养人才、凝聚人心的过程，而不是人为地设置制度障碍、限制师生创新、把简单问题复杂化。

二、加强监督，建立科学的评价体系。现代学校制度的核心是理顺行政与学校之间的关系，难点是对办学行为的监督和评价。当政府放权、学校去行政化后，如何科学、全面地考量学校的品质、人的发展是我们要特别关注的问题。标准和体系领域应该由行政主管部门主推，与专业的社会评价机构合作，明确方向和价值追求。

三、提高质量，进一步加强教师队伍建设。教师是学校教育的关键人物，要培养全面发展的学生，就必须高度重视教师，不仅关注教师的社会地位、经济待遇等权利问题，还应赋予教师教学自主权，调动教师工作的积极性、科学促进现代学校制度建设主体性，使他们能够在教育教学工作中勇于创新、博采众长、有所作为。无论是校长还是教师，都应该进一步提升学科素养和课程的领导力与建设力。同时在人事制度改革方面，要将管理、使用、评价有机结合，把依法、按需、竞争、工作量、双向选择、评聘分开等方式有机结合，激发教师的创造活力。

四、提供多元选择，促进学生的主动可持续发展。培养全面发展的学生是学校存在的根本，是学校各项工作的出发点和最终归宿。学校要营造愉悦和谐的教育氛围，形成民主开放的管理环境，实施开启智慧的课程设计，给学生更多的选择权利和能力，鼓励学生多参与、多创新、多实践、多合作。

总之，我们将继续稳步推进学校制度的创新，建立起与当今时代发展相协调、能够体现现代教育理念与方式、全面激活学校发展潜力、提高学校管理效能、促进师生共同发展的现代学校制度体系，为校长依法自主办学和成长、为教育家办学创设出一流的制度环境和机制保障。

青岛市市北区教育局，山东青岛 266001)