浅析尚待完善的“三证合一”登记制度

危威

摘 要：“三证合一”登记制度是商事制度改革中的一项重要措施，对我国市场经济发展发挥了巨大推动作用。本文从“三证合一”登记制度的价值目标切入，结合改革过程中遇到的实际问题，对作为商事改革最后一公里的“三证合一”登记制度的完善提出建议。

关键词：三证合一；商事登记；改革研究

“三证合一”登记制度①改革推行之后，营业执照的办理时间普遍缩短。2016年5月18日，总理提出要在“三证合一”的基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，实现“五证合一、一照一码”，改革已进行到商事改革的“最后一公里”。本文从“三证合一”登记制度的价值目标这一理论层面切入，结合“三证合一”改革推进过程中的实际问题，提出相关的完善建议。

一、“三证合一”登记制度的价值目标

法律的价值是法律与人之间关系的一个范畴[1]，是指为法律对社会主体生存发展的需要和利益的满足所具有的作用和意义。法的价值应当说明法“应该是什么”的问题，体现的是法的取向[2]。

国务院办公厅发布的《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》（简称为《意见》），指出“三证合一”登记制度是维护交易安全、消除监管盲区的有效途径，要秉持“便捷高效、规范统一、统筹推进”三大基本原则，实现由工商部门核发加载着统一社会信用代码的营业执照的“三证合一，一照一码”登记模式。因此，结合商法的基本属性，从《意见》的指导精神可以得出“三证合一”登记制度的价值目标定位为效率与安全。

“三证合一”登记制度实施后，企业创办人向工商部门申请获得的新版营业执照，就是如同自然人身份证的企业“身份证”。这种新版企业“身份证”增强商事交易活动的透明度，提高企业身份识别的通用性、兼容性与唯一性，简化市场准入手续，缩短企业创办周期，有利于商事交易的可持续性。“三证合一”登记制度以书面的形式和法定格式将经营主体商事经营的重要内容予以登记，使得商事营业相关信息以法定形式固定化，有助于交易双方预测交易风险，提高交易安全。作为一项具体的商事登记制度，“三证合一”登记制度带来的商事交易的持续性，以及因商事交易持续性而获得的利益远远大于登记程序的便捷化所可能带来的安全性损失。为了确保实现效率价值，可能牺牲了一定的安全价值作为代价，但这符合效率理论的总体效率原则[3]，因而并不能以此否认“三证合一”登记制度兼有效率和安全两个价值目标。

二、“三证合一”登记制度改革中的问题

（一）工商部门主动性不够，相关部门缺乏有效衔接

在“三证合一”登记制度改革中，工商部门起着核心和牵头作用，协同发改、税务、质监、法制等部门，共同推进落实国务院的改革措施。工商部门在推进改革过程中需要统筹考虑、倒排时间、高效融合，简化申报程序，便利企业准入，保障营业自由，担负着重大且主动的责任。

工商行政管理部门作为市场监管和行政执法的综合性职能部门，承担起主导工商登记改革的重任，既是自身发展的机遇，也是打破部门利益的严峻挑战。工商部门在改革中的主导地位毋庸置疑，但是由于各部门利益冲突，工商部门的主动性不够，在改革中怠于牵头，怯于牵头，同时多部门并联式改革难度之大，导致目前改革主要是改变登记程序问题，并未过多触及审批实质。现阶段，各部门之间的审批环节仍不够顺畅，税务部门与工商部门之间衔接的有效性尤其缺乏。例如企业创办人拿到营业执照后，到税务局和质监局办理相关业务时，需重填写和录入部分相关的材料。税务登记证被取消后，纳税人开设银行帐户受到影响，税务部门对市场主体银行账号的监控也有所下降。

（二）配套设施不完善，变相增加行政成本

现阶段，工商、税务、质监各部门业务管理系统相对完善，政府信息化建设相对落后，政府部门技术型人才的缺乏，一个能实现各部门信息的归集、联通和运用的全国性统一信息共享交换平台的建设进程十分缓慢。在信息交换平台尚未成型的情形下，具备联网条件的各部门业务管理系统数据不统一，不具备联网条件的部门之间登记资料传递不规范，造成了现今混乱的局面，突显出“三证合一”登记制度配套设施的不完善。

统一社会信用代码制度的改革方案已于2015年的6月出台，这一设计方案基本维持组织机构代码的相对独立存在，重复设立了“校验码”，保留了部分“人工发码”的程序。实行“人工发码”主要涉及工商部门和组织代码中心两个机构，工商部门还需同组织代码中心协作，由工商部门负责发放统一代码，组织代码中心负责赋码后的校核，提前发码入库[4]。在这一过程中，创业者节省的社会成本，内化于行政部门，变相增加了登记成本。

可见，现行的“三证合一”登记制度，虽节省了企业创办者的设立成本，但因现行相关配套设施不完善，无形中增加了行政成本，换言之是将企业设立运营成本隐性地转嫁给行政机关，与提高行政效率的要求不符合[5]。

三、“三证合一”登记制度的完善建议

（一）消除实质或变相“三证分离”

由于部门利益驱动，“三证合一”登记制度在实践中不一定能够彻底地改革，因而可能存在着“表面合一，实质或变相分离”的现象。在这种情形下，行政效率降低，社会成本增加，企业设立成本会通过各种隐性方式转移到政府部门。笔者认为，要从根本上消除实质或变相“三证分离”可以由工商部门利用如大数据、云服务、物联网等现代信息技术进行事中持续监管，包括披露市场监管信息、公示违法失信企业名单、定向检测网络市场等方式。工商部门还应创新监管方式，及时进行事后评估及追责，在评估市场主体及其市场活动的风险的基础上进行分类，建立事后随机抽查机制，重点抽查高风险市场主体，并且通过全国信息系统公示结果。

（二）统一企业代码，完善信息公示平台

“证照分离”制度落实后，营业执照相当于企业的“身份证”，许可证相当于企业的“资格证”，正如自然人出生时就具有的“身份证号码”，企业的统一社会信用代码也应当按照企业出生的科学规律，秉持“入口赋码、统一编码、电子编码、终身不变”的原则进行编制。并且应由负责企业设立的工商部门统一登记，其他部门在统一的企业信息共享交换平台上采集相关信息，实现企业信息的联网上传、有效归集、联通使用、综合监管，满足政府部门及社会各界对企业信息公示性需求。

（三）加快完善“顶层设计”，顺利完成改革

“三证合一”登记制度全面推行“三证合一、一照一码”登记模式，实质上树立了企业登记法规的权威，是维护法治权威、践行法治政府的范本。鉴于现行行政法规、规章及规范性文件与新的登记模式之间存在冲突，要顺利完成商事改革的“最后一公里”，啃掉这块“硬骨头”，必须坚持法治逻辑，加快完善“顶层设计”，在制度框架内及时修法。（作者单位：华东政法大学）

注释：

① 《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》中指出“三证合一”登记制度是指将企业登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、质量技术监督部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改为一次申请、由工商行政管理部门核发一个营业执照的登记制度。

参考文献：

[1] 严存生.法律的价值[M].陕西人民出版社，1991：28.

[2] 赵万一.商事登记制度法律问题研究[M].北京：法律出版社，2013：49.

[3] 李克武.公司登记法律制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006：46.

[4] 蒋大兴.徒增商事成本——法律及管制如何影响企业设立（行为）？[J].法学家，2016（1）：82.

[5] 蒋大兴.“三证合一”是简政放权的升级版——论商事国家、法治政府与营业自由[J].中国工商报，2015（003）：1-3.