云南省永仁县大文化体制改革取得新成效

李世勇 龚丽桦

为加强对文化领域的综合管理，推进文化市场统一执法体系，整合和理顺文化、体育、广播、电视、旅游、新闻出版、版权管理职责，2011年机构改革，云南省永仁县对大文化部门进行了整合。通过5年的运行，永仁县文化产业有了长足的发展，对促进永仁经济和社会健康发展发挥了积极的推进作用。笔者近期对永仁大文化体制改革情况进行了实地调研，提出了一些初步的思考。

一、改革前后基本情况

2011年改革前，县文化体育局核定领导职数4名，行政编制7名，设5个内设股所级行政机构、5个下设股所级事业机构，核定事业编制19名，配备领导3人，有在职公务员8人、事业人员16人；县广播电视事业局是财政全额拨款的正科级事业机构，设5个股所级事业机构，核定领导职数4名、事业编制24名，配备领导4人，有行政管理人员8人、专业技术人员8人、工勤人员7人；县旅游事业局是参照公务员法管理的正科级事业机构，设5个股所级事业机构，核定领导职数4名，事业编制7名，配备领导3人，有7人公务员、1人工勤人员。2011年6月，组建永仁县文体广电旅游局，加挂永仁县新闻出版局、县版权局牌子，将原永仁县文化体育局、永仁旅游局的职责、永仁县广播电视事业局的行政管理职责整合划入新组建的永仁县文体广电旅游局，不再保留县文化体育局、县旅游局、县广播电视事业局。核定行政编制7名，实有在职公务员15人；核定领导职数5名，实配领导5人；设11个内设机构，1个参照公务员法管理事业机构（文化市场新闻出版综合执法稽查大队）、7个公益一类全额拨款事业单位（文化馆、图书馆、文物管理所、文体场馆中心、电影事业管理站、旅游事业发展中心、青少年业余体育训练学校）、1个公益二类全额拨款事业单位（广播电视台）。核定53名事业编制，有在职专业技术人员30人、管理人员6人、工勤人员8人。新组建的永仁县文体广电旅游局的机构、领导班子严格按照“三定”方案规定配置，工作人员各司其职，各负其责。整合了文化体育、旅游、广播电视、新闻出版的行政资源，职能实现了真正的有机统一，变多部门协作为一个职能部门的内部运作。内设机构设置真正做到了优化组合，形成了推动文化体育事业和旅游文化产业发展的合力，提高了工作效率，提升了行政执行力。所属事业单位进行了相应的划转，职责相近的事业单位进行了撤销合并，目前运转正常。

二、大文化体制改革的成效

（一）科学整合机构职责。一是整合部门资源，降低行政成本。组建县文体广电旅游局，实现了文化体育、旅游、广电部门的机构整合。部门领导职数按1正4副配备，整合了部门人事、财务、后勤管理等机关辅助机构，统筹设置业务股室，在更大范围调配使用人员，降低人力成本；机构整合后，减少内设机构4个、领导职数7名、配备领导6个，精简率分别达27%、58%、55%。二是整合相关职能，提高部门工作效能。将相近的职能进行整合，初步理顺部门职责关系，减少职责交叉，基本实现一件事情由一个部门办理。强化执法规划、政策、服务、调控、监督等职能，建立起大文化产业发展平台。避免多头管理，变部门之间协调为部门内部管理，提高工作效能。三是精简行政审批事项。2013年至今，县文体广电旅游局共承接省州政府下放行政审批事项3项、共取消行政审批事项4项，精简率达23%。目前还实施17项。四是统一调配、集中管理办公楼房、车辆、办公设备等物资，实现资源共享，工作统筹，开支降低，凸显规模效应。

（二）创新综合执法机制。将文化体育、旅游、广电执法机构合并，组建县文化市场新闻出版综合执法稽查大队，履行文化、旅游、广电、新闻出版执法职责，避免多头执法，交叉执法，重复执法现象，形成了齐抓共管的新格局。

（三）改革公共文化服务运行机制。广播电视村村通、乡镇和社区文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋建设等惠民工程取得了很大成效，覆盖城乡的公共文化服务网络初步形成。一是积极参与创建国家公共文化服务体系示范区的申报工作，实施了文化信息资源共享、农民文化素质教育网络培训、公共电子阅览、创建国家公共文化服务体系示范区等文化惠民工程。二是在县图书馆、县文化馆、乡镇文化站和农家书屋实行了“两馆一站一屋”免费开放服务制度，累计接待群众48.5万人次。“两馆一站一屋”成为城乡干部群众学习党的路线方针政策、获取科学文化知识的重要平台，真正体现了文化育民、乐民、惠民、富民的目标。三是实施了广播电视“村村通”工程。组织安装“村村通”设备21765套（户），推广“户户通”用户1488 户，为群众免费维修 “村村通”设备4850 台（套）。2015年，全县广播、电视履盖率分别达98 %和96%，与2011年相比分别提高了 1.5个百分点和4个百分点。

（四）繁荣文化市场。一是民族民间文艺团队逐步壮大，文艺创作硕果累累。五年来，共扶持发展城乡业余文艺队57支，引导文艺团队和广大群众深入开展群众文化活动，利用各种节日庆典组织开展文艺演出758场次，观众累计达48.32万人次。二是成功举办（承办）承办了第四届云南民族服装服饰文化节暨中国彝族赛装节、“诸葛方山、中国仁山”文化旅游节、县第七届农村文艺汇演暨农民运动会、首届中国苴却砚博览会；连年筹划和举办了维的乡樱桃文化旅游节、永兴乡傣族泼水节、莲池乡首届蜜枣文化旅游节、宜就镇2015年火把节。各种大型民族文化节的成功举办，丰富了群众文化活动，为广大人民群众献上了一顿顿丰盛的视觉大餐。

（五）加速旅游事业发展。一是扎实开展以创建方山国家AAAA级旅游区带动全县旅游业加快发展的各项工作，加大方山旅游风景区景点基础设施建设力度，有效开展景区景点设施维护、卫生保洁、安全管理、森林防火工作，景区旅游服务功能逐步完善，管理服务水平明显提高，确保景区年内无安全事故和森林火灾发生。2015年，方山旅游区实现门票收入120万元，创历史新高；全年接待国内外旅游者96.76万人次，完成旅游业总收入39264万元，与2011年相比，分别增长 97.8 %和 158.6 %。二是不断挖掘地方特色饮食文化，组织了12名农家乐业主参加了州旅游部门统一组织的赴州外参观学习活动，组团参加州旅游局举办的首届旅游餐饮美食名厨大赛，成功举办永仁县首届餐饮美食大赛。三是提升旅游接待宾馆、酒店的标准化、规范化管理和范围水平。目前，全县达到接待游客标准的餐馆、农家乐有180家，宾馆、酒店、客栈达53家，拥有床位1746个。四是积极探索发展乡村旅游新路子，以“方山诸葛营民族文化生态旅游示范村”为示范，切实加强乡村旅游经营服务诚信教育，提升综合服务水平，带动全县乡村旅游发展。目前，建成省级乡村旅游特色村、州级民族文化生态旅游村1个，州级“特色生态旅游农庄”2家，州级特色餐饮名店4家。

（六）加快民族文化产业发展。深入挖掘、研究民族文化内涵，形成民族文化与旅游产业资源共享、互为支撑、互为促进、共同提升的发展格局，打造永仁县具有市场吸引力和感召力的四大民族文化旅游品牌。一是以“中国直苴彝族赛装节”为载体和窗口，向外充分展示厚重的民族文化、浓郁的民族风情。二是引导和发展彝族刺绣示范户、彝族刺绣能手，大力开发彝绣产品。目前，全县发展彝族刺绣示范26户、彝族刺绣能手4373人，生产、加工和销往国外的彝族刺绣产品达20万件，产值可达1500万元。三是努力开发和打造中国石艺城，大力发展苴却砚产业，引导县内8家苴却砚生产、加工企业生产和销售苴却砚产品1.4万件，实现销售总收入700多万元，效益显著。四是以挖掘、弘扬诸葛文化为重点，有效整合历史文化、民族文化相融合的民族文化旅游资源，带动以方山诸葛营民族文化生态旅游示范村、中和镇直苴彝族生态传统文化保护区为重点的乡村文化旅游稳步发展，为文化旅游产业发展注入新的活力。五是大力发展网吧、歌舞娱乐、打字复印、音像制品出版物租售等文化企业，文化市场经营户达68户，收入达420万元。

三、大部门制改革的问题与困惑

（一）上下不一和左右错位造成工作被动。大部门制改革后，县文体广电旅游局要对口州文化体育局、州新闻出版广电局、州旅游发展委员会3个大部门、23个科室。由于与上级机构设置不一致，工作步调协调难，沟通不畅，工作衔接不好，工作开展不顺畅，往往造成与上级业务主管部门协调不畅的问题。部门不单设，其上级部门往往会认为下级对该项工作不重视，因此对有些专项资金、项目不再全力支持，给工作带来一定负面影响。基层改了，上面却不改，或者改动较小，工作对接就会出现上面千条线、下面一根针的情况。下改上不改出现矛盾，上级部门的改革配合也需要倾力推进。

（二）部门过大和事务过多导致效能难以提高。大部门制后，超大部门主要领导工作量增大，会议多、迎检多、事务多，没有时间和精力深入研究具体工作，直接影响了工作效率和创新。特别是会务多，由于职能多，且有多个各层级对口部门，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单位主要领导一个星期有三四天会务的情况很普遍，除了本县各种会议，还经常要跑上省、州开会，部门领导成了名副其实的“会议专业户”。主要领导没有时间、精力顾及各方面工作，对副职的工作请示难以及时回复，工作效率降低。

（三）行政编制偏紧，超编情况严重。大部制改革后，因为全县行政编制总量不足，只将文化体育、旅游、广电部门的机构、职责、人员进行整合，行政编制没有增加，只核定了7名，减去5名领导职数后，只剩余2名行政编制，而在职公务员有13人。由于长期处于超编状态，导致改革5年来不无法补充工作人员。行政编制和其承担的繁重工作不成比例，给机关日常工作的正常运转带来诸多困难，难以正常开展工作。

（四）民族文化旅游人才匮乏。民族文化旅游系统大、工作繁杂，全县民族文化旅游战线工作人员专业程度低，加之编制紧缺，专业技术人员力量簿弱，年龄老化人员少，导致服务跟不上，工作推进难度大。

四、推进大部门制改革的意见与建议

推进大部门制改革，有利于加强和改善宏观调控，减少对微观经济的干预，有助于克服行政体制机构重叠、职能交叉，权责脱节、职责不清，推诿扯皮、效率低下等弊端，是加强和创新社会管理的迫切需要，是实现政府管理科学化的必由之路。在推进中既要注重顶层设计、科学规划，更要注重实践检验，不能急于求成、草率行事。根据永仁县改革实践和思考，提出如下的意见与建议：

（一）规范机构设置。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而让地方先试先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。大部门制改革应该自上而下进行，对于任何自下而上方式进行的试验都要慎重。因此要建议注重大部门制改革的路径选择，做好顶层设计，按不同发展功能区规划不同的改革模式，规范机构设置的各项要素，确保机构设置科学合理、上下对口。

（二）部门大小要适中。国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，“大部制改革，不是部门越大越好，而是要达到简政放权的目的，减少政府对市场对社会的干预，削减政府的权力，剥夺政府的部门利益，这才是最核心的，如果没有这些内涵的改革，简单的部门合并其意义并不大。”从永仁县的实践看，几个超大部门由于人员多、职责多、任务多、工作多等“四多”，要实现部门高度融合、有效管理、高效运作，难度很大。因此建议尽量避免出现超大部门，不宜将几个、数个部门简单合并，而要根据科学管理的原则控制部门大小，不要追求“大而全”，以免影响工作效能。当然，对人员少、职能单一的部门能并则并，以最大限度降低行政成本，提高行政效能。

（三）解决编制供需矛盾。一是建议上级机构编制部门在制定相关配套政策时，尽量考虑基层实际，核销党政机关使用事业编制数额，补充行政编制，以缓解超编数额大、编制供需矛盾十分突出的问题。二是建议适当增加事业机构的事业编制，以解决编制总量不足，专业技术人员力量簿弱，年龄老化的状况。

（四）坚持以人为本，实施“人才兴文”战略，促进文化人才保障建设。一是建立灵活的人才引进机制。对文化人才实行突破户口限制，突破部门、地区界限，简化人才引进手续。对急需的高层次文化人才的引进，要开辟“绿色通道”。二是制定可行的人才激励制度。积极扶持乡土文化能人、民间文化传承人特别是非物质文化遗产项目代表性传承人，开辟民族民间文化人才职称评审序列，建立相应的补贴和激励制度。三是落实优惠的人才使用政策。利用优惠政策引导文艺工作者、经纪人、企业家大力发展文化旅游业、图书出版发行及影视音像业、艺术培训展演及歌舞娱乐业、体育健身业等各类文化产业，扶持、培养、造就一批知名的文化企业和文化企业家。四是推行合理的人才培养办法，充分利用县职高改扩建谋求新发展的机遇，开设应用课程，大力培养旅游、蚕桑、茶叶、工艺饰品等相关专业的人才，为企业发展提供全方位服务。五是要提高文化工作人员的素质。加强队伍建设，及时补充新鲜血液。按照“用事业留人、用待遇留人、用感情留人”的要求，鼓励和吸引优秀文化专业人员深入到基层，着力培养一批“能说会唱、能歌善舞、能文能武”的文化复合型人才。

关键词：大文化 大部制 体制改革