公共服务事项目录编制工作探索

梁春立

简化优化公共服务流程是“放、管、服”改革的重要内容，编制公共服务事项目录是简化优化公共服务流程的基础环节。为编好公共服务事项目录，结合编制工作对公共服务的概念、事项分类、目录指标、编制方法等四个方面进行探讨。

一、公共服务的概念

公共服务的概念反映公共服务的特征和本质，是界定公共服务事项的根本依据和标准，是梳理编制公共服务事项目录的基本前提。目前，公共服务还没有统一的概念，各地对公共服务的理解不尽一致。就一些地方政府公布的公共服务事项目录来看，事项也千差万别，内容差异较大，有的将行政许可、行政确认及行政管理的一些事项列入目录，有的仅将基本公共服务事项纳入目录。客观上看，有些公共服务事项与其他事项不易区分，容易混淆。公共服务概念内涵不一致、外延不统一，给梳理公共服务事项、准确界定公共服务范围带来一定困难。

公共服务概念较多，下面列举三例以供探讨。

概念一：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，基本公共服务是指：“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”这一概念的内涵和外延较窄，主要是政府针对公民提供的服务。

概念二：百度百科中的公共服务是：“21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。”这一概念将公用事业、基础设施等纳入公共服务范围，比“十二五”规划中的基本公共服务范围有所扩大。

概念三：省职能办《关于印发简化优化公共服务流程试点指导方案的通知》（鲁职能办函〔2016〕8号）对公共服务事项所给出的概念是：“以直接满足公民、法人或其他组织生存、生活与发展等某种具体需求为目的，由政府使用公共权力或公共资源组织提供的服务项目，以及与行政权力相关的中介服务项目。”这一概念将公共服务描述的比较明确，特征鲜明，对编制目录具有较强的指导作用。

另外，西方新公共服务理论为我们认识公共服务提供了新视角。新公共服务理论认为：“公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完整整合力和回应力的公共机构。”美国著名公共行政学专家罗伯特·B·登哈特等人在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中阐述了新公共服务的7项主要内容：（1）政府的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）在思想上具有战略性，在行动上具有民主性；（4）为公民服务而不是为顾客服务；（5）责任并不事单一的；（6）重视人而不只是重视生产率；（7）超越企业家身份，重视公民权和公共事务。

借鉴上述概念和理论，从区分政府管理和服务两方面基本职能着眼，结合编制工作，在省编办确定的概念基础上，我们认为，公共服务是政府利用公共资源通过一定方式提供的使服务对象直接受益的服务项目。

理解这一概念需要把握五个基本特征：一是最终提供主体是政府。无论是直接提供，还是委托其他组织提供，还是购买服务等其他方式，最终提供主体是政府；二是公共资源投入。公共服务就是公共权力、资金、政策、财物、人力等公共资源的使用和投入，没有公共资源投入则不属于公共服务；三是直接性。“使服务对象直接受益”是区分公共服务与公共管理的根本特征。公共服务直接针对服务对象，服务对象包括公民、法人和其他社会组织、社会公众三类，公共服务的直接性体现在直接针对服务对象，使直接的服务对象受益。与公共服务不同，公共管理使直接的行政相对人受限或利益受损，公共管理间接维护公共利益，间接为非行政相对人服务，公共服务为直接的服务对象服务。通过直接行政相对人是受益还是受损，来判断一个具体的行政行为是公共服务事项还是公共管理活动。这是判定公共服务事项需要把握的一个核心特征。四是普惠性。公共服务满足辖区全体或特定人群的公共需求。满足特定人群的公共需求，是政府满足特定人群基本生产生活而有责任提供的服务和产品。五是非市场性。政府提供公共服务目的不是为了获得利润，而是为个人、组织和社会发展提供保障、创造条件。

二、公共服务事项的分类

公共服务事项多，范围广，内容复杂。对公共服务事项科学准确地分类，对于优化公共服务事项目录结构、构建完善的公共服务事项目录体系具有重要作用。

目前，公共服务事项分类标准和划分种类比较多。

分类一：百度百科依据三个标准进行分类：一是根据公共服务的内容和形式，将公共服务分成基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务四大类；二是根据公共服务大的专业属性，将公共服务分成国防建设、国内与国际公共救助和灾害援助、法律法规政策规范等种类；三是根据公共服务的工程专业属性，将公共服务分为国防工程、公用设施工程、民生工程、安居工程等种类。

分类二：2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件。”根据讲话精神，公共服务可以分为公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、科学技术、公共安全、文体休闲、公共安全等10类。

分类三：《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）将公共服务事项分为创新创业需求和日常生产生活2个领域、11个类型。在此基础上，省编办吸收了省政府办公厅《关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知》（鲁政办发〔2013〕35号）的有关内容，增加了公用事业类、公共安全类、环境保护类、其他类等4类，共15类。

借鉴上述分类方法，以省编办确定的15类为基础，采取以“内容属性为主、形式为辅”的分类方法，将公共服务事项分为15项，其中：创新创业需求领域包括政策支持类（产业发展类）、公共信息类、科技产权类共3项，日常生产生活12项，具体为劳动就业类、社会保障类、住房保障类、基础设施类、公用事业类、公共教育类、文化体育类、医疗卫生类、公共安全类、环境保护类、扶贫开发类、其他类等。该分类标准将“就业技能培训类”与“劳动就业类”合并成“劳动就业类”，将“法律和信息咨询类”并入“公共信息类”，将“知识产权保护类”调整为“科技产权类”，增加“基础设施类”。这种分类内容涵盖更全面，类别更规范。

此外，还有依据公共服务满足需求层次的高低，将公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务；根据政府提供服务的方式，分为依申请提供的公共服务和政府主动提供的公共服务。

三、公共服务目录中的项目设计

公共服务事项目录，也就是公共服务事项清单，反映政府公共服务的基本内容，体现了公共服务的基本信息。设计目录表格中的项目既要反映公共服务事项的主要内容，又要避免内容过细、繁琐复杂。按照简明、实用的原则，目录表格中设计了11项指标，其中：基本指标4个，包括事项名称、事项类别、实施依据及条款、实施主体；重要指标7个，包括服务对象、办理机构、共同实施部门、收费依据及标准、法定时限、承诺时限和服务类型。

（一）事项名称。公共服务事项既不可高度概括整合，也不可分解过细，按照“一件完整的事情确定一项公共服务事项”的原则，合理确定公共服务事项。公共服务事项名称要根据实施依据，结合工作实际进行规范概括，准确反映公共服务事项的主要内容。

（二）事项类别。根据公共服务事项的内容和属性，将其归入15类中的一类。

（三）实施依据及条款。与权责清单中的“职权法定”不同，公共服务事项应本着“应列尽列”的原则，在目录中将公共服务事项全面列出。公共服务事项实施依据最低为部门（单位）规范性文件。实施依据包括法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、行政规章和其他规范性文件，按位阶由高到低依次列出。

（四）实施主体。设定依据确定的公共服务事项的管理主体，通常是政府主管部门或行业主管部门，在乡镇指乡镇政府。

服务对象、办理机构等7个重要指标也制定了填写规范，统一据实填写。在服务类型项目中要标明事项是依申请提供还是政府主动提供。政府主动提供的服务事项，相对简单，只编写目录，不用编写服务指南、清理证明盖章材料。依申请提供的公共服务事项是简化优化公共服务流程的重点，不仅要编写目录，还要编写服务指南、清理证明盖章材料，方便群众办事。

四、公共服务事项目录编制方法

在目录编制过程中，遇到最突出的问题是：公共服务事项找不准、找不全的问题。围绕解决“如何找准、找全公共服务事项”这一问题，探索出“掌握一个概念，把握三个特征；采取一个办法，实现三个结合”的方法，用“掌握一个概念，把握三个特征”的方法解决找准的问题，用“采取一个办法，实现三个结合”的方法解决找全的问题。

（一）掌握公共服务概念，把握三个突出特征，找准公共服务事项。牢牢把握公共服务概念中的“提供主体是政府、使用公共资源、直接性”三个突出特征，将三个特征作为确定公共服务事项的共同要件，尤其是把握“直接性”这一根本特征，将公共服务事项与公共管理事项区分开来。

（二）采取一个办法，实现三个结合，找全公共服务。采取“一个办法、三个结合”的方法找全公共服务事项。“一个方法”即“统分结合、全面参与”的方法。我们要求一个部门的内设机构、所属单位全部参与提供基础信息，然后由业务骨干集中梳理、填表。“三个结合”即“法律法规、实际工作、有关资料”三方面紧密结合。从法律法规源头、从实际工作中、从网络规划资料中梳理、查找公共服务事项，将三方面紧密结合在一起，通盘考虑，互相印证，尽可能将公共服务事项收集齐全。

（三）加强业务指导，强化审核环节，提高编制质量。职能办、审改办要注重发挥业务指导和组织协调作用，整体推进目录编制工作。在审核环节重点把握三个方面：一是公共服务事项名称概括是否准确、规范；二是归类是否恰当。对照分类标准，主要根据公共服务事项的性质，辅之公共服务事项的作用目的和提供服务的部门领域进行科学归类；三是实施依据及条款。实施依据是否齐全，条款内容是否准确。

关键词：公共服务 目录 编制研究