山东省城市公共服务绩效调查和问题研究

楼苏萍 王佃利 曹现强

2015年12月，我国时隔37年在北京再次召开中央城市会议，会议分析了我国城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路以及重点任务并提出了做好城市工作的具体部署。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》作为中央城市工作会议的配套文件，勾画出“十三五”甚至更长时间中共城市发展的“路线图”。同时，为深入贯彻落实习近平总书记在中央城市会议的重要讲话精神和中央关于城市工作的决策部署，山东省城市工作会议于2016年5月正式召开，进一步明确了当前及今后一个时期全省城市工作总体要求和重点任务。由此可见，从中央到地方，我国各级政府都在以各种方式不断强调城市工作在未来经济社会发展中的重要地位。公共服务作为开展城市工作的重要内容，直接影响着城市居民的生活质量与现实观感，城市公共服务的质量与效果对于未来城市工作的有效开展具有举足轻重的作用。

为了全面了解全省城市公共服务供给与社会评价的现状，山东大学城市发展与公共政策研究所，依据承担的“山东大学城市公共服务数据”项目建设，于2015年11月开展了“山东省城市公共服务社会调查活动”，旨在通过面向公众的社会调查，了解山东省十七地市市民对城市公共服务的认知、评价情况，借以发现当前山东省城市深度发展中存在的问题，形成公共服务与城市发展工作的政策建议。

一、公共服务的概念解读与指标体系

城市公共服务的发展是一个城市经济、社会、生态等因素综合作用的结果，公共服务的时空性和政治属性是评价城市公共服务质量的重要考量标准。在公共服务指标体系的建构方面，不同学者对于指标体系的具体内涵和涵盖内容有着不同的理解。金顺南在《城市公共服务理论与实践》中曾指出，城市政府应该依据顾客的公共精神服务需求、公共制度服务需求及具体公共服务需求，架构与此相对应的覆盖广义市民的城市公共服务三维内容体系，包括精神服务体系、制度服务体系和具体服务体系等方面。朱光磊在《城市公共服务体系建设纲要》中曾提出，公共服务体系应包括核心公共服务、基本公共服务、支持性公共服务等内容。赵大海、胡伟则指出大城市公共服务公众满意度应包括公众对公共服务提供的满意度、公众对政府效能的满意度、公众对政府信息公开的满意度、公众对政府允许公众参与的满意度、公众对政府信任的满意度等内容。

综合考虑相关学者在公共服务体系建构方面的理解与认知，本次调查涉及八大板块的公共服务，包括公共教育、医疗卫生、社会保障、环境质量、市政公用、公共交通、公共安全等、问题休闲。为保证本次社会调查的科学性、准确性、全面性，此次调查采用了多层抽样调查的方法，即在山东省17个地市随机抽取街道办事处，在街道办事处中随机抽取社区，并在社区范围内进行方便抽样方式选定调查对象，满足调查的精确性以及可靠性。考虑调查过程中调查员以及被调查者等非系统性误差的存在，研究者最终确定山东省十七地市共发放问卷5100份，每个城市发放300份。调查共回收问卷4300份，以此为基础进行相应的分析。

二、山东省城市公共服务现状分析

（一）对城市公共服务满意度的总体评价

山东省17地市居民对城市公共服务的整体满意度较高。本次调研使用综合满意度和满意度指数两个指标来表示满意水平。从全省来看，2015年，城市公共服务的综合满意度为92.8%，满意度指数为72.14。具体到17个地市，威海、潍坊、临沂、日照、东营、滨州、烟台在综合满意度及满意度指数方面均高于全省平均水平。

（二）对公共服务不同领域满意度的评价

本次调查请城市居民对所在城市的公共教育、医疗卫生、社会保障、文体休闲、环境质量、市政公用、公共交通、公共安全等八个方面的公共服务进行打分。调查结果显示，山东省十七地市民众对八项公共服务的评价差异较大。其中，公共交通和公共安全的评价最高，分别为71.4分和70.2分；在60-70区间的有：公共教育，67.3分；文体休闲，66分；市政公用，64.8分；医疗卫生，64.7分；社会保障，64.2分；处于最低分的为环境质量，58分。

从全省十七地市来看，不同地市居民对医疗卫生、社会保障、公共安全及公共教育评价的地区差异度相对较小，环境质量、市政公用领域的地区差异则比较突出，最典型的就是环境质量。在八项公共服务中，对环境质量评价的城市差距最大，最高分威海可达87.7分，最低分出现在济南，仅为35分。此外还有淄博、菏泽、滨州、聊城等市都在50分圈以内。

（三）对公共服务主要领域的分项评价

由于调查领域较多，我们下面择其部分，及公共教育、医疗卫生、环境质量、社会保障进行概括介绍，其中社会保障是民生问题的重点，具体又涉及到具体养老、就业、住房等。

1.公共教育

本次调查公共教育部分调查内容涉及基础教育存在的主要问题，学校廉政风气评价与公共教育的公平性评价三个方面。通过对基础教育存在的主要问题做多重响应和频率分析发现，有21.7%的被调查者认为当地基础教育存在的主要问题是教育不公平， 16.4%的被调查者认为当地基础教育存在师资力量薄弱、教学质量不高的问题，14.2%的被调查者认为存在基础设施薄弱、教学硬件差的问题。在“廉政风气状况”方面，86.5%的被调查对象对当前学校的“廉政风气状况”持正向评价，说明全省教育领域的廉政问题不突出。在公平性方面，主要考察了进城务工子女的教育机会问题，公众对基础教育阶段农民工子女获得均等入学机会的评价正向和负向评价的比例基本持平。

2.医疗卫生

在医疗卫生领域主要调查了医疗卫生服务接受、医疗服务的可及性、社区医疗服务利用率及市民对医疗卫生服务的评价状况。在医疗卫生服务接受方面，88%被调查对象接受医疗卫生服务的频率为每半年在2次以内，且较高频率的医疗卫生服务（半年5次以上）与进入老年阶段密切相关；在医疗服务的可及性方面，居民与最近医院的距离为1-3公里的情况最多，达到了41%，其次为距离1公里以内，比例为32%，两者合计达到73%。在社区医疗服务利用率及市民对医疗卫生服务的评价状况，77%的居民选择其所在社区拥有社区医疗卫生机构，在医疗条件发达地区这一数值可以达到83%以上。

3.环境质量

在环境质量方面，本次调查得出以下结论：一是全省城市环境公共服务的整体满意度较低。在调查的五项环境公共服务指标的整体满意度指数中，“空气质量”、“饮用水水质”、“噪音未影响生活”和“‘工业三废治理力度”这四项指标均不及格。二是空气质量和“工业三废”治理问题尤为突出。在考察山东省城市居民对所在城市空气质量的满意度时，对空气质量的“非常满意”或“比较满意”的仅占总调查对象的26%，全省市民对空气质量的总体满意度较低。三是全省十七地市间的城市环境公共服务满意度存在差异，空气质量、饮用水水质及“工业三废”治理的公众满意度评价与城市相关统计数据呈现出一致性。

4.养老保障

在养老问题方面主要考察了养老方式的偏好、养老保险的保障程度以及对老年生活的担心程度等。在养老方式偏好方面，17地市城市居民选择居家养老方式的居民最多约占比为54.18%，而选择机构养老的城市居民占比为17.99%，选择社区养老方式的城市居民所占比为27.83%；在参加养老保险的保障程度评价方面，从“您认为您所参加的养老保险多大程度上能够保障退休以后的生活？从0到5进行打分”这一问题的调查来看，评价结果呈起伏不高的正态分布，表明17地市民众对养老保险的保障程度评价一般；在对老年生活的担心程度方面，担心程度平均分为2.61分，稍高于对当前所参加养老保险的保障程度，对担心程度在3分及以上的进行加总，其百分比总和为54.6%，可见城市居民大部分对养老问题比较担心。

5.就业公共服务

针对就业公共服务方面，本次调查主要涉及就业服务知晓度、就业服务的惠及程度以及就业公共服务评价等三个问题。在就业服务知晓度方面，有16.8%的人了解地方政府为求职者提供的相关就业政策，而有70.5%的受访者表示不了解政府的就业政策，表明了地方政府就业政策的普及程度不高；在就业服务的惠及程度方面，有39.9%的公众享受过就业公共服务，而60.2%的调查对象完全没有享受过政府提供的就业公共服务，说明就业服务的惠及程度偏低；在就业公共服务评价方面，本调查请市民以0为最低分、5为最高分对政府的就业公共服务进行评价，打分在3分及以上的被调查者占总样本数的52.7%，打分在3分以下的占47.3%。值得注意的是，有11.4%的调查对象打分为零，表明这一部分群体对这一公共服务存在较大不满。

6.住房保障情况

在住房保障领域，本次调查主要涉及现有居住情况、公积金拥有情况以及对住房保障政策的知晓度等相关问题。在现有居住情况，被调查者在住房产权与归属情况上住自己（或家庭成员）购买商品房的被调查者占有绝对优势约占比55.6%；在公积金拥有情况，仅有28.6%的人享有住房公积金，71.4%的人尚未拥有住房公积金；在住房保障政策的知晓度方面，在住房保障政策知识的普及方面，78.7%的受访者表示不了解，而仅有21.3%表示了解，这说明大部分受访者住房保障政策的了解程度普遍较低。

三、城市公共服务存在的问题

通过对山东省十七地市民众进行城市公共服务的调查，可以发现，当前山东省城市公共服务主要存在以下问题：

第一，环境质量已成为当前城市居民关切的首要问题。受各方面因素影响，全省大部分城市都遭遇了不同程度的“城市病”，特别体现在环境污染方面。调查数据表明，山东省城市环境公共服务的整体满意度为各项公共服务之末，在环境服务中，空气质量和“工业三废”治理问题尤为突出，应作为重中之重。在地区层面上，特别需要加强济南、淄博、菏泽、滨州、聊城等市的环境治理问题。

第二，副省级城市公共服务满意度偏低，大城市的发展质量需进一步提升。济南、青岛两个副省级城市无论是在城市规模、人口吸引力及经济带动作用都有着其他城市不可比拟的优势，但在城市公共服务评价方面，两大城市的民众满意度均未处于第一梯队，省会城市济南在一些公共服务项目中还处于全省较低位置，这在一定程度上表明环境污染、交通拥堵、绿化不足和资源紧张等“城市病”正成为制约其城市发展质量的重要方面，影响居于其中人们的满意度。

第三，中小城市基础性公共服务供给存在不足。主要表现为：在一些地方，城市公共服务供给跟不上城市化进程，特别是在市政公用事业、公共交通、文化休闲方面，民众评价偏低与供给不足直接相关，需要进一步提升城市基础设施与城市化发展的协同性。

第四，城市公共服务的公平性有待提升。公平性问题被认为是当前基础教育中存在的主要问题，教育资源配置不均衡、进城务工人员子女获得均等入学的机会不平等，医疗卫生、养老保障等相关公共服务的仍体现较大的群体差异，影响着人们对公共服务的共享，也在一定程度上影响民众对政府工作的评价。

第五，民生相关公共服务政策民众知晓率低，公共服务政策宣传存在不足，影响公共服务绩效。当前全省在社会救助、就业服务与住房保障等诸民生领域出台了各种惠民政策，但从调查来看，民众对相关领域的基本政策了解不足，反映出我们的政策宣传还不够。

第六，多层级的公共服务供给机制仍有待完善。现代城市治理认为公共服务供给是一个多层级多主体的网络结构，通过层次性的公共服务资源配置构建起多层次的公共服务供给机制有助于实现不同公共服务提供的效率与效益。从调查看来，在医疗卫生服务等典型性流域，这种多层次的公共服务供给机制在实践作用的发挥上还存在不足。

第七，城市建设主体单一，社会力量培育不足。城市发展与城市公共服务供给并不仅仅是政府的责任，城市中的社会力量与公民自身都是不可或缺的重要主体。从调查看来，当前全省各市在动员社会力量及公民自身能力建设方面都存在不足。例如，在社会捐助方面，调查显示全省民众自愿捐赠的比例不高，对公共文化体育活动参与度有限，在突发性公共安全事件中，对自身应对能力的评价也不高，从侧面体现出公民自身在公民精神与能力方面存在不足。

四、促进城市公共服务提升的建议

当前城市公共服务供给出现的问题，既有特殊性，又有普遍性，既同我省所处的城市发展阶段密切相关，又体现出居民对今后城市公共服务提供方面的期盼和需求，必须积极主动加以回应，不断满足居民追求城市美好生活的意愿。为此，我们提出如下建议。

（一）对各市城市公共服务供给工作进行分类指导

由于我省各市城市化发展水平参差不齐、阶段不一、速度不同，城市居民对当地政府提供的公共服务诉求也不一样，这些客观存在的现实差异，决定了改善提升城市公共服务供给质效的政策不能够“一刀切”，必须发挥政府导向作用，进行顶层设计和分类指导，倡导各市立足自身实际，统筹做好城市发展与公共服务改善提升相协同、公共服务建设投入与当地财力支撑相匹配、公共资源优化配置与城市居民生活和生产格局变化相适应的各项工作，努力实现城市发展速度和公共服务提供水平同步提升，避免违背城市发展规律的行为出现，避免脱离自身能力做出过头事，提出不切实际的承诺。

（二）注重推动城市规划与城市公共服务供给的有效结合

随着我省城市发展进入新的发展时期，城市的发展更加注重经济、政治、文化、社会等各方面协调发展，更加彰显以人为本的城市发展主旨。全面系统推进城市健康可持续发展，科学合理的城市发展规划是前提，在城市发展规划中突出体现城市空间格局、产业布局、生态环境保护、基础设施建设与公共服务供给的协同高效，已成为当今城市发展规划的重要内容。

（三）健全完善政府主导、多主体参与的公共服务供给机制

现代化的城市治理需要政府、企业组织、社会组织等多方力量共同参与，通过形成协调协同的多主体治理网络，共同解决城市公共问题，提供好城市公共服务，不断增进城市公共利益。一是要发挥好以市场机制为基础的政府作用，及时调整公共服务政策；二是必须有序发展壮大社会组织力量，通过政府购买服务、加大财税金融支持等有效手段，鼓励社会组织参与提供城市公共服务；三是扩大居民对城市公共服务提供的知情权、参与权、监督权，提升民众对公共服务相关政策的知晓度，将有助于强化公共服务提供的效率与精准化水平。

（四）加快构建覆盖全省市、县的城市公共服务信息化大平台

我省公共服务信息化平台建设应主动采用“互联网+”的思维，通过运用大数据等现代信息技术，强化部门协同联动；通过强化城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，积极发展民生服务智慧应用；通过推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，加强政府与公众的沟通交流；通过积极扶持基于大数据基础上的智库建设，整合政策研究机构、科研单位等智力资源，加大政府购买服务的力度，为公共服务决策的科学性提供支持。□作者单位：山东大学城市发展与公共政策研究所 E：CSQ

关键词：城市公共服务 绩效 公共服务供给