构建“互联网+公共服务”体系加快提升公共服务水平的思考

刘安庆

2015年3月，李克强总理在第十二届全国人民代表大会上提出“互联网+”行动计划。11月，在国务院办公厅下发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，强调要“加快推进‘互联网+公共服务”，正式提出了利用“互联网+”提升公共服务水平的要求。“互联网+”确实能够依靠其强大的信息处理及传播能力改善甚至杜绝“奇葩证明”、“循环证明”等乱象的出现。但“互联网+”不是“药到病除”的万能神药，在“互联网+公共服务”的建设过程中，要清醒认识到，不是在公共服务中引入微信等现代社交网络就是“互联网+”，也不是花大力气建立起公共服务互联网平台就能解决公共服务中的所有问题。在公共服务中引入“互联网+”，首先要弄清楚公共服务各种乱象出现的原因，针对这些原因，探讨互联网的引入能促进哪些方面的改善，然后通过缜密设计，科学谋划，探索出一条适合中国实情的“互联网+公共服务”的实现路径，真正通过“互联网+”解决目前公共服务中的种种困境。

一、公共服务产品的成本收益与服务乱象的关系

长期以来，舆论对公共服务过程中出现的各种乱象的原因归结为“懒政怠政”，而对“懒政怠政”出现的原因则语焉不详，或者简单归结为思想道德问题。但在笔者看来，公共服务出现的所有奇葩现象，都有深刻的利益背景。

（一）公共服务产品的成本分析

产品的生产是有成本的，公共服务产品也不例外。但对于大量以信息形式存在的公共服务产品，却很少有人意识到它们的成本，因为在传统观念里，信息的生产和传播是零成本或低成本的，无非是“发个文件”、“开个证明”或“通知一声”、“打个电话”的事情。不过在现实生活中，这些信息的生产和传播确确实实耗费了大量成本，仅以开具证明材料为例，其中成本就有以下几项：

1、信用成本。证明材料是通过政府信用担保的，那么任何一个证明材料都必然内含政府信用成本，具体到某个证明材料，还含有开具证明的部门信用以及相关公职人员的信用在里面。

2、时间和精力成本。任何一个证明材料的开具都需要工作人员对相关情况进行核实，同时还可能需要上报领导审核，申请加盖部门公章，这都需要时间和精力的投入。

3、经济成本。所有证明材料的开具都需要使用办公用品，部分证明材料的核实工作还需要实地核查，这些都是证明材料中所含的经济成本。

正因为公共服务产品成本高昂，而政府公共服务资金相对投入不足，才出现了各种乱象。比如“证明自己是自己”的“奇葩证明”，背后所隐含的是本部门信用成本向其他部门的分摊以及工作人员时间精力成本向申请人的转嫁。

（二）公共服务产品的非公共收益分析

产品生产有成本，产品销售则会产生收益。只不过公共服务产品的“销售”往往以“免费”提供的形式存在，这让很多人忽视了公共服务产品的收益分析，或者仅仅关注了公共服务产品在促进经济社会发展方面的收益。但在现实生活中，公共服务产品的收益绝不如此简单，除了促进经济社会发展的正当收益之外，还蕴含了大量的地方利益、部门利益甚至个人利益在里面，而正是这些“摆不上台面”的利益，损害了公共服务的正当收益，导致了公共服务乱象的产生。公共服务过程中业务部门和工作人员所能获取的非公共收益主要有以下几项：

1、优惠政策倾斜所获经济利益。部分惠民政策或利民工程可能会被业务部门或工作人员有意识地倾斜以获得直接或间接的经济利益。比如通过控制相关信息的发布和传播以筛选出特定的受益人，或通过行使自由裁量权以控制政策向直接或间接利益相关人倾斜。

2、业务办理过程中通过寻租或交换所获收益。通过控制业务办理过程中的条件审查、办理时限等环节，业务部门或工作人员能够寻找到权力寻租或利益交换的空间，从而从申请人或相关人身上获取收益。比如在条件审查过程中行使的自由裁量权就隐含了利益交换的空间。

3、审批条件设置中所隐含的部门利益交换。对于重要的公共服务项目，业务主管部门可能采取增加办理条件的方式向其他相关部门进行利益输送，从而换取相关部门的利益反馈。

（三）成本收益与公共服务乱象的关系

在公共服务产品的生产和提供过程中，业务部门和工作人员都会有意无意地进行成本收益分析。由于公共服务绩效评估机制建设落后，无论是业务部门的财政收入还是工作人员的工资，与其服务效果并无直接关联，因此在业务办理过程中天然就有寻找“降低成本、增加收益”路径的倾向。这就导致对于“收益高于成本”的公共服务项目，各个业务部门和工作人员都希望留在自家地里，这是造成部门之间信息不流通，形成信息孤岛的重要原因；而对于“成本高于收益”的公共服务项目，各个业务部门和工作人员则相互推诿，形成“办事难、办证难”的公共服务困境。

二、互联网对于公共服务困境的破解

公共服务乱象背后是成本收益的内在博弈，而要破解这种困境，着力点也应该放在对公共服务成本和收益的改变上，即降低公共服务产品的成本、减少公共服务过程中非公共收益的空间。而互联网的介入对达到这两个目标有着很大帮助。

众所周知，互联网最大的优势是高效的信息传输能力，其次是依托于云计算等新技术的强大信息处理能力，第三是依托于大数据分析等新技术的信息精准投放能力。这三个能力对于以信息形式存在的公共服务产品的生产和提供具有极强的促进作用。

（一）“互联网+”能够有效降低公共服务产品的成本

公共服务产品的成本中，除了政府信用成本是互联网技术所无法改变的外，其他的时间、精力以及经济成本都可以通过使用互联网新技术而降低。

1、网上办事大厅降低了工作人员的时间和精力成本。传统的公共服务办理流程中，工作人员需要与申请人面对面交流，除了办理业务，还要维持现场秩序，满足申请人的其他需求，这无形中加大了时间和精力成本。通过网上办事大厅，工作人员与申请人不必再面对面，也不必局限于八小时以内，可以根据自己的时间合理安排审核进程，大大降低了时间和精力成本。

2、部门信息网上互联降低了信息核实的成本。“奇葩证明”现象出现的一大原因就在于部门各自为政，信息无法互通互联，需要申请人提供或工作人员核实相关信息，而通过互联网将各部门相关信息联通起来，做到互相可查可看，可以有效降低信息核实的成本。

3、云计算等新技术降低了信息处理的成本。部分公共服务所需的信息并非原始信息，需要综合各部门信息进行二次处理，通过云计算等新技术，可以有效降低这部分信息的处理难度，减少信息处理的成本。

4、无纸化办公降低了公共服务的经济成本。传统的公共服务模式需要使用大量的纸笔等办公用品并有可能需要占用室内空间建立纸质档案库，而依托于互联网的无纸化办公系统则大大降低了办公用品的损耗并可以通过小小的存储介质就能建立庞大的电子档案库。

（二）“互联网+”能够有效压缩非公共收益的空间

公共服务中，非公共收益的空间大量存在于业务部门或工作人员对相关信息的控制行为中，而“互联网+”可以改变信息投放和业务办理模式，使信息投放和业务办理分割开来，信息投放更加精准，业务办理更加透明，进而减少非公共收益的产生。

1、依托大数据的信息精准投放技术可以打破基层业务部门对信息的垄断。传统的公共服务流程中，信息的宣传和业务的办理往往都集中在基层业务部门，其原因在于基层业务部门更加熟悉申请人的情况，可以更有效地进行宣传。而互联网的介入可以使公共服务的上级管理部门或受其委托的企业用大数据的方式精准筛选出目标受众，从而进行精确详细的信息宣传，减少宣传过程中信息的误读和因人为原因导致的受众面不足现象。

2、业务办理网上公示制度可以减少由工作人员自由裁量权造成的非公共收益空间。传统的公共服务流程中，纸质材料不具备大规模公开的条件，因此申请人并不清楚已被接收的符合条件的材料到底是什么模样，这给予了工作人员很大的自由裁量权，同样的材料可能因为工作人员的自由裁量权而遭遇不同的命运。而互联网的介入可以轻易地将电子材料上网公示，每个申请人都可以查阅已被接收的材料，工作人员的自由裁量权被压缩，寻租空间消失。

“互联网+”通过降低公共服务的成本和减少非公共利益的空间，可以使业务部门和工作人员以较小的成本维持较高的公共服务水平，降低公共服务偏离公共轨道的可能性，从而破解目前公共服务的诸多困境。

三、构建“互联网+公共服务”体系的路径

目前，政府各个部门都建立了网站，部分具有公共服务职能的部门还建立了相关的系统，但这些网站和系统大都互相割裂，无法形成合力。在构建“互联网+公共服务”体系的过程中，需要对现有的网络资源进行整合，打破以部门为核心的网络体系，建立起一个以公共服务的受益人——公民和法人——为核心的全新的互联网架构。

（一）构建“互联网+公共服务”体系的基础是公民和法人基本信息库的建立

公民的身份证号、法人的统一社会信用代码是公民和法人的唯一身份识别代码，以此为基础可以建立公民和法人的基本信息库，该基本信息库是构建“互联网+公共服务”体系的基础，其他所有信息均以基本信息库为准，并随基本信息库信息的变更而变更。该基本信息库的构建可以采取与原有系统（如公安的身份证和户籍系统）对接的形式，也可采用改造原有系统使其可以与其他系统连接的形式。

（二）构建“互联网+公共服务”体系的关键在于不同部门信息系统的互联互通

信息孤岛是导致公共服务高成本低效率的重要原因，而不同部门信息系统的互联互通则是破解信息孤岛的有效手段。为真正把不同部门的信息系统联系起来，首先要将这些信息系统与基本信息库对接，然后通过基本信息库的中介与其他的信息系统产生联系，最终实现不同的信息系统之间的互联互通。

（三）构建“互联网+公共服务”体系的主体为连通公共服务提供方和受益人的网上办事平台

无论基本信息库还是不同部门信息的联通，其最终目的都是提供更高效便捷的公共服务，因此“互联网+公共服务”的主体必然是实现公共服务的网上办事平台，通过不必面对面办理的公共服务事项搬上网上平台，做到“网上申请、网上办理、网上反馈、网上服务”，使互联网连通公共服务提供方和受益人，真正发挥出高效处理和传播信息的优势。

四、构建“互联网+公共服务”体系的三点说明

（一）“互联网+公共服务”更应注重网络信息安全

互联网给我们带来便利的同时，也使我们饱受信息泄露的危害。“互联网+公共服务”体系由于包含公民和法人的很多敏感信息，其信息安全更应该成为体系建设的“重中之重”，不能使便民措施变成害民之举。

（二）“互联网+公共服务”不能解决公共服务的所有问题

在公共服务困境的成因中，有很多是互联网无法解决的。比如部门权责不清导致的部门间对部分公共服务事项的推诿，比如审核流程的设置，比如在网络审核中依然存在的自由裁量权，这些问题需要依托“权力清单”等公共服务改革才能解决，不能迷信“互联网+”的威力。

（三）“互联网+公共服务”要避免形成双流程浪费

“互联网+公共服务”不是网上和网下的双轨重复，要形成二者的有机融合。尤其在行政审批过程中，从网上走一遍电子审批流程，又从线下走一遍纸质审批流程，既增加了政府部门的负担，也必然增加公民和法人的负担。

关键词：互联网+ 行政审批 公共服务