推进综合行政执法体制改革的几点思考

刘青

十八大以来，中央和省对推进综合行政执法体制的改革提出了新的要求，一些地方陆续开展了跨领域综合执法试点，进行了有益尝试，积累了宝贵的经验，但同时也存在着一些问题和矛盾，有必要总结经验，完善思路，继续把综合执法体制改革推向前进。

一、综合执法改革的基本情况

综合执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年10月国务院办公厅决定在广东省、重庆市等其他具备条件的地市、县市开展试点，开始了综合行政执法改革的第二轮探索。为有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，2003年2月，中央编办、国务院法制办联合发文，就相对集中行政处罚权和综合执法试点两项工作的关系和贯彻落实问题做了安排。2015年，中央编办确定在全国138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，要求试点地区在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时，重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设等方面推进试点改革。

各地各部门综合执法改革主要有三种类型，即城市管理综合执法、市场监管综合执法、乡镇区域综合执法。从形式上可以归纳为三种模式。

一是行政处罚权的外部转移与相对集中。外部转移，就是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部门；相对集中，就是纳入改革范围的行政处罚权，集中由一个独立的执法部门统一行使。

二是部门外部合并，处罚权内部集中。与前一种模式中部门依然保留、仅将行政处罚权转移给其他执法部门的情形不同，在这种模式下，改革涉及到的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上，原有的归属于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并，整合成为一个统一的执法机构和执法队伍，被合并部门的行政处罚权，集中由新综合部门内设的执法机构统一行使，市县级文化领域综合执法采纳的就是这一模式。

三是联合执法性质的综合模式。一些地方和部门基于自身对综合执法的理解，创设了一种类似联合执法性质的综合执法模式。一般做法是在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，行使相关部门的行政管理职权，但是在做出具体行政处理决定时，名义机关依然是法律规定的各个行政机关，而不是新成立的综合执法机构。

二、现行综合执法体制存在的问题及原因

前期的改革探索，在整合执法资源、优化职能配置、加强规范管理、强化监督制约等方面取得了较好成效。但在运行实践中也出现了一些矛盾和问题，影响着综合执法成效的进一步提升。

（一）综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理

一是综合执法职责划转不规范。有些地方对于如何划分综合执法机构与职能部门的职责，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给综合执法机构。二是综合执法机构的职责偏多。各地城市管理行政处罚事项均在300项左右，且随着社会综合管理的逐步推进，执法的边界仍在不断延伸。执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均，执法人员普遍感觉“力不从心”。三是管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门却将管理职能转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。

（二）综合执法机构与相关职能部门的工作关系尚未理顺

一是综合执法机构与相关部门缺乏刚性协作机制。在日常行政执法中，综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构又无力协调。执法机构与职能部门之间的信息不对称等因素导致难以形成合力，也影响了执法效力。二是监管与执法边界不清。造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。三是人员和技术力量划转不彻底。有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法，有的事争着管，有的事无人管，这种情况在城市管理、环境管理等执法领域都不同程度地存在。

（三）综合执法队伍管理不够规范

一是执法人员数量不足。许多地方都存在编制内的执法人员数量不足，需要大量外聘人员协助执法的情况，与繁重的执法任务不相匹配。二是执法队伍机关化。按照执法重心下移原则，行政执法专项编制应当重点用于执法一线，但许多地方将执法人员大部分放在了机关科室，真正放在一线执法的可能只占人员的三分之一左右。三是编制内执法人员“贵族化”倾向。为了补充一线执法力量的不足，外聘执法协管员的数量不断扩大，在一些地方执法协管员的数量甚至是编制内执法人员的九至十倍，执法协管员在一线执法，编制内执法人员只负责签字盖章，出现“贵族化”现象。四是执法人员身份和来源多元。从身份看，执法人员有行政编与事业编的区分，也有大量执法协管员，如何配备和规范仍有待于明确；从来源看，执法人员来自不同领域，有的没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，无法胜任专业性强的执法工作。

三、综合行政执法体制改革的对策与建议

（一）健全完善综合执法的法律法规体系

“法无授权不可为”，实行综合执法，法律法规授权是前提。相对于各职能部门法律法规的成熟有序，跨部门综合执法工作还缺乏有力的法制支撑。一方面，我国行政处罚权等执行性权力是通过法的形式配置给了相应的行政职能部门，这些权力如果统一由综合执法主体行使，就违背了职权法定的原则。另一方面，对于基层来讲，街道不是一级政府，法律法规未明确街道执法权；乡镇虽然是一级政府，但各类法规未赋予其执法权。目前，除行政处罚法对相对集中许可权有原则性规定外，尚无一部权威性的关于综合执法方面的法律、行政法规。因此，综合执法首先需要解决的是执法主体合法性的问题。在当前解决集中行使行政处罚权合法性问题，主要有两种方式：一是依照行政处罚法的规定，由国务院或省、自治区、直辖市人民政府作出综合执法主体行使有关行政机关行政处罚权的决定；二是通过地方立法，授予街道（乡镇）集中行使相应行政处罚权。

（二）科学确定综合执法的整合范围

为避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责可以划转；三是是否属于剩余职责。任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责不能划转，否则该部门就失去了存在的必要，剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责，这种职责可以划转；四是是否属于专属执法权，专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权，例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。只有科学界定综合执法的职责范围，才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛，陷入“小马拉大车”的被动局面，更好地发挥综合执法的作用。

（三）强化综合执法的属地化管理

按照执法重心下移的原则，强化地方属地化管理，主要在市、县、区设立综合执法机构，统一负责辖区内的综合执法工作，明确地方执法责任，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督，但不应替代下级机构执法。特别是城管综合执法，由于跨领域跨部门组建，涉及诸多城市管理领域，加上各地城管执法机构的职能范围有的多有的少，存在很大差异，情况比较特殊，更需坚持地方属地化管理；为了规范城管执法，与城管业务联系密切的城建、工商、公安等上级职能部门，可对城管综合执法给予相应的业务指导。

（四）建立综合执法部门与行政主管部门的横向联动机制

行政主管部门的执法权集中到综合执法部门后，行政主管部门仍是行政管理的法律主体，而综合执法部门也具有行政监督检查的权限。如果二者边界不理清，容易出现行政主管部门将行政管理任务推向执法终端的“以罚代管”现象，或者因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。因此，行政主管部门应把强化事前审批、事中事后监管作为工作的重中之重，建立健全主管部门、承担综合行政执法部门之间的协同机制。业务主管部门重点做好拟定政策措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等工作。承担综合行政执法的部门，依法履行执法监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，对做出的行政执法决定及时通报相关主管部门。

关键词：综合执法 体制改革 执法层级