城市管理综合行政执法体制现状与前景

樊祥胜

近几年“城管”这两个字眼，在网络上的点击率持续攀升，有关城管执法人员“砸摊子”、“抢车子”的负面报道更是屡见报端。然而，面对舆论导向的偏移和群众的有色眼镜，城管人员也是牢骚满腹。如何用科学合理的体制机制化解“最弱势群体”与“最委屈执法”之间的是非恩怨，是当前改革中急需解决的问题。

现实：喜忧参半，举步维艰

河南城市管理改革的脚步一直就没停止过，从记者调研走访的几个市县来看，各地结合本地实际，不断完善城市管理综合行政执法体制，大力加强队伍建设，着力解决深层次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮阳市城市管理综合执法工作，一直走在河南省的前列。濮阳城市管理综合执法局成立于2011年10月，直属市政府领导，将规划执法、建设执法和管理执法3项执法职能整合，实行市、区、办三层管理，较好地解决了过去城市管理“一羊九牧”和“九龙治水”的混乱局面。尤其是在城市管理领域建立起网格化城市管理和综合执法指挥体系平台，一线巡查员发现城市管理领域的各类问题，报指挥中心后交相关部门进行处置，并可及时反馈处置情况。整个城区内设有“一支队伍”，即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行执法。

“洛阳市城市监察管理局”，从这个机构名称不难看出这是个“小城管”模式，主要负责对市区的市容市貌、环境卫生、窨井管理、环卫设施、道路广告设施设置、生活垃圾等的监察、督办工作。

在调研中，记者还了解到一个“短命”城管局和最年轻的城管局。2013年4月24日，经河南省编办批复，新乡市延津县成立综合行政执法局，正科级行政机构。然而，在2015年新一轮机构改革中，延津县综合行政执法局被划入县住房和城乡规划建设局，为其下属事业单位，名称为综合执法监察大队。县综合行政执法局作为政府工作部门运行不到两年便“夭折”了。

2015年9月，洛阳市栾川县城市管理综合执法局进入筹备阶段，12月30日，经省编办批准正式挂牌成立，成为全省最年轻的城市管理综合执法局。该局整合了县域内多支执法队伍，实行人员、编制、经费统一管理，夯实了管理基础。并依据法律法规授权，在市政、环卫、绿化、国土、水政、应急等领域实行集中统一综合执法。“政策集成、工作集聚、力量集合、资源集中”的城市管理综合执法大格局逐步形成。

困惑：先天不足，后天失调

当前城管执法在城市管理中发挥了不可或缺的作用，但从各地情况来看，城管工作实践还不能满足人民群众的期盼和需求，仍存在体制不顺、执法依据散乱、执法不规范、舆论环境差、自身建设不足等一些亟待解决的问题和困惑。

困惑一：城市管理无法可依。城管执法部门履行的相对集中行政处罚权，大多是通过授权和委托行使的。新乡市延津县城管局局长范文涛最为困惑的是，目前，城市管理缺乏全国统一的城管执法法律法规，容易造成职责、权力和责任无边界。法律地位不明确，造成履职的合法性屡受质疑，一线执法人员抱怨，在行政执法过程中没有底气。

困惑二：执法体制五花八门。在调研中城市管理综合执法机构反映最为强烈的是城管体制不顺。这种体制不顺，既包括城管执法机构上下体制不顺，也包括城管执法机构与其他执法部门之间不顺，还有城管职能不顺，各地市的城管综合执法部门在体制编制、部门名称、队伍着装、职责权限方面差异很大。

困惑三：执法权限配置混乱。城市管理综合行政执法机构和其他部门之间的执法权限配置不合理，有职有权的政府职能部门“管得了但看不见”，而无职无权的城管综合执法机构“看得见却管不了”。

困惑四：联动协作体系失调。城市管理综合行政执法机构与相关部门缺乏有效的沟通协作渠道，依然存在职能交叉、职责不清的情况，重复执法、多头执法、空白执法的现象依然存在。

困惑五：队伍素质有待提高。有些城管人员业务不熟练，执法不规范，办理案件时，对当事人表现出不耐烦的情绪，不能及时将办案的进展情况及时向举报人通报。

未来：权责清晰，体制顺畅

城市管理体制改革如何迎来“破茧成蝶”新发展，人民群众、各级领导和一线执法人员各有期盼和见解。2015年12月，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》出台后，河南省委、省政府将此项改革纳入年度工作重点，提出了试点先行、分类分层推进、倒排工期、责任到人、定期督查、定期通报的具体要求，从6个方面着力，确保按照中央明确的时间节点完成改革任务。

——转变执法理念，摒弃“简单化”。城市管理者应顺应城市化发展的趋势，摒弃“一刀切”、“简单化”的管理理念。针对小商小贩、小广告、烧烤摊等不能一味地堵，而应当有序地疏导，在满足老百姓不同需求的同时，将游商小贩纳入有序的管理范围之中。只有坚持服务优先的理念，城市管理的出路才会更宽，也才能真正为人民管好城市。

——明确管理职能，清楚“管什么”。城市管理到底管什么？今后，河南省将进一步明确城市管理综合行政执法的事项范围和职责界限，将街面常见的、不用专业技术即可直接认定的简单执法事项和群众诉求迫切、矛盾突出的、需要及时快速查处的执法事项等，相对集中交由城管执法部门承担，提高城管执法的效率。

——改革执法体系，明确“谁来管”。按照中央要求，理顺体制是改革的主要任务，机构建设是着力点，目标是提高执法和服务水平，这是基于对城管体制现状存在的问题和改革目标得出的正确结论。各地市应按照《指导意见》要求，组建大部门制的城管机构，将与城市管理有关的部门、机构进行整合，把那些与城管相关的职能集中整合起来，使城管的综合职能在统一的执法机构中顺畅地行使运行。

——创新执法方式，运用“组合拳”。城管执法应避免或减少强制手段，多运用说服、教育等方式，依靠社区、街道组织及居民志愿者的广泛参与来实现执法的目的。加快建立健全与相关行政管理部门的执法协作机制、网格化管理对接机制、公安执法保障机制以及行政执法与刑事司法衔接机制，提升城管执法实效。加强城市管理过程中大数据库的建设，强化“云计算”等现代科技思维在城市管理中的应用。

——推进监督机制，杜绝“乱执法”。全面落实行政执法责任制，有效防止执法中不作为、慢作为和乱作为，做到严格规范公正文明执法。加强社会监督，通过新闻媒体、司法监督、人大政协的监督强化自身建设；积极从行业协会、社会团体和群众中邀请义务监督员，对日常行为进行监督批评，对涉及城市管理中的重大问题，要通过召开听证会等方式，积极征求群众意见，接受群众监督。

——强化队伍建设，提升“正能量”。体制、机构理顺后，人是关键。消除和防止以往城市管理过程中出现的执法不规范等问题，必须加强城管执法人员的教育培训和日常管理，将其纳入执法人员年季度考评中，充分发挥考评机制的激励奖惩作用，进一步健全执法人员相关行政执法资质的审核，提高城管执法人员的综合素质。

关键词：城市管理 行政执法 体制改革