济南市中小学教职工编制现状调查及相关建议

为进一步规范完善中小学编制管理，解决部分县（市、区）中小学超编缺员问题，优化教育资源配置，济南市对中小学编制情况及教师队伍现状进行了全方位、多维度的调研。

一、调研基本情况

济南市编办、市教育局组成联合调研组，历时近一个月，实地考察了4个县（市、区）20余所中小学，在每个学校都详细了解教职工数量、人员结构、工作岗位、编外人员、借调人员、班数、在校生数、课时、教师工作量等第一手资料，共计组织200余名一线教师座谈交流，回收调查问卷600余份。在此基础上梳理汇总，比照全市中小学相关数据，重点对现有编制总量、实有人员情况、教师实际承担工作量等方面综合分析，从而验证现行中小学教职工编制标准是否合理，探究当前中小学教师紧缺的实质原因。

二、相关问题分析

（一）对中小学教职工编制标准的分析

鲁政办发〔2011〕44号文件规定：“中小学教职工实行城乡统一的编制标准，其中：高中教职工与学生比为1∶12.5，初中教职工与学生比为1∶13.5，小学教职工与学生比为1∶19。”遵循这一标准，分三个层面进行了分析。

1.对编制标准的分析。鲁政办发〔2011〕44号文确定的编制标准，与中央编办、教育部、财政部联合印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）规定的新标准几乎完全一致，与其他副省级城市的编制标准均差别不大。

2.对教师工作量的分析。分小学、初中、高中三个层次进行了数据测算，测算过程及结果如下：

第一步，按照现行编制标准，以在校生总数为基数，测算出全市及市直、各县（市、区）的教职工编制总数和教师编制总数。

第二步，以现有班级数乘以每周课时量，得出全市及市直、各县（市、区）的周课时总数。按照省教育厅《转发〈教育部关于印发〈义务教育课程设置实验方案〉的通知〉的通知》（鲁教基字〔2002〕19号）中规定的周课时数（一二年级为26节，三至六年级为30节，七至九年级为34节；高中阶段周课时数与初中一致），乘以现有班级数量，测算出周总课时数，小学、初中、高中分别为270480节、129812节、61370节。

第三步，总课时数测算除以教师编制总数，得出教师周平均课时数，小学、初中、高中教师的平均周课时数（县区最大工作量）分别为13.8（15.45）、10.18（11.04）、8.06（8.8）。

根据省政府办公厅《山东省全日制中小学职业中学机构编制管理暂行规定》（鲁政办发〔1999〕46号），教师标准周授课时数，高中10-14节，初中12-16节，小学16-22节。济南市测算的教师平均周课时数和县区最大工作量，均没有达到教师标准周授课时数的底线。如将选修课、自习辅导等因素列入课时，按小学每周40节课、初中和高中45节课计算，同时将非在岗教师按5%计算，测算出的教师周平均课时数分别为19.4、14.2和11.2，也均在鲁政办发〔1999〕46号文件规定的范围内。

3.对教师编制分配的分析。受学校规模、每门课程配备专职教师等因素的影响，如果按班级数和工作量计算所需编制，则与目前按学生数核定编制的结果会有差异。根据测算，班级数为6个的学校，按现行标准核定的编制数略低于实际教学需要；班级数多于12个（含）的学校，按现行标准核定的编制数则会有一定的富余量。

结论之一：通过以上三个层面的分析可以看出，现行的中小学编制标准总体上是合理的，根据平均周课时数测算有较大富余。个别规模小的学校编制不足问题，可探索编制总量内二次分配的有效途径，通过不同规模学校之间调剂解决。

（二）对中小学教职工编制现状的分析

按照编制标准重新核定编制后，基层一线仍反映教师力量不足，其原因表现在以下几个方面：

1.教师队伍方面的原因。一是部分县区教育系统的事业单位挤占了中小学编制。二是部分学校休假孕产妇人数较多，存在部分长期病休等非在岗人员。三是部分教师难以胜任工作。全市民转公教师接近5000名，由于年龄较大、知识结构老化等原因，部分教师不适应现代教学需要。

2.教师实际工作量方面的原因。一是非教学工作占用时间多。教育均等化考核、一师一优课、优秀教师评比等工作，甚至创卫、计划生育等工作由教师来承担，占用了大量精力。二是管理过于精细化。教育主管部门对教学管理的方方面面出台了大量文件，考核检查评比工作量大。三是班主任的工作量明显大于普通教师。

3.其他方面的原因。一是编制资源配置失衡。通常是城区学校规模大、教师多、平均年龄小、周课时量小，而农村学校规模小、教师少、平均年龄大、周课时量大。城乡学校之间、甚至同一区域的学校之间，教师数量不能随招生人数动态调整。二是工作量“旱涝不均”。部分教师周课时量较低。三是激励机制不健全。大部分学校仍然延续多年的吃大锅饭形式，不按绩效分配工资，导致教师拈轻怕重，缺少主动要求增加工作量的动力。

结论之二：通过上述分析可以看出，中小学教师超编、人手紧张等问题是多方面原因造成的，单纯靠增加编制并非解决问题的最好途径。

三、有关对策建议

（一）教育管理方面。一是强化学校的自主权，避免主管部门的干预，尽量减少非教学工作量，杜绝教师编制被挤占挪用的问题。二是推进城乡教育均等化发展。将岗位设置、人员配备向农村学校、偏远学校倾斜，更好地实现教师的动态流动，以县（市、区）为单位均衡配置资源。三是加大培训、激励力度，建立畅通的退出渠道，提升教师的积极性和工作效率。四是杜绝长期聘用编外教师，防止出现新的民办教师问题。

（二）机构编制方面。一是进一步完善编制标准，考虑班主任教师工作量、寄宿制学校等因素，由省级制定按适当比例增编的政策。二是利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，探索设立临时周转编制专户，用于对满编超编又确需补充专任教师的城镇大班额学校和乡村学校增加临时教师编制。教师自然减员后，使用专户编制补充的专任教师改为占用中小学编制，专户编制相应核减。三是创新机构编制管理。积极探索按照学校在校生数核定经费总量，由学校聘用教师的新途径。四是定期对中小学进行核编。根据济南市的人口及趋势测算，在校学生数量在2025年之前将持续增加，之后逐年下降。需要根据在校生数量增减情况，定期进行核编。

（三）财政人事管理方面。一是探索由按在编人数拨款调整为按在校生数拨款，同时依据规模和地域情况核定学校基本经费。通过按在校生拨款来限制学校教师队伍的膨胀，以基本经费来保障农村学校的发展。二是适当提高农村教师待遇，确保农村教师“招的到，留的下”。

关键词：中小学 教职工 编制