PPP与公用事业规制中的消费者保护——以消费者代表机构为中心

骆梅英

(浙江工商大学法学院，浙江杭州310018)



PPP与公用事业规制中的消费者保护
——以消费者代表机构为中心

骆梅英

(浙江工商大学法学院，浙江杭州310018)

在公用事业PPP和规制改革中，消费者利益如何被代表是决定改革正当性的一个核心问题。作为行业性消费者代表机构的制度典型，英国2000年《公用事业法》设立的燃气与电力消费者委员会，是一个独立、法定、专业的消费者代表机构，并被赋予一系列与其监督功能相适应的法定权力，使之能够与监管机构、供应企业相制衡而成为消费者的强力代言人。这一制度设计为我国PPP与公用事业规制的未来制度构建提供了可能的经验。

公用事业规制；消费者保护；PPP

2014年以来，基于融资、社会参与和治理革新的目标，在中央和地方政策的力推下，我国开启了新一轮PPP改革的热潮。2015年6月1日，六部委联合出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，再次引发了PPP基础立法的吁求和意义、特许经营法律制度的设计、基础设施和公用事业民营化改革的目标和价值导向等议题的讨论。[1-3]PPP和特许经营立法的核心是什么？民营化与政府监管改革是为谁而改革？在关涉各方利益的制度设计中，民众和一般消费者能否以更低的成本获得更好的服务，是改革的初心，也是检验的标准。公用事业行业作为PPP模式运用的主要领域，在其规制体制中设计一套消费者利益的代表机制和保护制度，增强消费者在立法和政策形成中的博弈能力，是许多改革先行国家改革方案形成和规制制度设计的重要内容。本文拟以英国法为借镜，试图展现一个行业性消费者代言机制的组织与功能图貌，并为我国PPP与公用事业规制未来立法提供可能的经验。

一、消费者利益被代表的重要性

公用事业规制中的各利益阶层，包括政府相关的监管机构、在位企业、新进入企业和消费者四类。在位企业，是指民营化改制前已经存在的国有企业等。它们大多在市场中居于主导地位，在行业或地区范围内已经具备相当经济影响力，直接掌握供应信息。倚仗其在全国或地方经济中的特殊地位乃至对税收的贡献，在位的大型企业集团对规制决策有着强大的影响力和游说力。新进入的企业，则包括以外资为主的大型规模企业、以民营资本及各种形式的公私资本联合为主的行业新兴企业。由于城市公用事业往往所需投资量大、进入门槛高，因此，新进入业者往往也具备了较为雄厚的资本实力，它们或者是境外产业巨头，或者是具有丰富经验的行业大鳄，它们的力量能够与政府监管机构、在位企业谈判与竞争，三股力量之间的博弈构成了我国公用事业领域政策形成中最主要的利益团体。[4]

与大企业集团的垄断优势地位以及强大的政策游说能力和谈判能力相比较，作为服务的终端用户和最后的掏钱人——消费者，却由于主体的单个、分散、组织化程度低、信息获取成本高等因素，往往在博弈中处于劣势地位。虽然几乎所有的成本都由消费者承担，但在受管制市场上，消费者永远是管制博弈的输家，因为裁判加入到了对手的行列。[5]普通消费者很难参与改革方案和规制决策的形成以及执行，这是在公用事业领域深入推进PPP过程中可能产生公共风险的重要诱因。例如，世界银行运用非洲、亚洲和拉丁美洲49个国家121个乡村供水项目的数据，研究了公民参与和项目业绩之间的关系，在49个参与程度较低的项目中，只有8%是成功的，在42个受益者高度参与的项目中，成功率达到64%。[6]

再如，吸引社会资本参与公用事业PPP项目，价格和利润的合理形成必然成为各方关注的焦点。但是以消费者参与为典型的价格听证制度为例，国内对听证会变成“涨价会”的批评一直不绝于耳，而消费者的弱代表性是批评的主要原因。如2008年的“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”，对该听证会的社会调查显示：2 058 名被调查者中，64.8%的公众认为听证会上的消费者代表并不能代表多数民众的意愿；63.2%的人感觉消费者代表在听证会上只是“走个过场”；82.7%的人认为“很难实现真正的平等，消费者还是处于弱势地位”；69%的人表示听证会应该“提前公布代表的选择流程和联系方式”，并存在正式名单迟迟没有公布等程序不透明问题。[7]即使听证会程序和消费者代表的组成本身不受质疑，消费者的弱参与能力同样制约着决策的科学性，例如，2002年的“铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案听证会”，对于铁路部门举出的支持涨价的论据材料，消费者由于缺乏成本监审信息和专业能力，很难进行实质性的反驳和对抗，“好像两个不同重量级的拳手在同一个拳台上在比赛”[8]，这种情况在多数公用事业价格听证会上都不同程度存在。

除了价格之外，在服务供应的质量和标准上，消费者如果没有话语权，难以发挥监督和制衡功能，则其利益同样可能在规制政策的考量中被忽视，甚至成为垄断企业砧板上的一块肉。例如，实践中，公用事业企业利用其垄断优势，附加不合理服务供应义务的现象总是屡见不鲜，诸如“不足最低用量的，按最低用量收取费用”“连续3次不能入户抄表，从第三次起，按前4个月的月平均用气量的2倍计算”等等，均被认为是公用事业领域常见的“霸王条款”。[9]

上述例子均指向一个命题：公用事业规制中消费者利益被代表的重要性。然而，单个、分散、不经组织的普通消费者究竟应如何参与改革的重要决策？又如何在监管机构、供应企业和消费者的三角关系中，代表自己发声从而发挥监督和制衡作用？从相对发达国家的经验来看，问题的答案指向专业的、法定的、制度化的消费者保护机构和消费者利益保护机制。

专门的消费者保护机构是消费者背后的“利益集团”和“专家智囊团”。一个好的利益代表机制，应当能够解决集体行动的无序问题，把单个、分散的消费者组织起来；能够解决普遍存在的信息不对称问题，利用信息优势与供应企业形成对抗；能够解决权力制衡问题，利用组织优势参与和影响规制决策；等等。总之，对于一国的公用事业规制体制构建而言，消费者保护机制的意义，不在于其组织模式如何，而在于其作为消费者代言人的价值和功能发挥如何。

二、消费者保护机构的组织与功能——以英国燃气与电力消费者委员会为例

(一)消费者保护机构的不同模式

从不同国家的实践来看，消费者保护机构存在不同的组织模式和运作机制。从其与行业的关系来看，大体可以分为两类：一是统合于所有行业之上的综合性消费者保护机构；二是隶属于特定行业的专门性消费者保护机构(即行业性消费者保护机构)。

综合性消费者保护机构主要依据消费者权益保护的综合性法律、法规设立。从组织模式上，又可以分为隶属于行政机关的行政性消费者保护机构和独立于行政机关之外的消费者保护组织。如我国工商行政管理总局下设消费者权益保护局，承担流通领域商品质量监督管理工作，开展有关服务领域消费维权工作。此外，1984年成立的中国消费者协会(中消协)，是对商品和服务进行社会监督的全国性社会团体。综合性消费者保护机构是20世纪60年代后兴起的全球性消费者运动的产物。迄今，大多数国家都建立了行政性消费者保护机构和社团性消费者组织并行的消费者保护机制。行政性消费者保护机构，如日本于2009年新设的消费者厅、美国联邦一级的“消费者安全委员会”、英国的公平交易管理局、澳大利亚的“竞争与消费者委员会”等；社团性消费者组织，如日本的消费者保护委员会、美国于1938年成立并在全世界产生巨大影响的“美国消费者联盟”、英国的国家消费者委员会和著名慈善团体等。

行业性消费者保护机构则主要依据行业单行法律、法规所设立，仅在特定行业领域或特定时期存在。相较于综合性消费者保护机构，行业性消费者保护机构的组织模式则呈现出更为多元的样态。在综合性消费者保护机构之外，为什么还要设立专属于某一行业的消费者保护机构？其原因必然需要从特定行业商品与服务的特性中去寻找。例如，鉴于金融行业存在商品和服务的高度专业性、信息不对称的广泛性、金融企业的垄断性等特征，2009年金融危机以后，一些国家开始设立专门的金融消费者保护机构。[10]如美国于2010年颁布《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，设立了金融消费者保护局，在传统的行业监管机构、综合性消费者保护机构基础之上，进一步巩固确立了一个金融消费者保护与行业审慎监管并行的“双峰”模式。[11]

公用事业也具有类似特征：一是公用事业企业的垄断地位，造成普遍的信息不对称；二是价格监管的复杂性，造成成本识别的高度专业与困难；三是PPP与民营化改革的利益博弈，消费者相对于企业集团的弱势。因此，公用事业消费者保护需要国家权力的特别介入。公用事业领域，也不乏行业性消费者保护机构的制度实践。有的是在行业监管机构内部，设立下属的工作部门，具体负责与消费者权益保护相关的事务。例如，美国加利福尼亚州公用事业委员会下设付费人权益倡导部门(Division of Ratepayer Advocates)，主要职责是在各类公用事业相关听证会中代表消费者的利益，为规制决策对消费者权益的影响进行辩护。[12]有的在行业监管机构之外，设置一个独立的消费者保护机构，在法律上拥有特定的决策咨询权、建议权、信息权和争议调处权等，使之具备与行业监管机构、供应企业相抗衡的能力。最典型的例子就是英国于2000年颁布的《公用事业法》，专章设立了燃气与电力消费者保护委员会，其执行机构Energy Watch在公民水电气暖等领域，为促进消费者福利、降低价格、减少不公平交易等做了大量工作，成为英国公用事业民营化和PPP改革中的一股重要力量。

(二)行业性消费者保护机构：英国燃气与电力消费者委员会

无疑，行业性消费者保护机构，相较于综合性消费者保护机构，更具有专业性、代表性之优势。前已述及，公用事业领域的行业性消费者保护机构，最典型的制度设计莫过于英国2000年《公用事业法》曾设立的燃气与电力消费者保护委员会(Gas and Electricity Consumer Council，GECC)及其执行机构Energy Watch。*随着公用事业的进一步市场化及英国政府在经济和行政管理体制方面的改革，2000年《公用事业法》部分内容已经被2007年的《消费者、房地产中介机构和赔偿法》、2011年新颁布的《能源法》《电力与燃气(国内市场)监管条例》等所替代。

1.燃气与电力消费者委员会的设立

(1)国有化时期的消费者咨询机构。英国公用事业领域的消费者机构，可以追溯至国有化时期的消费者咨询委员会。19世纪中下叶，由于供水、供电、供气的公共物品属性日益凸显，英国通过地方选举产生的市政府和市议会，开始新建或大量购买私人供水公司实施市有市营，紧接着，煤气和电力的市营也成为新的热点。[13]然而，随着生产力的发展，具有自然垄断和网络型产业特征*关于公用事业的自然垄断特征，参见：西达克，史普博.美国公用事业的竞争转型：放松管制与管制契约[M].宋华琳，李鸻，译.上海：上海人民出版社，2012：19-23.的市政公用事业，对规模经济和范围经济产生了进一步的诉求，分散的地方市营体制带来的过度投资和重复建设问题日益严重。二战以后，英国开始了对公用事业的大规模国有化改造，但国有化改造必然涉及复杂的利益调整，推进企业间合并的一体化在铁路、电力等一些领域均遭遇了来自各界特别是地方的阻力。另外的问题则包括诸如地方原来已经建立的管理机构如何整合、负有公共健康和安全责任的地方自治政府如何参与监管等，承接组织及其职能的问题被提上日程。

在意识形态领域，财产的公有制也成为社会主义论者的重要主张。*费边社会主义的系列主张，详见：MCBRIAR A M.Fabian Socialism and English Politics 1884～1918[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1962.费边社会主义理论家韦伯夫妇在1920年出版的《大不列颠社会主义共和国宪章》[14]中就论述了公有制的治理结构应当是一个多元利益代表制模型，公有企业的核心组织应当是一个三方利益——管理层、劳工和消费者的代表机构，作为独立的自治体，在制度设计上必须辅之以监督机制。韦伯的建议为在公有制治理结构中建立消费者监督机制提供了理论依据。

理论与实践的结合，催生了市政公用事业领域消费者咨询机构。国有化改造中，为了安抚地方市政当局，回应其责任和消费者利益，英国政府在电力、燃气等主要的公用事业领域，新设了独立的咨询委员会。[15]例如，在每一个地方供电局外建立了一个相应的地方咨询委员会，通常由原市政当局管理人员组成，他们的角色是处理用户投诉、审查政策，而电力局则负有向委员会告知主要的经济计划并就费率设定问题向其咨询的义务。中央电力咨询委员会则在地方代表的基础上组建。

这一时期的消费者咨询委员会，因其定位在于政策咨询，因而难以发挥有效的监督。即使法律规定它对供应企业提交的费率调整报告可以提出意见，且供应当局应当考量这一意见，但实践中，它们的作用却十分微弱。以电力为例，1981年中央电力咨询委员会的一份报告显示，委员会在1975年至1978年的三年间仅收到三项讨论议题，并且由于严重缺乏信息，委员会根本无法深入分析供电局所提交的经济计划。特别是由于在信息获取上缺乏明晰的权力和监督渠道的有限性，削弱了他们对供应当局所能施加的压力。尽管委员会一直主张与咨询权相配套的信息获取权，但是实践中的做法却形式各异。例如，伦敦供电局拒绝提供业绩指标以及供应中断率方面的信息，直到1983年，伦敦电力消费者委员会才获得了一份企业计划和资本开支细目的影印件。[16]而且即使委员会提出了一个意见，企业应当在多大程度上采纳这种意见，仍然属于企业的裁量范围，如法院在London Electricity Board v. Springate案*案情详见:1 WLR 524, 1969.、Charles Roberts and Co. v. British Railway Board案*案情详见:1 WLR 396[HL],1965.中都倾向于不介入两者之间的权力分配，换句话说，认为这属于企业裁量权的范围。

国有化时期的消费者咨询委员会是英国公用事业消费者保护机构的雏形。但是，由于供应当局的强势、法定信息获取权力的缺失、监督渠道的有限，国有化时期所建立的消费者咨询机构，一定程度上只是扮演了站在行业的边缘“大惊小怪”一番(making a fuss)的角色，他们的咨询意见也没有正式的法律效力，因此难以真正代表消费者的声音。[17]

(2)民营化改革初期的消费者保护机构。20世纪70年代末，在撒切尔政府的推动下，英国成为世界民营化改革的先驱国家。公用事业领域，燃气、供水和电力等行业的私有化，分别开始于1986年、1989年和1990年，其核心是出售国有企业组建私人公司，政府通过颁发许可证授予企业特许经营权。改革后的公用事业规制体制，形成了一个“部长——总局局长(下设监管局)——垄断和兼并委员会——行业消费者委员会”四方组成的制衡机制。部长负责宏观产业政策；局长领导下的监管总局，如Ofgem、Ofgas是独立的监管机构，具体负责政策执行和产业监管；垄断和兼并委员会负责裁决供应企业与监管机构之间的许可证纠纷；而行业性消费者委员会代表消费者可以对监管政策提出意见和建议。

民营化初期，在原消费者咨询委员会基础上组建的各行业性消费者保护机构，使得消费者利益代表机制在新的监管体制中得以延续。各部门改革法案根据不同行业的特点，分别采取了形式各异的消费者保护机构组织安排。在燃气行业，1986年《燃气法》设立一个全国性的、独立的燃气消费者委员会。在电力行业，1989年《电力法》除在各个地方设有电力消费者委员会之外，还设立了一个全国性的消费者咨询委员会，由各个地方委员会的主席组成。除此之外，还辅之于一个非法定性质的电力消费者委员会主席团，它主要是一个非正式的政策讨论平台。在自来水行业，1989年《水法》也建立了类似的机制：一是由水务局长根据法律的授权任命组成的消费者服务委员会；二是由局长和委员会主席组成的水务监管办公室全国消费者委员会。与消费者服务委员会不同的是，水务监管办公室全国消费者委员会是一个非法定的机构。这种法定和非法定、中央与地方、正式和非正式体制并存的分散化格局，能否代表消费者的利益，也引发了学界的许多讨论。[18]

总体而言，尽管在民营化初期所建立的消费者代表机构，在一定程度上发挥了为消费者代言的功能，但是，由于这一时期，整个立法和规制政策的导向是引进私人资本、提高资本激励、促进企业生产和扩大投入，因此，消费者保护的话题在整个改革设计中处于边缘。一方面，其初期工作成效如何，鲜有绩效评估方面的材料，也很难在相关研究和实证材料中发现其声音。另一方面，其法定权限也较为有限，因而限制了其作用的发挥。例如，它没有法定的信息获取权，因此很难在制定服务和供应标准、获取与消费者有关的信息方面发挥作用，而且也没有建立有效的投诉处理机制。这些都预示着其需要在代表消费者发声上作更大的努力。

(3)1998年绿皮书与GECC。1996年，英国进入了私有化改革后十年成效的全面评估阶段，针对改革引发的“涨价”、分配不公等问题，社会批评日益激烈。[19]1998年，在《面向消费者的公平交易：公用事业监管的现代化重构》(绿皮书)的改革报告中，政府提出了“在规制体系中建立一个独立的强大的真正代表消费者声音的机构”的建议。*关于绿皮书的内容，详见:Department of Trade and Industry. A Fair Deal for Consumers: Modernising the Framework for Utility Regulation[M].London:The Stationery Office，1998.报告指出，英国公用事业规制当前面临的最大问题是：如何最大程度保护消费者的利益，使得改革的成果能够被所有阶层所共享。

民营化初期在燃气和电力行业建立的消费者代表机构(National Gas Consumer Council, GCC和Electricity Consumer Committee, ECCs)有着各自的特点和长处。前者是一个全国性的组织，而后者则是一个按区域设立的组织；前者独立于监管机构，后者的经费则来源于监管机构；前者享有一定的调查权和投诉受理权，而后者主要是提供咨询建议。尽管绿皮书承认，不同的消费者代表机构有着各自的长处和不足，但同时认为，一个真正代表消费者的最佳机构应该是GCC意义上的独立的消费者委员会：“将消费者利益代表机构从监管机构中独立出来，能够增强监管政策讨论的开放性，有助于提升消费者在决策过程中的参与度和影响力。”

绿皮书的设想是，建立一个独立的具有广泛的调查权和信息收集权的法定机构：首先它是一个独立于监管机构的组织，其次它是一个单一性的全国组织，整合了燃气和电力两个行业，至于区域派出的问题则由其根据工作需要决定。在职能上，它将在监督监管政策的制定和监管程序的运行上发挥重要作用。虽然它应当在总体上代表整体消费者的利益，但是，它同时必须对弱势消费者的利益予以特别的关注，必须审查监管政策不至于使弱势群体承担一个不合比例的负担，为弱势消费者提供价格比较方面的信息，甚至在必要时干预价格上限政策，与监管机构一样能够要求供应企业提供第一手信息和资料，等等。总体上，这些设想为我们展现的是一幅有所作为、高效运作的消费者代言人的图景。

同时，这一改革方案也对燃气与电力消费者委员会未来的发展作了远景规划。绿皮书及相关机构的意见建议书认识到，燃气与电力消费者委员会，作为行业性消费者保护机构，必然面临与其他行业的消费者保护组织如何整合、与综合性消费者保护机构的发展如何衔接的问题。因此，在提出设立国家燃气与电力消费者委员会这一动议之后，绿皮书紧接着又为这一行业性消费者保护机构设定了一个“日落条款”。它提出，设立燃气与电力消费者委员会是应对当前公用事业私有化改革转型的“过渡机制”。未来随着公用事业领域市场竞争格局的形成，覆盖率和自由化程度达到较高的水平，享受公用事业服务就和享受其他服务一样，消费者能够用脚投票来选择供应商，到那时，公用事业领域的消费者保护就无异于其他行业的消费者保护，无需在综合性消费者保护机制外被特别代表。而公用事业消费者保护机构也将面临与综合性消费者保护机构如何整合的问题，类似争议调处权等在其他行业为归属于申诉专员(Ombudsman Scheme)的权力，也将回归传统。无疑，这意味着为消费者委员会未来的发展设定了一个终止条款，其背后的理念在于将专门的消费者保护机构及当前的监管革新方案定位为竞争来临之前“守住公共利益的最后堡垒”。这一主张，也回应了专门的消费者委员会是否有必要设立、如何处理其与综合性消费者保护组织的关系等方面的质疑，使得这一改革方案得到了更多实务部门的支持，减轻了改革的阻力。

经过充分的讨论和征询意见，在绿皮书提出的改革方案基础之上，2000年英国议会通过了《公用事业法》，撤销了原来的GCC和ECCs，设立了统一的GECC。自此，英国的公用事业规制体制发生了重大变革，一个强有力的消费者代言人登上了规制舞台。

2.组织架构和基本职能。2000年《公用事业法》在燃气与电力领域，建立了一个行业监管机构与消费者机构并列的规制格局。燃气与电力市场监管局(Gas and Electricity Market Authority，GEMA)，实行委员会制，由主席及两名以上执行委员、若干非执行委员组成，负责制定行业监管政策、促进产业发展、规范市场竞争和促进消费者福利。GEMA下设燃气与电力市场办公室(Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem)，承担具体工作。在GEMA之外设立GECC，GECC独立于监管机构，经费来源于政府，设主席一名(由国务大臣任命)、委员若干名(亦由国务大臣咨询主席后任命)，任期皆不可超过五年，下设Energy Watch作为其具体执行机构。法律对GECC职能的规定不是来自于过去机构的职能转移，而是规定了一章全新的内容，主要包括:

(1)于各地成立一个或多个委员会，以持续获取并审查影响消费者事件之相关信息，以及消费者对该事件之看法。

(2)提供影响消费者事件之相关建议和信息给政府部门、监管机构、供应企业或其他“其行为可能影响消费者利益”的人士，并传达消费者意见。

(3)定期以适当方式提供信息给电力或天然气用户，如与供应企业之经营绩效标准相关的统计数据、消费者提出申述之数量和处理情况等，目的是使消费者在选择供应企业时能够获取充分的信息进行比较并作出合理的选择。

(4)公布消费者相关事项的信息及建议。如果信息涉及某一个人、企业或组织的特殊利益，则该信息除了能向监管机构、国务大臣、竞争委员会或“任何其它公权力部门”披露外，不得对外披露，除非经过利害相关人的同意、该信息已通过其他途径为公众所知晓、或委员会认为该信息的公开不会对关系人的利益产生严重的或不适当的影响。

(5)接受或调查消费者之投诉，并于调查后向监管机构提出报告。处理投诉的权限，实践操作非常复杂，它可能涉及监管机构的政策执行问题，在这里有必要进一步说明消费者委员会与监管机构之间的权限分配关系。

早在意见征询阶段，政府便肯定了由消费者委员会处理投诉以及消费者与供应企业之间之争议的权力。但是政府也意识到，随着竞争的增强，供应企业自身也有提高服务水平、降低投诉率从而吸引更多用户的需求。在这种情况下，当消费者与企业之间就供应发生争议时，应当首先诉诸企业寻求一个合理的解决方案，而消费者委员会作为双方无法达成一致之后的受理机关在此时予以介入才更理所当然。本质上，政府的定位是将消费者委员会作为投诉处理的监督机关并对企业执行包含相应内容的《业务守则》的满意度进行监视。政府同时认为，为了使消费者委员会能够履行这一职能，必须赋予其法定的调查和信息收集权，能够从供应企业处获取任何与争议处理相关的信息。

我们都知道，信息是现代规制的燃料。一定意义上说，规制权的分配就是信息权的分配，2000年《公用事业法》赋予消费者委员会能够从企业直接获得信息的权力，无疑大大增强了委员会的地位和作用。所有的消费者与供应企业之间的争议，都必须首先提交或移送至消费者委员会予以处理，不过以下4类案件，委员会可以拒绝受理：第一，疑难杂案或案情显著轻微的；第二，申请人尚未给予被申请人一个合理的处理争议的机会；第三，争议涉及燃气和电力市场监管机构的政策行为的，但是，这一排除并不是绝对的，2000年《公用事业法》新增加的条款是，即使争议涉及GEMA的政策职能，消费者委员会仍然可以受理该争议，但是它必须将该案件的进展向GEMA报告；第四，争议事项可能同时涉及燃气和电力市场监管机构的其他职能，并已经根据其他法律条款被诉至监管机构的。

由上可知，法律规定一般情况下所有的争议首先必须交由消费者委员会进行处理。这一意图是明确的，即为消费者投诉提供一个“一站式”的服务，保障权利救济渠道的通畅、明确和一致。即使是在争议可能涉及监管机构的政策职能的情况下，消费者委员会仍然有权介入，可要求监管机构移交相应的案件至委员会。尽管消费者委员会没有最终的裁决权，只有“调查和审理权”，并就此向监管机构提供一个结论性报告，但是这一结论性的报告对于影响争议处理的结果起着决定性的作用。*根据英国相关法律规定，在GECC的报告和GEMA的裁决中，可以不公开申请人的身份，除非经申请人同意。

(6)就其他任何与消费者利益相关的事件进行调查的权力。除了前述限制披露信息外，委员会可就任何调查所获取的信息、调查形成的报告，周知政府部门、监管机构、公平交易局局长等“任何与其职能相关的部门”，以及任何与该调查相关的企业、组织或个人。

(7)根据监管机构职能的规定，与此相关的是，燃气和电力市场监管机构任何重大的规制决策和年度工作计划必须向委员会咨询。

3.与监管机构之间的分工与协作

(1)谅解备忘录。尽管法律已经明确了GEMA和GECC各自的权限分工，但在实践操作中，仍然会存在管辖权重合之处，因此，在监管目标的达成上，需要两个机构之间“紧密互动与配合并在一个明确的制度性框架下展开合作”。一方面，权限重合可能会引起重复性的工作以及行政资源的浪费。例如，依据法律，GEMA需要将所有涉及消费者利益的决策、事项以及机构制定的下一年度的工作计划向GECC咨询，而GECC重复性的调查和研究工作可能会阻碍一些需要迅速作出决定并予以执行的决策，这时在大家能够达成共识的方面首先形成一致，就显得必要。另一个例子是，GEMA和GECC都有法定的信息收集权，在同一事项上重复要求企业提供信息和报告，将会给企业带来不必要的负担，如何解决共享信息问题也是双方需要加强合作的重要部分。另一方面，要求法律对双方之间的合作作出事无巨细的规定，不仅是不可能的，而且也是不恰当的。

2000年《公用事业法》对此解决的方案是要求两个机构签署具有法定效力的谅解备忘录(memorandum of understanding)，即GEMA及GECC应秉承互相配合、密切交流信息，尽量使影响两机构的事件有一致之处理方式的原则，达成合作协议，应尽速以备忘录形式报送国务大臣，并送交议会备案。在谅解备忘录之下，两机构必须同时公布涉及自身职能和合作程序的操作细则。迄今为止，GEMA和GECC之间已经就信息的交换与共享、召开季度性联席会议、消费者投诉申请之移交等事项达成了许多重要的谅解备忘录。

(2)信息权分配。前已述及，在信息获取上，2000年《公用事业法》赋予消费者委员会在处理投诉时能够直接强制供应企业提供所需信息的权力，虽然这大大提升了消费者委员会的地位，但是却也存在加重企业的信息负担和合规成本的问题，并可能与监管机构的信息获取权存在重复。

在改革征询意见阶段，政府的最初设想是，将信息的收集权统一由GEMA来行使，GEMA应当满足任何机构提起的合理的信息公开请求，包括GECC。同时GEMA可以在许可证条款中写入要求企业向消费者委员会披露信息的内容，这样可以促成委员会与供应企业之间的自愿信息交流，委员会最终也可以通过GEMA获取所需要的信息，但不能直接向供应企业签发信息披露指令。这一设计的目的，不仅是为了减轻企业的负担，而且也是为了信息安全的需要。因为政府同时注意到，实践中消费者委员会所获取或者说所希望获取的信息，往往涉及高度的商业敏感性，如果赋予其直接的收集权和完全的披露权，则可能会使特定企业在竞争性市场中处于劣势，从而损害自由市场的运行。

但2000年《公用事业法》似乎走得更远。该法第24条规定，消费者委员会有权从监管机构或直接从企业处获取“与其职能的履行相关”的信息，委员会可以签发相关的指令，在合理的条件下，监管机构和企业都必须服从这一指令。但同时基于上文所述的考量，法律又同时要求委员会在签发信息指令之前或者在信息提供的方式方面，“必须采取成本最低的方式，或者最大程度地减轻可能给监管机构和供应企业带来的负担”。

当监管机构拒绝履行委员会所签发的信息指令时，必须说明理由，委员会有权公布这一理由。同样，具有广泛信息收集权的监管机构也能够向委员会发布信息指令，当委员会拒绝履行相关的指令时，同样需要说明理由。当供应企业拒绝执行信息指令时，委员会有权就该争议提交监管机构裁决。这里我们看到，在实际执行中可能出现某些信息披露方面的争议，例如，消费者委员会或许并不同意监管机构拒绝提供信息的理由，或者对监管机构的裁决不服，此时，便需要就监管机构、委员会以及供应企业三者之间的信息争端设立一个协调机制，这一责任最终又落在了站在“一手臂”距离之外，承担宏观政策职能的国务大臣身上。之后，政府进一步出台了《2000年公用事业法(信息提供)实施细则》来解决信息争议问题。

从广义上讲，具有争议性的信息一般可以分为五类。第一种是保密信息，或应在最小范围内传播的信息，包括两类：涉及国家利益和国家安全方面的信息、可能给证券市场造成极大波动的信息。前者涉及的争议性较小，当委员会不同意所涉信息关乎国家利益或国家安全时，监管机构和企业可要求大臣签发确认令，除了受司法审查外，该确认令具有最终效力。后者的定义则非常狭窄，服从于《证券法》的规定。

第三类是指受其他法律管辖的信息。例如1998年《竞争法》规定的由监管机构与反垄断机构——公平交易局之间在行使反垄断职权上所共享的信息；再如，受1998年《个人数据保护法》管辖的可能涉及用户隐私的信息，但是当该信息与处理消费者投诉相关时，供应企业不能以此为理由拒绝提供。

第四类是指内部讨论或过程性信息。这是最具有争议性的排除项。将内部信息排除在委员会可获取的范围之外，理由是可以避免“消费者委员会作为监督机构却擅入执行机构的权限疆域”，否则“不利于监管机构和企业内部自由的决策、坦白的交流和沟通”。例如，在制定公用事业的价格上限政策时，监管机构应当就经济指数的确定可能涉及消费者利益的事项咨询消费者委员会的意见，但这并不意味着消费者委员会同时成为制定价格上限政策的决策者，这将导致监管角色发生错位。

内部信息最具模糊性，如果不加以界定，往往会成为监管机构和供应企业拒绝提供关系其利益之重要信息的挡箭牌。因此，《2000年公用事业法(信息提供)实施细则》规定属于消费者委员会职能之明确范围内的信息，不适用内部信息的排除机制。例如，委员会有权处理和调查消费者投诉，与上述权限相关的信息，监管机构和企业不得以内部信息为由拒绝提供。

第五类是指对供应企业而言“提供的成本过高而明显超过收益”的信息。这一条在制定过程中遭到了原行业性消费者保护机构的强烈反对。他们认为，很难评估信息的提供对企业造成的成本和收益，而且这将削弱企业提供信息的广度和深度。因此，当企业与委员会对此类信息应否提供存在不一致意见时，可提交监管机构或国务大臣(经国务大臣授权的机构)予以仲裁。同时，企业在适用该条时不能与委员会明确的职能范围内的事项相抵触。例如，委员会有权公布关乎企业经营和绩效标准方面的统计数据，消费者投诉的数量和处理情况等，企业不能以此为由拒`提供上述相关信息。甚至即使是相关信息的披露可能影响企业股价的，企业也不能以此为由拒绝提供。

对于上述可能产生争议的信息，国务大臣或者大臣授权的人有权就监管机构、委员会和供应企业三方之间进行调处并作出决定。

4.消费者的强力代言人。英国2000年《公用事业法》在原分散的燃气和电力消费者保护机构的基础上建立了一个统一、独立且具广泛调查和信息收集权的消费者委员会，成为自1998年以来英国公用事业规制体制构建中最大的一个亮点。此后，英国的燃气与电力消费者委员会及其执行机构Energy Watch，活跃在公用事业规制的各个阶段，并广泛地参与政策的制定、投诉的受理，它们通过发布服务质量和价格比较信息、发行出版物、提供供应商咨询等，为弱势消费群体争取了大量福利，对企业提高供应价格和利润的目标形成制约。作为消费者利益的看门人，很难想象，如果没有它，有多少有争议的监管政策将逃过公众的视线，走上大雅之堂。[20]

本文选取GECC为例进行制度引介，正是基于其在组织和功能上成为“消费者强力代言人”的典型性：第一，2000年颁布的《公用事业法》是英国公用事业规制体制转型的标志。该法出台的背景是对民营化改革初期过于注重融资和效率的系列立法和规制政策的反思，从而重构了一个消费者面向的政府规制体制。[21]第二，英国的消费者利益代表机制相对发达，既有全国性的消费者委员会，也有行业性的消费者机构，还有大量的民间消费者保护团体。但这其中，发挥最大、影响最为突出的仍是行业性消费者机构，特别是它作为公用事业民营化改革过程中的一个特别的、过渡性的制度设计，在改革方案和规制决策形成的上游阶段就能代表消费者发声。此后关于Energy Watch、Consumer Focus等的撤并、分合等问题，几度成为英国国内公众关注的焦点，这也从侧面反映其在改革中维护民众利益的重要地位。*相关报道，可参见：消费者监督机构或并入公民建议局[EB/OL].(2013-10-29)[2016-09-20].http://www.ukchinese.com/News/2013-10-29/2680.html.第三，GECC是消费者机构最大程度发挥制衡功能的理想模型。它是一个独立于监管机构之外的专门机构，并且配置了系列使之能够与监管机构相匹敌、能够与供应企业相抗衡的权力。这些制度设计，可以很好地为我们构建一个理想的公用事业消费者保护和利益代表机制所借鉴。

三、我国公用事业消费者代表机制的构建

当前，我国公用事业领域的消费者保护，主要是通过工商行政管理部门对不公平格式合同的监管、消费者协会行使对一般商品和服务的社会监督职能、普通消费者作为个人参与公用事业价格听证等形式来实现的。存在的问题是，消费者参与面小、组织专业性不强、利益代表不足、行政执法威慑有限等。更重要的是，这些监督和保护机制往往存在于服务供应的下游环节，对于PPP模式的应用、特许经营者的选择机制等当前改革的上游决策环节，消费者难以行使话语权。消费者利益代表机制的不足，必然意味着一个“跛脚”的规制体制。

完善我国公用事业领域的消费者利益表达和权益保护机制包括许多方面，如规范格式合同，加强针对不公平条款的行政执法；加强监管机构针对公用事业服务质量和绩效的监管；推动公益诉讼，发挥消费者协会的社会监督功能等。而本文所要着墨的，则在于增强消费者参与的广度和力度，构建行业性消费者代表机构这一更大程度维护消费者权益的机制。

公用事业领域消费者保护机制的设计，必须要回应公用事业行业的自身特征和一国公用事业改革的特定进程。一是公用事业服务的普遍性和广泛性决定了公用事业的消费者几乎等同于全体国民，尤其是在水电气暖通讯等核心公用事业领域，公用事业服务是家庭基本用能，是社会一般公众生产、生活的基础，因此，在公用事业领域，消费者权利是公民享有的公用事业基本服务权这一基本人权的私法表达，理应付诸更为有效的制度实践。二是公用事业具有垄断与竞争并存的市场特征，尽管PPP将不断引入社会资本和竞争，但是作为中间输配环节的基础管网设施，始终是自然垄断的，而PPP改革的目标在于促进其两端的开放，允许所有的供应商与配送商接入其管网，即公用企业的“基础设施原理”和互联互通义务。[22]因此，组建特定的行业监管部门、引入规模化的供应企业、建立一个专业化的规制体制仍是改革的核心。三是公用企业与消费者之间存在普遍的“信息不对称”，无法像一般商品和服务那样通过完全竞争的市场得到部分缓解，且相较于消费者利益集团，公用企业利益集团具有明显的组织、资源优势，更容易形成“管制俘获”，进一步加剧这种“信息不对称”。[23]第四，我国公用事业PPP改革仍处于探索，大量涉及消费者利益的决策、定价、行业规程等，都在行政程序中完成，而非在服务供应的末端市场环节，这决定了消费者参与的重心应当从下游市场前移至上游决策程序。这些特征决定了公用事业领域的消费者保护，不同于一般商品和服务领域的消费者保护。

相对发达国家的公用事业规制通常有两个显著特点：一是存在具有独立利益的消费者集团，供应者集团、监管机构和立法机构，这些利益集团相互制约，最终达到规制的均衡；二是立法和改革的公开辩论以及监管过程的公开化使各种利益集团有了影响立法和决策的通道。考察英国的燃气与电力消费者委员会，其之所以能够充当消费者利益的强力代言人的角色，有三点是至关重要的：第一，改革之前关于规制目标、规制机构模式的充分论辩；第二，法定、常设的行业性机构；第三，拥有与监管机构相并列的信息获取权。法定、常设的行业性机构保障了消费者利益被代表的连续性、专业性和权威性，而信息获取权，则提高了其对监管决策的影响力和政策执行过程的参与度。

综上，在综合性消费者组织之外，建立公用事业行业性的消费者利益代表机构，应当成为与我国公用事业规制体制构建、深入推进PPP和市场化改革进程相同步的制度设计议题。这一消费者代言人，应当是一个职权法定、相对独立的日常性组织，专门处理与公用事业规制改革和服务提供相关的消费者事宜。

第一，在功能上，与综合性消协组织相比较，公用事业行业性消费者代表机构，贯穿整个产业监管链条，不仅仅在服务供应的下游参与质量和绩效评价，据此向消费者提供咨询和建议，更重要的是，其职责前移至行业监管的上游行政程序之中，在是否应当推行PPP、行业准入、特许经营权授予、价格政策制定、格式合同拟定等环节，就能充分参与决策、行使话语权。当然，这也意味着它需要能更专业地代言消费者的利益。

第二，在组织上，未来的立法可以整合地方公用事业监督委员会的制度设计。当前在公用事业特许经营的一些地方立法中，规定了公众监督委员会制度。例如，《深圳市公用事业特许经营条例》第51条规定：“市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。经营者应当按年度向公众监督委员会通报经营情况。公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营进行监督。”《杭州市市政公用事业特许经营条例》第36条规定：“市政府应当设立特许经营社会监督委员会，委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。特许经营社会监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出相关建议，代表公众对特许经营项目进行监督。特许经营者应当按年度向特许经营社会监督委员会通报经营情况，充分听取特许经营社会监督委员会的意见，及时解决特许经营社会监督委员会提出的问题；对不予采纳的意见，应当向特许经营社会监督委员会书面说明理由。市政府及其有关部门应当每年听取特许经营社会监督委员会工作报告，及时督促、帮助特许经营者解决特许经营社会监督委员会提出的问题。”类似的，还有湖南和哈尔滨等地的地方性法规规定了“特许经营公众监督委员会”制度等。

不管名称如何，这类公众监督委员会均在立法上被赋予了独立性和专业性。虽然是由政府发起设立的消费者代表机构，但其成员构成吸收了相当比例的社会人士和专家代表，并规定了通报经营情况、书面回应质询、听取委员会工作报告等制度。然而，令人沮丧的是，各地条例颁布至今，无任何机构成立和运作的迹象。[24]相较于立法的先行，如何克服行政的怠惰，真正发挥此类监督委员会的功能，并在实践运行中修正、改造，使之发展为更能发挥效用的消费者机构，是下一步改革的应当关注的焦点。*2015年6月9日，深圳创新发展研究院向深圳市政府提交《对深圳改革开放重大战略问题的建议》。建议书提出，按照立法的要求成立由社会各界专家人士和各方代表组成的深圳市公用事业监督委员会，切实加大服务事项的公开力度。参见：胡琼兰，雷燕.“深圳改革万言书”：只吃老本，深圳将沦为“平庸的城市”[EB/OL].(2015-06-10)[2016-09-20].http://news.sina.com.cn/o/2015-06-10/064931933502.shtml.

未来制度设计的重心，应当是政府主导建立法定、独立的行业性消费者监督机构。这一意义上，推进现有地方立法中的各类公众监督委员会的成立与运行，并从咨询机构转变为职能机构，才是改革的方向。

第三，在定位上，当前各地立法对监督委员会的组建程序、工作规则缺乏具体规定。借鉴英国的经验，要建立起监管机构与消费者机构并列的监管格局，首先要确保公众监督委员会独立于行业主管部门，由政府内第三方组建，直接隶属并经费来源于政府。独立性是公正性的基础，而基于帕金森所揭示的行政机构天然的自我膨胀动力，通过赋予监督委员会以法定的职能、要求其公布年度工作报告、向社会充分披露行业信息等，以丰富制度实践的样态。

第四，在职能上，扩展其信息调查、披露与投诉处理等职能。特别是与之监督力度相匹配的法定的调查和信息收集权，即其能够从供应企业处获取任何与争议处理相关的信息。这些方面，英国的燃气与电力消费者委员会，可以为我们将来的建章立制提供经验。

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[责任编辑：林丽芳]PPP and Consumer Protection in Regulation of Public Utilities: Taking Consumer Representative Organs as the Center

LUO Mei-ying

(Law School, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, Zhejiang, China)

In the reform of public utilities PPP and regulation, how consumers’ interests are represented is a core issue of the legitimacy of the reform. As a typical institutional model of the industrial consumer representative offices, the Gas and Electricity Consumer Council,established according to “Public Utilities Law” in Britain, 2000, is an independent, legal and professional consumer representative office, and endowed with a series of legal powers to adapt to its supervisory function, so that it can become a strong advocate for consumers with the regulatory agencies and the supply enterprises. This institutional design provides possible experience for the future system construction of PPP and public utility regulation in China.

regulation of public utilities; consumer protection; PPP

2016-10-20

浙江工商大学法学基地2014年度立项课题(2014B005)

骆梅英(1980-)，女，浙江杭州人，浙江工商大学法学院教授，博士。

D912.181

A

1674-3199(2016)06-0009-12