中国官僚体制与普通官员行为：三个治理工具

宋琳　赖诗攀

中国官僚体制与普通官员行为：三个治理工具

宋琳1，2赖诗攀2

（1.中山大学政治与公共事务管理学院，广州510275；2.华侨大学政治与公共管理学院，福建泉州362021）

普通官员日常工作行为构成国家运行的微观基础。与现有文献聚焦主要官员行为不同，本文从组织经济学视角研究中国官僚体制中蕴含的普通官员行为治理工具。论文首先从现有文献中归纳出中国官僚体制常规和运动两种治理模式共同蕴含的普通官员行为的三个治理工具：激励强度、行政控制和资源约束，然后以公共危机管理为例，提出研究假设，运用针对地方普通官员的问卷调查数据进行实证检验。研究发现，在台风灾害和群体事件两类公共危机的常规和运动两种治理模式中，激励强度、行政控制和资源约束均具有显著的普通官员行为意义。这意味着它们是两种治理模式的共同结构要素，并构成普通官员行为的三个稳定的治理工具。

官僚体制；运动式治理；常规式治理；普通官员行为；公共危机管理

官吏分途是中国官僚体制的突出特征。［1］政府组织治理绩效最终通过普通官员行为来实现。［2］因此，日常工作中的普通官员行为构成国家运行的微观基础。［3］地方普通官员日常工作行为受哪些制度因素影响？现有文献对我国地方官员行为的解释以激励机制为核心，存在两种主要路径：一是财政分权激励，二是晋升锦标赛激励，认为财政激励或晋升激励是地方官员积极履行职责、完成上级任务的动力来源。［4］然而，这两种解释都着眼宏观，适用于地方政府主要官员，不能很好地解释普通官员的日常工作行为。公共官僚体制中不同治理模式是政府运作和官员动员的基本制度框架，其中蕴含着普通官员行为的治理工具。令人遗憾的是，现有研究只考虑激励机制这一单一因素的作用，未考察不同治理模式中稳定存在的多种制度要素对普通官员行为的影响。这一缺陷极大地限制了我们对普通官员行为逻辑及官僚体制结构要素的理解。

本文借鉴组织经济学分析思路研究中国官僚体制中蕴含的普通官员行为的治理工具。论文首先回顾现有文献并提出问题，继而借鉴组织经济学理论思路，从现有文献中归纳出中国官僚体制常规和运动两种治理模式中三个共同的治理工具：激励强度、行政控制和资源约束。然后，在公共危机管理情境下，对台风灾害和群体事件中常规和运动两种治理模式下，三个治理工具对普通官员行为的影响进行实证检验。研究结果表明，在不同类型的公共危机常规和运动两种治理模式下，激励强度、行政控制和资源约束均具有显著的普通官员行为意义。这意味着它们是中国官僚体制常规和运动两种治理模式的共同结构要素，并构成普通官员行为的三个稳定的治理工具。

一、财政激励、晋升锦标与官员行为

中央政府发动了改革进程，但中国改革的结果和产出由地方政府决定。［5］于是地方官员行为成为转型中国政府研究的焦点，尤以增长行为动机为甚。影响地方官员行为的制度因素包括哪些？现有文献聚焦地方政府面临的制度激励，主要有两种不同的解释路径，一是财政激励的解释逻辑，一是晋升锦标赛激励的解释逻辑，认为财政激励或晋升激励是地方官员积极履行职责、完成上级任务的动力来源。

（一）财政激励与地方官员行为

财政激励解释认为财政改革为我国地方官员致力于发展经济提供了激励。改革使财政分享的规则由完成定额、上缴超额转变为财政分享（财政包干中预算外资金的百分百留存也在很大程度上强化了地方政府的财政收益），财政分享规则的改革改变了地方官员的利益和激励。地方政府可以与中央分享增长的财政收益、官员个体经济收益与地方经济绩效相联系的做法为地方政府追求增长提供了利益和激励。［5］于是，在财政分权改革的激励下地方官员行为自然而然地被引导到追求增长的方向上去。以财政分权为核心的政治系统称为“中国特色财政联邦主义”。［6］［7］虽然1994年的分税制改革调整了中央政府和地方政府的财政关系，但作为一种承诺的财政分享激励仍然存在。［7］地方政府为追求增长而展开了激烈竞争。［6］后续研究考察了不同时期地方政府财政激励下所面临约束条件的变化及由此引起的地方政府行为的变化，是对财政激励解释的补充。［8］［9］

（二）晋升激励与地方官员行为

周黎安认为财政激励无疑构成地方官员行为的一个重要动力，但作为政府官员，升迁的机遇可能是更为重要的。［10］［11］他从官员晋升激励的角度提出晋升锦标赛模式，试图建构一个内在一致的理论框架将地方政府致力于增长的动机及其造成的问题同时予以解释。［11］

晋升锦标赛作为一种激励机制指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府制定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。［11］［12］在转型中国情境下，行政和人事集权、增长目标客观清晰、增长绩效（GDP）可考核、各地方GDP可互相比较、地方官员具有较大自由裁量空间、彼此利益差异巨大构成了地方政府围绕增长而进行锦标赛竞争的前提条件。地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛是激励地方政府致力于增长的关键因素。［11］［12］这一理论也得到了实证研究的支持，［13］并被运用于解释政府行为。［14］

虽然从理论逻辑和经验观察两个方面来说这一理论仍不完善，［15］［16］［17］但把官员晋升纳入到地方官员行为的激励结构中具有非常重要的意义。这体现出了公共组织官员和私人部门工作人员行为动机上的区别，极大增强了现有理论对转型中国地方政府行为的解释力度。然而，与其说财政激励和晋升锦标赛是两种竞争性解释，不如说晋升锦标赛理论是对财政分权理论的补充，它在财政激励理论基础上更好地解释了转型中国地方官员行为的逻辑。当然，这两种解释有其共同的局限性。它们主要针对地方政府主要负责人，着眼于宏观层面，并不能很好地解释地方普通官员的行为。以晋升锦标赛为例，与地方政府主要负责人不同，地方普通官员从事的具体工作各不相同，成绩难以用统一的客观标准衡量，加之普通官员对工作的影响力有限，晋升锦标赛发挥作用的几个技术前提在普通官员行为中尚不具备，难以发挥作用。同样，我们也不能把普通官员的行为动机大而化之地归结为为了增加整个地方政府的财政收入，因为普通官员个体并不对此负责。这两种理论对普通官员行为都缺乏解释力。

那么，地方普通官员的日常工作行为受哪些制度条件的影响呢？近期的研究开始出现了两个方面的转向，一是把关注点转向微观，转向普通官员行为；二是开始关注激励机制发挥作用的制度条件。而这两种转向又结合在一起。周雪光等在指出宏观研究不足的基础上提出普通官员行为的问题，并认为大多数地方官员的日常工作更多地受到多重政府制度逻辑和内部过程的影响。［18］练宏的研究进一步指出现实的政府运作也存在不同于晋升锦标赛“强排名激励”的“弱排名激励”，干部考核体系的实际运作并不是一个理性的制度设计，激励机制的作用可能受到政治底线和政治联盟等多重逻辑的影响而弱化。［19］［20］它们一方面肯定了激励机制对地方普通官员行为的影响，另一方面强调激励机制的作用受到其他制度逻辑影响。总体上，现有文献对政府行为的解释仍以激励机制为焦点。

地方普通官员的日常工作行为构成国家运行的微观基础，［3］提升治理绩效的组织和制度因素必须通过影响普通员工的履职行为来起作用。［2］公共官僚体制是普通官员行为动员的基本制度框架。令人遗憾的是，现有研究只考虑激励机制这一单一因素的作用，未考察公共官僚制不同治理模式中稳定存在的多种制度要素对普通官员行为的影响。这一缺陷极大地限制了我们对普通官员行为背后基本制度逻辑的理解。地方普通官员履职行为主要受哪些制度条件的影响，①公共官僚体制中蕴含着哪些普通官员行为的普遍治理工具？本文从组织经济学视角研究中国公共官僚体制中蕴含的普通官员行为的治理工具。文章第二部分借鉴组织经济学理论思路讨论常规和运动两种治理模式蕴含的普通官员行为的三个治理工具，并提出本文的核心理论命题。

二、公共官僚体制中普通官员行为的治理工具：理论命题

本部分借鉴组织经济学的分析思路，回顾中国政府常规式治理和运动式治理的研究，从中归纳出常规和运动两种治理模式中三个共同的治理工具：激励强度、行政控制和资源约束，提出本文核心理论命题。

（一）理论分析思路

治理模式是塑造组织成员行为的基本制度框架，蕴含了组织成员行为的治理工具。不同治理模式之间的共同结构要素及区别是组织经济学研究的一个重点，［22］［23］［24］［25］［26］这一研究传统始于科斯对企业和市场模式的讨论。［22］霍姆斯特姆和米尔格拉姆进一步从激励合同（Incentive contracts）、工作设计（Job design）和资产所有权（Asset ownership）等治理工具组合的角度对雇佣制（Employment）和发包制（Subcontracting）的区别进行分析。［23］［24］威廉姆森的公共和私人官僚制（Public and Private Bureaucracies）理论整合了这一传统，系统分析了不同治理模式（Governance Mode）间的区别，［25］［26］把分析视野扩展到了公共官僚制。在这一理论中威廉姆森把公共官僚体制（Public Bureaucracies）视为市场、私人组织、管制之外的另外一种治理模式（Governance Mode）。他认为不同治理模式（Governance Mode）兼有并通过三个方面的共同结构要素相互区别：一是治理工具（Governance instruments），包括激励强度（Incentive intensity）和行政控制（Administrative controls）；二是绩效（Performance attributes）特点，分为适应性自治（Adaptive autonomy）和适应性协调（Adaptive coordination）；三是合同规则（Contract law）类型，包括雇佣关系（Employment relation）和争议解决（Dispute settlement）机制。与市场模式相比，公共官僚制普遍具有弱激励、强行政控制、适应性协调、签订长期雇佣合同和采用内部争议解决机制的特点。［25］［26］这些结构要素都具有组织成员行为意义。例如，强激励下激励力度有助于强化组织成员履职行为，弱激励下激励力度对组织成员履职行为的影响相对较弱。

组织经济学的分析思路也影响了中国公共官僚体制研究。周黎安运用霍姆斯特姆和米尔格拉姆的理论思路，［23］［24］把治理模式视为一个由治理工具组合构成的激励系统，从行政权分配、经济激励和内部控制等维度来区分中国官僚体制的两种常规模式——雇佣制和行政发包制。［27］［28］然而，中国公共官僚体制除了常规模式外，还有非常规治理模式。在中国历史的大背景下，常规式治理和运动式治理②是两种典型的官僚组织治理模式。［29］现有研究认为，在国家治理中，运动式治理和常规式治理不是一个非此即彼的二元划分，而是有着强弱之分的连续变动的治理谱系。［30］那么，这一治理谱系由哪些要素构成，它们又对普通官员行为有何意义？

组织经济学理论思路给我们的启发是，公共官僚制内不同治理模式之间拥有共同的治理工具，这些治理工具都具有组织成员行为意义。按照这一分析思路，对于本文关注的普通官员日常生产决策，［31］即履职行为而言，常规和运动这两种中国官僚体制的治理模式共同蕴含的普通官员行为治理工具值得关注。接下来本文借鉴这一分析思路，以现有文献为基础，按照“治理模式——治理工具——官员行为”的思路来讨论中国官僚体制常规和运动两种治理模式共同蕴含的普通官员行为治理工具。

（二）常规与运动：治理工具及其普通官员行为意义

一幅完整的官僚体制系统图景既包括不同层级政府间治理模式，也包含一级政府内部治理模式，由两者共同构成。③如前所述，周黎安对中国不同层级政府间的治理模式做了较为系统的论述。［27］［28］但他的研究只涉及雇佣和发包制两种治理模式，关注纵向的政府层级间关系，针对的是地方政府的主要负责人，而非一级政府内部的大多数普通官员。普通官员的日常工作更多受到一级政府内部常态化官僚治理模式的影响。

常规式治理是以科层化、法制化、常规化方式进行治理的一种公共官僚体制。［32］从一般意义上说，中国常规公共官僚体制无疑也具备了威廉姆森［25］［26］所说的公共官僚制在治理工具上的普遍特点——相对于市场模式而言普遍的“强行政控制”和“弱激励”。官员日常工作行为也会体现出常规式治理中按部就班的特点。但是当官僚组织制度化、常规化、专业化的常规运作方式被打破时情况就有所不同了。作为一种非常规治理模式，运动式治理是在国家对改造社会有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力且具有足够专断权力的情况下，因基础权力严重滞后而不得不采取的非制度化、非常规化和非专业化的激进治理手段。［33］其突出特点是打断、叫停常规式治理各就其位、按部就班的运作模式，以自上而下、政治动员的方式调动资源、集中各方力量，以强化激励的方式来完成某一特殊任务。［29］［34］以上论述表明，无论是常规式治理还是运动式治理，行政控制、资源约束和激励强度都是重要的治理工具。

首先，规则为本、按章办事是官僚体系运作的基础。［29］常规官僚制的普遍特征是强行政控制，［25］［26］行政人员行为在很大程度上受到规则的约束。运动式治理打破常规式治理按部就班的运作模式，代之以非制度化、非常规化、非专业化的运作方式，对行政人员行为的控制由过程控制转变为结果导向。［35］这意味着运动式治理中行政控制弱化，但它构成了两种治理模式共同的治理工具。

其次，运动式治理的启动意味着政府通过政治动员的方式把按照专业分工分布在不同部门和层级的资源集中起来，以保障中心工作的完成。［35］［36］此时，与常规式治理的强资源约束相比，完成特定任务所受到的资源约束弱化，资源的多少对官员行为的影响弱化。虽然运动和常规两种治理模式中资源约束的强弱不同，但资源约束构成两种治理模式又一共同的治理工具。

再次，在政府治理模式的控制权理论中，行政发包制是中国不同政府层级间关系的常态模式。［3］与行政发包制中目标设定权、检查验收权在委托方手中而激励分配权在代理方手中不同，运动式（高度关联型）治理模式中，委托方把目标设定权、检查验收权和激励分配权这三种控制权都集中在自己手中。［3］也就是说运动式治理模式的启动意味着激励分配权的上收。同时，上级将投入大量的资源和力量，来强化激励承诺的可信性。［37］这表明激励强度是运动和常规两种治理模式间第三个共同的治理工具。

以上论述表明，在常规式治理和运动式治理中，激励强度、行政控制和资源约束强弱虽有差异，但它们构成两种治理模式共同的治理工具。当然，治理工具本身蕴含着普通官员行为意义。周雪光、练宏就初步讨论了不同治理模式对政府官员激励和行为的不同意义，认为基层政府偏离上级要求的行为更可能发生在行政发包的常规式治理而不容易发生在运动式治理模式中。［3］因为在高度动员的治理模式之下，下级的行为一旦偏离上级的期待就会被严厉处罚，代价高昂，［3］在巨大的政治压力下下级只能跟着上级的指挥棒走。［38］因此，周雪光将运动型治理机制当作用以纠正地方政府行为偏差的专门机制。［34］如果我们把地方官员积极履职当作一种规范要求，而把不努力工作当作对上级要求的“偏离”的话，那么周雪光、练宏的研究［3］就说明，运动式治理模式实施的是一种强激励，在不同治理模式下激励强度的强弱是普通官员履职行为的重要影响因素。当然，治理模式塑造普通官员行为的治理工具还包括资源约束和行政控制。

我们将前文的理论讨论概括为如下两个命题。

命题一：在中国官僚体制常规和运动两种治理模式中，相对而言，常规式治理模式具有“弱激励”、“强行政控制”和“强资源约束”的特点，运动式治理模式具有“强激励”、“弱行政控制”和“弱资源约束”的特点。

命题二：激励强度、行政控制和资源约束构成了常规和运动两种治理模式三个共同的治理工具，构成了一级政府内部普通官员履职行为的基本制度框架。

需要强调的是，本文所说的治理工具具有明确的普通官员行为意义。激励强度强弱指的是绩效与激励力度之间关系强弱。强激励即绩效与激励力度之间强相关，弱激励则弱相关或不相关。激励强度对于组织成员的行为意义在于，激励强度越强，激励力度对组织成员行为的影响越大。因此，激励强度对官员行为意义需要考察的是激励力度对官员履职行为的影响。行政控制指的是程序规则对组织成员行为过程而非行为绩效进行控制，需要考察的是程序规则明确程度对官员履职行为的影响。资源约束指的是资源对行为的约束程度，需要考察的是资源充足程度对官员履职行为的影响。对命题二进行检验，需要检验两种治理模式下激励力度、资源充足程度和规则程序对官员履职行为的影响。对命题一进行检验，需要检验两种治理模式下激励力度、资源丰富程度和规则程序对官员履职行为影响的强弱是否如预期。限于研究条件，本文聚焦命题二的检验。④接下来本文以公共危机管理情境为例提出实证研究思路和研究假设，并对两种治理模式下三个治理工具的普通官员行为意义进行初步的实证检验。

三、公共危机管理情境：研究假设

本部分首先在理论上论证公共危机日常管理为常规式治理，事件管理为运动式治理。继而以第二部分提出的理论命题为基础，在公共危机管理情境下，提出两种治理模式中三个治理工具的普通官员履职行为意义的研究假设。

（一）常规与运动：公共危机管理中的治理模式

按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等公共危机管理中，政府承担的主要管理职责包括预防准备、监测预警、处置救援和恢复重建。公共危机管理既包括危机事件发生后的危机事件管理，也包括没有发生危机事件时的日常危机管理，预防准备、监测预警属于日常危机管理，处置救援、恢复重建属于危机事件管理。［39］［40］《中华人民共和国突发事件应对法》同时规定，我国实行的是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。可见，我国公共危机日常管理体制因循了官僚体制运作的一般逻辑，按照制度化、常规化和专业化的原则进行组织设置，只是在原有政府架构和原有职能的基础上增加或强化了公共危机管理职能。［41］公共危机日常管理是按部就班的常规式治理。危机事件一旦发生，按部就班的运作模式被打破，运动式治理模式便取而代之。历史上妖术大恐慌等社会性危机的应对［42］或者应对自然灾害的“荒政”［29］都是典型的以运动式治理代替常规式治理的过程。这也体现在当代多次重大公共危机事件的应对过程中。［41］可见，公共危机日常管理和事件管理中的治理模式分别属于常规式治理和运动式治理。因此，我们选择以地方政府公共危机管理情境为例来研究运动和常规两种治理模式中三个共同的治理工具对地方普通官员行为的意义。

（二）治理模式、治理工具与普通官员行为

如前所述，本文所说的治理工具具有普通官员行为意义。资源约束指的是资源的多少对官员行为的影响，行政控制指的是规则程序对组织成员行为的影响，激励强度蕴含了激励力度对官员行为的影响。本文实证研究聚焦常规和运动两种治理模式中激励、程序规则和资源对官员行为的影响。根据前文的讨论，我们预期可以观察到，激励力度、规则程序和资源充足程度对地方普通官员日常危机管理行为和危机事件管理履职行为均产生显著影响。由于公共危机日常管理为常规式治理，事件管理为运动式治理。接下来我们在公共危机管理情境中讨论三个治理工具对普通官员履职程度的意义，提出具体的研究假设。

1.两种治理模式下的激励力度与普通官员公共危机管理履职

激励机制既包括正向的奖励，也包括负向的惩罚即问责。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》及本研究案例市的《F市防汛防台风应急预案》和《F市大规模群体性事件应急预案》等法律和文件的规定，公共危机管理中政府官员表现突出可以获得表彰，而如果失职、渎职则面临处分。也就是说，公共危机管理中奖励的内容主要指行政表彰，问责的方式主要是行政处分。于是我们可以预期常规和运动两种治理模式下行政表彰和处分都显著影响普通官员的履职程度。由于日常危机管理是常规式治理，危机事件管理为运动式治理，我们提出研究假设1和2。

假设1：表彰力度与地方普通官员日常危机管理（预防准备监测预警等）、官员危机事件管理（处置救援恢复重建等）履职程度都呈正相关关系。

假设2：行政处分力度与地方普通官员危机事件管理（处置救援恢复重建等）、官员危机事件管理（处置救援恢复重建等）履职程度都呈正相关关系。

2.两种治理模式下的程序规则与普通官员公共危机管理履职

作为行政控制主要工具的程序规则是官僚体系运作的基础。［29］常规式治理模式下，由于日常危机管理绩效难以考察，只能在弱激励的同时通过设置严密的程序规则来控制管理人员的行为，以过程导向的控制模式来确保管理人员履行职责。因此普通官员日常危机管理履职程度主要受到行政控制的影响，这种影响通过对管理人员的工作程序和规则的细致规定来达成。危机事件一旦发生，危机管理行为必然成为关注焦点，危机管理绩效也易于考察，便于实施强激励。运动式治理模式随之启动，由于面临高度不确定的状态，为了提高效率而必须减弱行政控制，降低对管理人员遵循程序和规则的要求，防止规则变成应变的桎梏。强调程序规则的过程导向控制模式被强调结果导向、弱化程序要求的控制模式所取代。无论是公共危机的日常管理还是事件管理，程序规则的明确程度都起作用。据此提出假设3。

假设3：操作程序明确程度与地方普通官员日常危机管理（预防准备监测预警等）、官员危机事件管理（处置救援恢复重建等）履职程度都呈正相关关系。

3.两种治理模式下资源充足程度与普通官员公共危机管理履职行为

资源充足程度是官员危机管理履职程度的重要影响因素。［39］运动式治理的启动意味着资源约束的弱化。“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的公共危机管理体制决定了几乎所有地方政府部门承担该领域公共危机管理的职能，按部就班同时完成多领域的公共危机管理职责，资源按照专业化的原则被分配到不同的部门。官员日常危机管理履职程度在很大程度上受到资源的硬约束，资源多寡对履职程度必然存在较大影响。而危机事件发生后，资源会在最大范围和程度上被优先保障。这种情况下，危机事件管理受到的资源约束较小，但资源多寡对履职程度的影响仍然应该是存在的。冯仕政把动员的人力资源范围作为国家运动一个基本的分类标准。［33］这意味着人员动员构成运动式治理的核心特征。这与唐皇凤论及的动员公检法所有人员进行严打，［32］周雪光所说的动员整个官僚体系完成某一任务的说法并无二致。［29］这也符合我们对运动式治理的现实观察，如为了创卫许多部门的人都上街抓卫生，许多部门的人都去招商引资，许多部门的人都去防抗台风或者协助处理群体事件等等。因此，本文在考察常规和运动两种治理模式下的资源约束时，人力资源是考察的重点。据此我们提出假设4。

假设4：人员充足程度与地方普通官员日常危机管理（预防准备监测预警等）、官员危机事件管理（处置救援恢复重建等）履职程度都呈正相关关系。

四、研究方法与实证检验

本部分提出本文实证研究方法，包括研究背景、数据搜集与变量测量，并呈现实证检验结果。

（一）研究背景

本文的研究地点选在沿海Q省F市。为了确保研究结果的稳健性，本文选择了台风灾害和群体事件两类公共危机为案例来进行实证研究。⑤Q省F市是一个经济发达的沿海城市，每年夏季都会经历数次台风侵袭。此外，如同许多城市一样，正在经历快速城市化的F市每年也会发生若干起土地原因引起的群体事件。我们首先通过定性研究考察危机事件发生前后三个治理工具的使用情况，继而对其普通官员行为意义进行实证检验。

如前所述，我国公共危机管理是在原有政府架构和原有职能的基础上强化或增加了公共危机管理职能。在现实的公共危机管理中，F市城市建设与管理的方方面面都需要考虑防抗台风的问题，各个职能部门也都需要承担所在领域群体事件的防范和应对职能。⑥危机事件发生前的日常管理工作以常规方式按部就班地进行。因绩效不易测量而体现出弱激励、强控制的特点，因按部就班、专业分工而面临严格的资源约束。危机事件发生后，运动式治理取而代之。台风灾害和群体事件的事件管理中仍然囊括了资源约束、激励强度和行政控制三个治理工具。

首先是通过资源动员弱化资源约束。F市突发事件应急组织体系由市突发事件应急工作领导小组、市突发事件应急办公室、现场应急救援指挥部、专家咨询组和各成员单位组成。在市政府的统一领导下，市突发事件应急工作领导小组负责统一协调突发事件的应对工作，各成员单位按照各自职责做好相关专业领域突发事件应急救援工作。

在台风来临前几天，F市应对台风的应急工作领导小组开始工作，召开“防汛”会议布置抗台工作，向市民发布警告，要求所有单位安排工作人员值班，修剪树木，检查门窗、电线及广告牌等设施。在台风临登陆前的48小时左右，应急组织体系完成全面动员，随时准备救灾抢险，应对台风灾害引发的各种危机情况。与防抗台风的全面动员不同，群体事件发生后的动员程度取决于事件涉及的区域及严重程度。如群体事件只涉及部分区域、规模有限，则动员的部门和人员有限。一旦面临跨区域、大规模的群体事件，就会有更多的部门和工作人员被动员、抽调去协助处理群体事件。例如，2013年F市A区民众因化工项目污染发动大规模抗议活动时，就连海事局、教育局等并不直接相关部门的工作人员也被抽调去参与群体事件的处置。台风和群体事件的应对首先是个资源动员，特别是人力资源动员的过程，试图通过资源动员弱化了资源对官员履职行为的约束。与日常管理相比，虽然强弱不同，但资源约束都构成了重要的治理工具。

其次是通过惩处失职强化激励。无论是台风来袭还是群体事件发生，强化激励都是保障公共危机事件应对工作顺利开展的重要手段。《F市防汛防台风应急预案》和《F市大规模群体性事件应急预案》都规定“对工作中表现突出、作出重要贡献的单位和个人给予表彰，对玩忽职守、不执行命令造成损失的单位和个人依法给予相应处罚及责任追究。”在田野研究中，我们也发现，由于危机事件管理是个高风险的工作，其工作激励主要是问责，而非奖励。用访谈对象的话来讲就是危机事件管理工作“不求有功，但求无过”。近年来，在F市防抗台风的过程中工作人员因未按要求到岗值班或做好准备工作而被处分，群体事件处理过程中工作人员因行为不当而被处分的案例均偶有发生。与日常管理的弱激励相比，公共危机事件管理中激励强度的作用被强化了。

最后是为了应对突发状况而弱化行政控制。无论是台风灾害还是群体事件，危机日常管理采取的都是按部就班的模式，是一种循规行为，凡事都有操作程序。但是危机事件发生后，情况瞬息万变，详细的应对规则无从谈起。相反地，地方政府往往通过强化对操作原则的要求，并放松对具体操作程序的要求来让一线工作人员能够更加灵活地应对突发状况。也就是说，放松行政控制是增进公共危机事件处置工作效率的方法。在被问及处置工作有没有详细的操作程序时，海事局一位同时拥有防抗台风和处理群体事件经验的普通官员告诉我们：

“实际上，台风灾害或者群体事件的应对现场，你面对的情况都是无法事先预知的，所以领导只能告诉你工作原则，比如要尽最大可能救人，要尽最大可能避免群体事件被激化等等，根本没法像日常工作一样有明确具体的操作程序。”

对台风来袭和群体事件发生前后F市政府动员过程的观察初步表明，激励强度、行政控制和资源约束在公共危机发生前后都构成危机治理的三个重要工具。接下来我们通过定量研究对常规和运动两种治理模式下三个治理工具的普通官员行为意义进行进一步检验。

（二）数据搜集与变量测量

现有研究主要关注地方主要官员，包括书记、行政首长和领导班子成员，他们对地方整体施政负责。普通官员相对于主要官员而言，指领导班子之外的地方官员，他们并不对整体施政负责。本文的定量研究采用问卷调查法搜集数据，以台风和群体事件两类公共危机管理部门的工作人员为问卷调查对象。根据《F市防汛防台风应急预案》和《F市群体性事件应急预案》的规定，围绕公共危机管理过程，在台风灾害和土地原因引发的群体事件这两类公共危机的管理部门中，我们分别选取了承担主要管理职责的几个部门做问卷调查。调查部门选择的标准是该部门在危机防范和应对的整个过程都承担主要职责，既要承担日常危机管理职责，又要参与危机事件的处置。2013年7月，就公共危机管理相关议题，研究人员利用F市H大学MPA学生资源对相关部门工作人员进行问卷调查。本研究使用的数据是此次问卷调查数据的部分内容。台风灾害管理发放调查问卷300份，回收258份，经过筛选其中有效问卷241份，问卷回收率为86%。具体的调查部门包括：水利局、海事局、民政局、公用事业局、交通局、政府办。土地原因引发的群体事件管理发放调查问卷300份，回收266份，经过筛选其中有效问卷255份，问卷回收率为88.7%。具体部门包括：国土资源局、农业局、建设局、公安局、司法局、政府办。

本研究的因变量是地方政府普通官员公共危机日常管理和事件管理的履职程度，自变量包括行政处分力度、表彰力度、操作程序明确程度和人员充足程度。如前所述，政府公共危机管理职能包括预防准备、监测预警、处置救援和恢复重建。预防准备与监测预警属于危机事件尚未发生时的日常危机管理，为常规式治理。处置救援与恢复重建属于危机发生后的危机事件管理，属于运动式治理。根据《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的突发事件管理职能，结合《F市防汛防台风应急预案》和《F市大规模群体性事件应急预案》对台风和群体事件管理职责的具体规定，我们把台风灾害管理职责操作为灾害防范、应急准备、灾害监测、灾害预警、应急疏散及安全转移、应急救援、恢复生产生活秩序和灾后重建，其中前四项（A1-A4）为日常管理，A_q为前四项均值，表示台风灾害日常管理整体履职程度。后四项（A5-A8）为事件管理，A_z为后四项均值，表示台风灾害事件管理整体履职程度。群体事件管理的职责操作为事件防范、应对准备、事件监控、事件报告、事态控制、救援疏散、善后恢复和防止反复，前四项（B1-B4）为日常管理，B_q为前四项均值，表示群体事件日常管理整体履职程度。后四项（B5-B8）为事件管理，B_z为后四项均值，表示群体事件的事件管理整体履职程度。同时，我们分别对日常管理和事件管理中的自变量进行测量。C1-C4为台风灾害日常管理中的行政处分力度、表彰力度、操作程序明确程度和人员充足程度。C5-C8为台风灾害事件管理中的行政处分力度、表彰力度、操作程序明确程度和人员充足程度。D1-D8为群体事件管理中相对应的变量。

问卷调查中，我们通过询问调查对象对相关陈述同意程度的方式，以五级李克特量表对普通官员的公共危机管理履职程度及相关自变量进行测量，“1”代表“非常不同意”，“5”代表“非常同意”。台风灾害管理问卷整体信度为0.8705，群体事件管理问卷整体信度为0.8822。信度检验结果表明问卷的整体信度较好。T检验整体结果表明，对公共危机管理进行常规和事件管理的两阶段划分是合理的。⑦数据描述统计结果见表1。

当然，普通官员行为除了受到官僚体制的影响外，还受到其他因素的影响。本文纳入官员的性别、年龄、行政级别和所在部门四个控制变量。

表1　变量描述统计

（三）实证检验结果

本研究分别以公共危机的日常管理履职程度和事件管理履职程度为因变量，以日常管理和事件管理中的行政处分力度、表彰力度、操作程序明确程度和人员充足程度为自变量，以官员的性别、年龄和行政级别为控制变量。为了保证研究结果的稳健性，我们选择了台风和群体事件两类公共危机管理情境同时进行实证检验。本研究所有数据处理均通过STATA 12.0进行，运用普通最小二乘法（OLS）对模型进行估计。模型一、三分别为台风和群体事件日常管理模型，模型二、四为相应的事件管理模型。共线性检验和异方差检验的结果表明，本文涉及的四个模型均不存在异方差和多重共线性的问题。⑧表2呈现了回归分析的结果。

回归分析的结果显示，在四个模型中，行政处分力度和人员充足程度均对地方普通官员台风和群体事件日常管理和事件管理履职程度产生显著的正向影响。操作程序明确程度对群体事件日常管理和事件管理履职程度产生显著的正向影响。值得注意的是，操作程序明确程度对地方普通官员台风灾害日常管理履职程度影响显著，但对台风灾害事件管理履职程度影响不显著。说明在行政控制上台风灾害日常管理属于强控制，事件管理属于弱控制。⑨

回归分析的结果同时显示，表彰力度对地方普通官员台风和群体事件日常管理和事件管理履职程度影响均不显著。表彰力度影响不显著的一个可能解释是，事件管理中更多的是问责的问题，［43］普通官员往往“不求有功，但求无过”，因此表彰不起作用。而日常管理中公共危机管理绩效不易测量，表彰实际上不具有可操作性因而可能失效。

研究结果表明，激励强度、行政控制和资源约束构成了常规和运动两种治理模式中普通官员行为的三个治理工具。这一结果在两类公共危机管理中均非常稳健。这意味着激励强度、行政控制和资源约束构成了不同情境中中国地方普通官员行为的三个稳定的的治理工具。

五、结论与讨论

政府组织治理绩效最终通过普通官员行为来实现，日常工作中的普通官员行为构成国家运行的微观基础。本文从组织经济学视角研究中国官僚体制中蕴含的普通官员行为的治理工具。论文首先借鉴组织经济学理论思路从现有文献中归纳出常规和运动两种治理模式共同蕴含的普通官员行为的三个治理工具：激励强度、行政控制和资源约束，阐述其普通官员行为意义。然后，以公共危机管理为例，提出研究假设，并运用针对地方普通官员的问卷调查数据进行实证检验。研究发现，在台风灾害和群体事件两类公共危机的常规和运动两种治理模式下，激励强度、行政控制和资源约束均具有显著的普通官员行为意义。这意味着它们是中国官僚体制常规和运动两种治理模式的共同结构要素，并构成普通官员行为的三个稳定的治理工具。

本研究一方面提供了关于普通官员行为这一国家运行微观基础的基本知识，另一方面也增进了我们对中国公共官僚体制不同治理模式间共性的理解。

首先，地方官员行为的现有研究主要关注地方主要官员，强调财政和晋升激励的作用。它们无法解释地方普通官员的日常工作行为。同时，本研究认为，对普通官员行为零散影响因素的研究，无助于提供系统知识。官僚体制是塑造普通官员行为的基本制度框架，对官僚体制不同治理模式中共同蕴含的普通官员行为治理工具的研究，有助于增进我们对国家运行微观基础的系统知识。

其次，现有研究认为，中国公共官僚体制常规和运动两种治理模式不是一个非此即彼的二元划分，而是有着强弱之分的连续变动的治理谱系。［30］［44］本研究发现，这一治理谱系起码由激励强度、行政控制和资源约束三个治理工具构成，这一发现增进了我们对中国官僚体制常规和非常规状态下稳定结构要素的理解。此外，与组织经济学现有研究对不同治理模式间激励强度和行政控制两个治理工具的强调［25］［26］相比，本研究在中国官僚体制的观察中进一步强调并实证检验了资源约束这一行动治理工具的作用。这在一定程度上是对组织经济学关于不同治理模式结构要素研究的扩展。

当然，无论是对普通官员行为还是对公共官僚体制而言，本研究都还非常初步。普通官员行为的制度逻辑仍需进一步研究。同时，由于研究条件的局限，本文理论分析部分论及的常规和运动两种治理模式中资源约束、行政控制和激励强度三个治理工具强弱差异的问题并未在本研究中被检验，但这是一个非常有意思的问题，甚至关乎中国官僚体制亚类型，需要后续研究进行进一步探讨。

表2　官僚体制与普通官员行为的回归分析结果

注释：

①现有研究中并不缺乏对于普通官员工作投入影响因素的研究，但这种研究重点关注个体因素，较少关注制度因素。此外，街头官僚行为研究关注的主题与本文接近，但以自由裁量权讨论为主，同时国内研究都以理论介绍和规范层面的知识探讨为主，只有少量经验研究，也主要关注街头官僚的具体工作情境，而非整体性的治理模式。相关综述参见［21］。

②在现有研究中，不同文献中运动式治理的名称使用有所不同，本文统一使用运动式治理来指代区别于常规官僚运作模式的运动式治理、国家运动、运动型治理机制、动员模式和高度关联型治理模式。具体的文献讨论中尊重原文献的表述，所以有所交叉。

③感谢台湾空中大学许道然副教授的建议。

④就本文进行的定量研究而言，要检验激励强度的强弱、资源约束的强弱、行政控制的强弱，必须考察比较不同模型中回归系数的大小。但在统计上要直接比较不同模型之间回归系数的大小，除非一个显著一个不显著，否则仍有很大疑问。即便做chow检验，也只能检验两种治理模式下系数是否有显著差异，但在此基础上是否可以直接比较不同模型间系数大小仍有疑问。又或者把相关变量标准化，但对不同模型间系数大小直接比较亦有困难。因此，本文退而求其次，先解聚焦不同治理模式的共同结构要素。不同治理模式间治理工具强弱组合的问题留待后续研究。

⑤以台风和群体事件两种类型的公共危机为例来进行实证检验也在一定程度上控制了任务情境的影响。

⑥根据F市防台风应急预案，负责台风灾害管理的部门包括市委宣传部、市农办、发改委、经委、财政局、水利局、贸易发展局、建设局、教育局、交通局、公安局、民政局、城乡规划局、市政公用事业局、气象局、卫生局、农业局、林业局、旅游局、广播电视局、安监局、港口管理局、海事局、水文分局、边防支队、消防支队、电业局等三十几个部门。根据F市大规模群体性事件应急预案，群体事件管理部门也几乎涉及了所有职能部门。

⑦台风灾害常规和事件管理中，人员、程序、处分、表彰的四个变量均值差异的T检验结果显示，均值差异不等于零的P值（均值无差异为零假设）分别为0.3056、0.1243、0.2201、0.2260，群体事件常规和事件管理中，四个变量均值差异的T检验结果显示，均值差异不等于零的P值（均值无差异为零假设）分别为0.7883、0.3074、0.7403、0.3248，表明台风灾害、群体事件的常规和事件管理中四个变量均存在显著差异。

⑧模型一共线性检验结果显示，1.13＜VIF＜6.10，0.164＜/vif＜0.886。基于Breusch-Pagan异方差检验的P值为0.6870。模型二共线性检验结果显示，1.15＜VIF＜5.80，0.233＜/vif＜0.867。基于Breusch-Pagan异方差检验的P值为0.7783。模型三共线性检验结果显示，1.12＜VIF＜6.99，0.143＜/vif＜0.891。基于Breusch-Pagan异方差检验的P值为0.3883。模型四共线性检验结果显示，1.17＜VIF＜6.43，0.233＜/vif＜0.867。基于Breusch-Pagan异方差检验的P值为0.6467。此外，本文数据来源于问卷调查，可能存在“共同方法偏误”问题，笔者在做研究设计时并未做此细致的考虑，特此说明。

⑨这初步表明在台风灾害管理中，常规式治理和运动式治理在行政控制这一治理工具上分别具有强控制和弱控制的特点。但两种治理模式下，其他治理工具强弱的问题仍需后续研究进一步讨论。

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（责任编辑：罗梁波）

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1009-4997（2016）03-0013-11

2016－06－08

宋琳（1983-），中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，华侨大学政治与公共管理学院讲师，研究方向：公共财政与预算；赖诗攀（1982-），博士，华侨大学政治与公共管理学院讲师。

国家社会科学基金青年项目“公共危机管理中地方政府行为取向的动力机制研究”（11CGL094）。