空间挤压与认同重塑：邻避抗争的发生逻辑及治理改善

朱正威　吴佳

政治学研究暨青年论坛

空间挤压与认同重塑：邻避抗争的发生逻辑及治理改善

朱正威吴佳

（西安交通大学公共政策与管理学院，西安710049）

本研究以“空间、空间的表征、权力符号、行动者”为分析背景，从“价值-利益-风险”角度阐释了政府、开发商、居民不同的空间定义，提出了空间挤压的分析思路，并以此为框架对10个典型邻避事件的发生机理进行案例实证分析。本研究认为：政府对公共生活的制度性安排面临着多主体价值导向、利益识别、风险分配等内在差异的结构性张力，应当从价值融和、利益补偿、风险化解三个维度建构政策共识，通过重塑居民的政策认同提升公共项目的合法性并化解邻避抗争的社会稳定风险。

空间挤压；邻避抗争；认同重塑；社会稳定风险；治理改善

一、问题聚焦：邻避抗争的治理困境

转型社会背景下的中国正经历快速工业化、城镇化过程，平稳快速的经济发展与公共生活质量的日益改善成为政府职能的两个重要面向。在公共治理的实践情境中，经济发展逻辑与公共生活质量改善的相互掣肘、冲突，其背后涉及的复杂利益主体更令政府决策遭遇尴尬。垃圾焚烧场、核电站、高铁、变电站等项目作为城市公共生活的必需，项目实施固然具备一定公共利益，但也因其与环保、个人收益、风险分配等逻辑相冲突，时常遭遇邻避（not in my back yard）现象。此起彼伏的邻避抗争使地方政府面临“利益结构的失衡、政府能力危机和信任危机”［1］。同时，邻避抗争的治理失败又进一步强化了公众舆论对邻避项目的“污名化”［2］，即公众在风险的“社会放大”［3］过程中已经定势地认为邻避议题出现一定意味着自己成为了风险转嫁的对象，成为了利益相关者中的受剥夺者。从功利主义原则审视，由于污名化的扩大和加深，公众对公共项目的深度不信任最终减少了公共福祉。原有项目的放弃、暂停或迫于压力而被迫改建等，虽然一定程度上彰显了公民权利，但并未对邻避项目的决策、执行过程产生本质影响，不仅未因此促进决策程序的制度化变革，还由于非制度化抗争、暴力型集体行动［4］的存在，挑战了公共秩序，诱发一系列社会稳定风险，给社会稳定造成冲击。同时，由于生产技术、制度监管、社会沟通、风险感知、赔偿争议等原因，一些具备公共利益的项目难产，对政府、企业、居民而言，几乎没有博弈的赢家。最终，邻避抗争的治理不良加大了经济社会的运行成本，各利益主体承受着邻避抗争带来的系统性不良后果。

因此，本研究将问题聚焦于：面对邻避抗争的治理困境，如何梳理、认知其发生机理？如何识别邻避冲突与社会稳定风险的内在联系？进一步，作为“国家治理体系与治理能力现代化”［5］目标下的公共治理，如何改善治理策略，增强公共项目的合法性并有效化解邻避抗争的社会稳定风险？

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

1.邻避抗争。邻避一词的出现，主观上是基于一种“我怕”的逻辑，认为公共项目“不安全、不合法、不是公共利益的”［6］初始认知重构为邻避抗争的产生奠定了心理动因。在实践逻辑上，张乐、童星认为邻避抗争的动力机制是由“价值-理性-权力”［7］构成的复杂链条的交互力量所主导。特征方面，崔晶［8］将其总结为“组织性不负责任、信息不对称、信任缺失”等。目前，邻避抗争相关研究主题丰富，包括话语建构［9］、动态博弈［10］、政策变迁［11］、抗争扩散［12］、环境正义［13］等，为邻避抗争的发生逻辑、演化机制作出了基于不同理论视角的解释。针对邻避抗争造成的治理困境，董幼鸿认为，应当“加强政府公信力工程建设、促进公民参与、推动邻避设施的法制建设、完善利益补偿机制、优化政府决策”［14］。整体而言，不少文献对邻避抗争的生成动因作了丰富的理论诠释，对其治理策略也提出了相对全面的路径选择。但就发生动因与治理改善的理论一致性而言，提供某一理论框架对邻避抗争的产生机理与治理对策进行衔接性、整体性分析的相关文献较少，机理分析与治理改善之间尚缺乏整合性的学理连接，这为本研究尝试运用新的解释视角提供了一定学术空间。

2.利益相关者。利益相关者是指那些在一项政策变迁中受益或损失的个人或组织。［15］“政府选择作为或不作为”［16］的公共政策本质上是一个利益分配的过程，公共项目选址是在异质主体的多元利益中开展的，不同主体的差异化利益诉求对公共政策的影响成为公共管理研究的重要理论面向。金艳荣认为，“那些因政策而受益或牺牲的利害相关者都应该成为重要的政策参与者，［17］王洛忠从“公开听证、民意调查、政策咨询、公私合作”［18］等途径分析了利益相关者参与公共政策的科学途径。近年来，部分学者将利益相关者分析运用于社会风险与公共危机治理研究主题中，尤其在针对不断爆发的群体性冲突事件分析方面，利益相关者分析提供了富有解释力的理论视角。邻避抗争本质上是多元利益主体关系间性的表现形式之一，分析其发生机理不可避免地要对不同利益主体及其冲突进行理论阐释，因此，利益相关者理论为本研究提供了重要的学理基础。

3.风险社会。乌尔里希·贝克认为，在现代性条件下，社会问题的核心议题和焦点从财富分配转移到了风险分配，产生出新的利益对立和新型的受威胁共同体。［19］邻避项目并不违背一般意义上的“公共性”，相反，邻避项目总是能带来较大社会福祉。但邻避设施周围居民承担的利益与风险并不对等，尤其与其他享受邻避项目好处的群体相比，他们更直接地面对项目带来的系列风险，极易在风险分配不均的情况下形成受威胁共同体。吉登斯立足于现代性分析，提出了自反性、现代性分析视角，即将风险社会从根本上视为现代性发展的自反性后果。［20］道格拉斯（Douglas）与威尔德斯（Wildavsky）从风险的“主观建构性”［21］角度阐释了文化维度中的风险社会理论。斯科特·拉什（S. Lash）发展了文化建构意义上的风险社会理论，并进一步认为，“伴随风险文化时代而来的也许是人类许许多多的惶恐和颤栗，并且不再有小规模的恐惧和焦虑。”［22］不可置否，人类已步入社会学家所指称的风险社会，与此相伴的风险生产、风险分配、风险化解等一系列问题在客观上构成了无数邻避抗争的客观背景，如何阐释风险情境下的邻避抗争以及如何借鉴风险社会理论探讨邻避抗争的治理改善是本研究重要的理论指向。

（二）分析框架：一个空间生产的解释视角

“从发生学来说，空间是人类生活环境的先在容器，而由于人的劳动特质，自然空间打上了‘社会’的烙印”［23］。历史唯物主义视阈中的空间研究更加关注空间的社会属性，即空间并不简单是外在的物质形式，而是包含权力、资本、权利等核心要素的社会关系场域。“社会实践的空间，是关于政治权力的空间”［24］，空间的生产、再生产并非地方居民单向度的建构过程，更掺杂了国家权力意志、资本扩张欲望对空间的形塑。在列斐伏尔看来，“空间是知识转化为实际的权力关系的场所，从生活空间的架构、配置及安排，可以判读出空间中每个人的身份、地位及尊卑程度”［25］。可见，主体间的权力定义及资源的占有、分配构成了日常生活空间的重要主题。作为新马克思主义的代表性学者，在传统阶级冲突分析基础上，列斐伏尔提出了“空间的表征、表征的空间、空间实践”的三元分析框架。为了强化国家控制与资本积累，政府、资本家、技术官僚、专家等占据主导地位的行动者对空间进行抽象化、同质化的形塑，本质上嵌入了主导行动者的意识形态、利益安排。由于其抽象性、符号化特征，以权力、资本力量为代表的空间安排被称为空间的表征。相反，居民日常生活的空间定义则充满了个性化特征，其目的在于满足多元的生活需求，是异质的、地方性的空间感知与空间想象，即表征的空间。权力主体与地方居民不同的空间定义，造就了二者在价值符号、利益诉求中的显著差异，而都市本身则在二者的内在冲突中不断演化出新的空间形态，这构成了城市化进程中多数城市规划所面临的抗争事件的空间社会学根源。“空间实践是日常生活中感知和使用空间的经历”［26］，它介于空间的表征与表征的空间之间，是空间生成的具体实现过程。

空间、空间的表征、权力符号、行动者的空间生产四要素为城市公共项目所引发的维权抗争提供了框架性的分析背景。在对空间权力（power）分析的基础上，戴维·哈维进一步抽离出了空间研究中的另一个重要因素——权利（right）。“当我们承认‘在平等的权利之间，力量起决定作用’时，我们就不可避免地要面临这样一个问题——我们正在认同哪些权利？定义权利本身就是一个斗争目标，这场斗争必将伴随着实现它的斗争”［27］。由此，作为空间的表征与表征的空间都对空间安排有着各自所定义的“正当性”，冲突本身成为必然。权力、资本的强势地位造成了空间的表征对表征的空间的挤压，而差异化、地方性的空间感知与空间想象则因为维护自我空间认同、拒斥其他空间定义，面对挤压采取抗争策略。挤压与抗争，将邻避事件中的空间实践寓于空间的表征与表征的空间的冲突场域。

空间生产理论为邻避事件中的挤压、抗争提供了解释路径。首先，从广义的空间定义上讲，核心价值观念作为空间的表征与表征的空间对立的根本基点。以发展主义导向的价值理念催生了诸如PX项目、核设施、高铁、变电站等的广泛出现。而对地方居民而言，安全、健康是其空间定义的基本内核，不少邻避运动中打出的“环保”口号就是明证。利益的定义与争夺是空间冲突中的基本主题，项目规划伴随的拆迁、经济赔偿、职业发展机会等都是空间的表征与表征的空间需要直接面临的利益定义与利益争夺。同时，“财富分配向风险分配转向”［28］的风险社会使得公民集体行动的逻辑由“物质匮乏性转向焦虑促动性团结”［29］，邻避抗争在很大程度上源于权力、资本主体对地方居民的风险转移，即地方居民在邻避设施建设上可能是获益的，但直接承担了邻避项目带来的社会风险。价值、利益、风险构成了空间冲突的三个基本维度。主导空间的表征的权力、资本主体因为其强势地位，往往对地方居民进行价值侵入、利益剥夺、风险转移的空间挤压。同时，更由于空间感知差异与风险的社会放大，地方居民主观的相对剥夺感强烈，客观挤压与主观放大的叠加、共振不断强化了抗争动机并最终加剧了社会稳定风险。本研究将邻避抗争的发生逻辑从空间挤压的视角简要概括为以下分析框架，如图1。

图1　邻避情境中的空间挤压

从空间的表征、表征的空间之间的结构性冲突透析邻避事件的抗争机理，能促进我们审视权力、资本及金权合谋在公共项目开发中的运行逻辑，并从城市开发的内在动因、正当性、风险后果等总结邻避抗争的原因且据此就抗争化解作出理论分析与对策建议。

三、案例实证：基于10个典型邻避事件的分析

（一）案例选择：概况及理由

本研究选取了2007—2016年间的10个典型邻避事件案例。以2007年厦门PX事件为标志，邻避冲突事件数量在国内迎来快速增长期，涵盖领域复杂多样，包括石化、垃圾焚烧、核电站、殡仪馆、传染性疾病控制等。考虑邻避冲突的类型、地域、时间的差异，本研究试图兼顾沿海、内地不同地理空间中的邻避冲突案例，同时结合邻避项目的不同类型，分别选取其中引发社会公众广泛关注的重大事件以尽力保证案例的代表性以及分析的可推广性。笔者整理相关资料，将10个典型案例概述为表1。

表1中，PX项目类2个（厦门、昆明），垃圾焚烧事件2个（北京、海盐），环境污染引发恶性疾病事件2个（凤翔、海宁），殡仪馆事件1个（化州），核电类项目1个（彭泽），磁悬浮项目类1个（上海），传染病医院选址1个（海口）。笔者试图选取多类型、多区域的邻避事件体现案例分析的涵盖性。同时，这10个典型邻避事件在表现特征上，呈现出以权力、资本导向的空间的表征与居民日常生活之表征的空间间的冲突关系。根据表1的简要概述，10个邻避事件的成因基本可以归纳为地方居民担心污染、担心邻避设施对自己造成经济损失以及邻避设施对地方性传统文化的挑战（后文详述）。这些冲突成因的类型与本研究提出的假设维度具有一致性，基本涵盖了价值、风险、利益三个方面，其冲突机理中存在空间挤压的内在逻辑。同时，从横向比较来看，不同类别的邻避事件在空间冲突的表现上又各有侧重，相对丰富、立体地呈现了邻避抗争的复杂动因，本文将依据其侧重的典型性展开分析。整体上，这些案例为本研究提供了相关治理困境、空间理论分析、治理改善等议题的讨论空间。因此，所选典型案例符合本研究的实践关切与理论表达。

表1　典型邻避事件概况

（二）价值导向、利益识别、风险分配：邻避情境中的空间挤压

1.价值导向。PX项目、垃圾焚烧等7个类别、10个邻避事件中基本存在相互对立的主体，即企业、政府和地方居民。项目选址的周边居民对自身的生存环境十分关切，每个邻避冲突的抗争动因中都包含了“担心环境污染”，可见，项目选址周边居民的价值内核中环境要素占据了重要地位。而对政府、开发商而言，邻避项目的运行意味着更大经济利益或者一定程度的社会效益。邻避情境中，政府虽然未直接站在项目实施的前台，但作为城市规划的主导力量，“发展主义”导向的价值目标居于核心地位。长期以来，经济发展绩效成为官员晋升的重要考核指标，而随着现代性水平的整体提升，居民的环保价值理念也日益增强，这使得政府在邻避情境下面临艰难的价值选择，即到底是发展优先抑或环境保护优先。事实上，现阶段的政府行为逻辑往往是前者，这使得发展主义优先的价值选择对环境保护优先的理念产生了不可避免的空间挤压。尽管在专家话语体系下，邻避项目的污染从来是可控的、正常的，不会造成恶劣的环境污染，但居民并不愿意放弃自己的空间想象而任由自己的日常生活环境受到严重污染。厦门、昆明作为国际知名的旅游城市，居民的地方环保观念在自身价值体系中占据重要地位，项目规划一公布便遭遇了强大的集体抗争。在厦门，“105名政协委员联名提案反对PX项目落户厦门、大量市民散步抗议”，昆明市上千市民进行街头抗议等制度性及非制度性抗争行为均显示了两地居民强烈的空间诉求，即生活环境不受污染威胁。显然PX项目的上马能够产生巨大的经济利益，但作为权力、资本的“发展”价值遭遇了地方居民十分看重的“环保”价值。例如，昆明PX运动中的标语——“我们要健康，要美丽昆明，PX滚出昆明”就是典型悖离发展主义理念的地方性价值诉求。随着城市化发展的深入，垃圾处理成为城市治理面临的艰巨任务，加之经济发展催生的巨大用电量，垃圾焚烧发电日益成为地方政府处理城市垃圾的重要选项。与PX项目遭遇集体抗争类似，焚烧发电同样足以带来可观的经济效益，而焚烧本身又存在较大的环境污染风险，以北京六里屯、浙江海盐为例的反垃圾焚烧行动本质上体现了居民对空间的环境维护，价值冲突成为该类项目屡遭居民反抗的内在顽疾。上世纪的切尔诺贝利核事件、本世纪的日本核泄漏事件让世人见证了核设施潜在的巨大风险，但作为工业发展的重要推力，核电站修建几乎成为政府难以舍弃的选项。诚然，西方发达国家也积累了不少核设施维护、风险管控的宝贵经验，但处于基本安全的深切关注，地方居民确已将“反核”作为基本的价值诉求，对这一价值的忽视或者不予尊重，在缺乏民意认同的基础上允许项目上马，无疑是对地方居民既有价值理念的挤压。同理，上海的磁悬浮项目的价值底色依旧是发展主义理念，在城市生长的强势逻辑下给居民带来电磁污染威胁，当地居民“环保、健康”的价值诉求在项目上马过程中并未被有效维护。陕西凤翔、浙江海宁两起环境群体性事件缘起于企业生产对环境的严重污染并对居民的健康造成了严重损害，区别于磁悬浮、PX、核设施等政府牵头项目，这两起案例是典型的权力主体及资本主体对地方居民的挤压。“铝中毒”、“癌症村”等严重事件暴露出两地居民在对抗资本生产的乏力，日常生活的空间想象受到了资本的随意践踏，他们一定程度上忍受了相关企业对自己生活环境的严重污染直至自身健康受到客观上的损害。在上述8个案例中，就空间价值而言，主要由于发展主义对地方环境保护的价值挤压。此外，广东化州殡仪馆事件、海南海口麻风病院事件这两起案例除了与其他案例的这些共同特征外，还具有一些值得关注的要素——地方性的传统习俗或观念。殡仪馆修建引发的暴力冲突与当地居民认为其“不吉利”深刻相关，他们坚决反对自己的居住空间邻近火葬场。海口的居民相信当地从古流传的麻风病偏见，拒绝认同科学常识，坚持相信村里的风俗并认为麻风病一定会给当地带来噩运，麻风病人的存在会导致自己也染上重症。两地居民传统的空间认知均没有在项目实施中得到政府的妥善理解，这构成了邻避抗争的价值根源。

2.利益识别。“数据显示目前国内市场PX含税价格11500元/吨，利润约为700～800元。预计今后几年中国PX生产商的利润仍较丰厚。”［30］在工业能源需求居高不下的情况下，PX生产商存在巨大利益动机。同时，对地方政府而言，“PX项目能够增加地方税收，拉动地方产业链”［31］。厦门、昆明两地均是拥有发达旅游业的城市，对环境污染的抗拒很大程度上源于产业发展的利益诉求。不同于传统重工业城市，旅游业在这两个城市中占有重要地位。炼油类项目对旅游环境存在较大潜在威胁，一旦技术保障不过关或者生产监管不到位，都极有可能导致生态环境恶化从而冲击既有的旅游业。尤其在PX污名化的今天，厦门、昆明两地市民对潜在的经济损失更加敏感，政府与PX产业链上的企业在利益获取的同时本质上威胁了其他产业的基本利益格局，这就构成了抗争事件爆发的重要动因。“与地铁等公共交通项目相反，修建磁悬浮消息传出之后，沿线房价不升反降”，［32］上海磁悬浮项目引发了市民“散步”抗议，因政府布局磁悬浮项目导致房价下跌是其原因之一。反思其中的利益结构则不难发现，沿线居民、房地产商等主体并非单向的获益者，同政府、磁悬浮开发商及其他城市居民相区别的是，沿线居民面临着利益上的损失，在拆迁补偿不对等、房价下跌的情况下，磁悬浮项目的选址最终导致了一个分配失衡的利益结构，这为邻避抗争的形成埋下了深层隐患。与此类似，以北京六里屯、浙江海盐为例的垃圾焚烧项目也存在利益失衡问题。随着城市规模的日渐扩大，大量生产、生活垃圾给城市治理带来了严峻挑战，垃圾处理问题成为城市管理者的重要难题。同时，城市化的迅速发展也带来了日益旺盛的用电需求。垃圾焚烧项目将“焚烧”与“发电”有机统一起来，“以50万人口为基数的垃圾分类试点区，其产生的生活垃圾每年可实现数千万元的效益”［33］，这不仅缓解了城市管理压力，有利于焚烧发电的相关企业，也进一步改善了城市空间环境，看起来，垃圾焚烧项目“理所应当”地实现了城市管理的多维目标，是一项增加公共福祉的有益工程。然而，垃圾焚烧厂的布局降低了当地房价水平，影响了其正常的空间收益。焚烧发电，处理城市生活产生的大量垃圾，满足城市居民的用电需求，这种真切的公共利益几乎能造福城市空间的所有居民，但到底布局在“谁家后院”，谁来承担相关的利益损失成为一项超越项目本身的而具有广泛争议的公共议题。在陕西凤翔铅中毒事件发生之前，凤翔县长青镇的居民曾多次上访并与地方政府发生冲突。据媒体披露，在东岭项目专题办公会议纪要中，时任县长明确要求，“拆迁工作必须两个月内完成，不存在商量，不存在研究，不能有任何含糊”［34］。工业园区的修建征用了村民长期耕作的良田，其暴力征地、拆迁的做法强行毁坏了村民的大量经济作物，引发了村民的暴力抗争。尽管当地政府对其进行了赔偿，甚至不惜以资金奖励的方式推动拆迁的迅速完成，但在拆迁早期，地方政府已经通过“与民争利”的方式激化了官民矛盾，为园区建设埋下了巨大隐患。作为凤翔县历史上最大的招商引资项目，地方政府无法拒绝财政收入增长的诱惑，将权力意志、资本意志赤裸裸地推向了空间安排的前台，对当地村民的空间利益缺乏理解与维护。核电厂、殡仪馆、麻风病院、“癌症村”事件等邻避事件中的利益冲突表现程度不如上述6个案例，这4个案例的价值侵入、风险转移（后文详细分析其风险转移问题）相对突出。

3.风险分配。10个典型邻避事件均存在风险争议问题，“我怕”的心理动因催生了地方居民集体行动，呈现出风险社会情境中的新型抗争图景。陕西凤翔“铅中毒”事件发生前，当地曾出现大面积土壤污染、水污染，如果说风险是一种遭受灾难性后果的可能性，当地村民则直接面对了风险转化为土壤危机、水危机、健康危机的现实过程。浙江海宁的“癌症村”事件同样如此，由于企业生产带来的重金属污染，当地村民赖以生存的土壤、水、空气等资源遭受严重污染，村民因为环境污染付出了包括生命在内的惨痛代价。然而，作为政府、开发商、异地消费者等在内的众多主体均不直接承担如此严重的环境污染风险、生命健康风险。陕西凤翔的“铅中毒”与浙江海宁的“癌症村”事件作为极端的灾难性后果，暴露出邻避设施运营中风险分配的严重失衡。正如贝克所论述，“那些作为风险目标的人，他们在无力参与决策进程的前提下不得不直接他人决策的‘看不见的副作用’，甚至还要为此付出自己的生命”［35］，不平等的权力地位、经济地位造就了不平等的风险地位。厦门市民、昆明市民走向街头抗议PX项目上马，动员了制度化与非制度化的多种抗争策略最终迫使项目暂停实施，原选址厦门的PX项目改建于漳州，但却由于企业安全管理不善及地方政府监督不力发生了爆炸事故，危害雷州半岛的生态环境与当地居民的生命健康，使得本就遭遇严重“污名化”的化工项目声誉雪上加霜。PX项目计划落户厦门，使得厦门市民面临化工污染的风险，由于厦门各阶层市民强烈的抗争意愿与较强的政策博弈能力，转嫁给厦门市民的污染风险被再次转移于古雷县居民。这中间，政府与企业合谋的首要动机在于PX项目的巨大经济利益，在潜在的生产风险面前则表现出责任缺失、职能缺位。PX项目选址的动态变化及爆炸产生的恶劣后果，鲜明地展现了PX项目开发中失衡的风险分配结构。由中央和海南省财政共同投资建设的海口麻风病康复院是一项重要的民生工程，旨在收住已经基本治愈的麻风病人并帮助他们康复。由于麻风病难以医治，对人体的破坏性较大，当地村民认为即便是康复医院，也存在很大的疾病传染风险，对自身健康构成了严重威胁。对此，官方、医疗技术精英与当地村民之间形成了两套话语体系，政府与医疗专家向社会发布的公开信息称麻风病发病率低且并不会在当地居民间传染，但村民信奉代代相传的古训，认为麻风病不仅不吉利，更容易传染，对当地的土壤、水、海产品等资源都将构成威胁。风险的社会属性决定了人们的心理感知是决定社会风险的重要维度，这也是地方性的空间感知与权力意志主导的空间的表征之间的内在差异。麻风病院的布局，强化了当地村民的风险感知，使其对自身所处的周遭环境充满忧虑，这正是邻避项目带给地方居民的风险想象。不论麻风病是否会大面积传播，当地的社会风险均因项目选址而持续发酵，最终演化为群体暴力事件。日本核泄漏事故发生以来，望江县居民发生了抢盐风波，当地百姓几乎“谈核色变”，核污染的毁灭性后果让任何论证核设施安全性的“科学”都显得乏力。与望江县的反对成对比的是，九江市政府、彭泽县政府制定、落实项目上马的各项工作，将其作为推动地方经济发展、扩大财政收入的大好时机。两地、两省的“利益-风险”主体不统一，望江居民被推向了承担核风险的前台。以北京六里屯、浙江海盐的垃圾焚烧事件为代表，其抗争的动因均包括当地居民对空气污染风险的担忧。已有研究表明，“垃圾焚烧设施附近的居民癌症死亡风险偏高，且具有统计学显著性”［36］，垃圾焚烧厂附近居民在客观上承接了城市废弃物处置带来的健康风险。除了地方传统风俗认为殡仪馆不吉利、倾向于入土为安而非火葬之外，广东化州殡仪馆也存在降低周边空气质量的风险。这些案例都体现了风险分配的争议，争议的来源又主要在于以权力、资本意志为主导的空间安排增加了社会风险，而这种空间安排的获益者与直接风险的承担者相互分离，强化了地方居民的相对剥夺感。

（三）空间挤压下的冲突场域：认同断裂与治理失败

空间的表征与表征的空间在城市开发中面对着价值、利益、风险三个维度上的裂痕。政府主导的空间安排侵入了地方性的空间价值理念，带有权力、资本烙印的空间规划挤压着地方居民传统的文化观念、价值诉求。地权剥夺、房价下跌、赔偿争议……十多年来的邻避项目或多或少都造成了地方居民既有空间收益的削减。同时，政府、开发商、项目地以外的其他居民均是邻避设施的受益者，但项目选址的附近居民却成为社会风险的直接承担者，失衡的“利益-风险”结构造成了居民对项目规划的深度不信任，尤其在众多邻避项目“污名化”日益严重的背景下，围绕邻避项目出台的系列公共政策正面临百姓认同度日益削减的危机。表面看，邻避抗争事件针对的是项目本身，争议的是其中的价值观念、利益诉求与风险分配，但在深层意义上却表现出地方居民政策认同的断裂，这种认同断裂型塑、推动了社会抗争的发生与演化，而抗争本身又反过来扩大了当地居民与政府间的裂痕，消解着公共行政的合法性。因此，邻避事件所引发的社会稳定风险在本质上是空间挤压导致的政府风险治理失败，是一种认同断裂引发的治理危机。以PX和垃圾焚烧发电的污染争议为例，官方表态与专家话语均以“科普”姿态向社会公众宣讲其中的生化原理，并论证其选址的科学性。厦门、昆明、北京等当地居民却对官方权威、技术权威并不认同，同样也存在民间话语及来自民间的技术话语进入公众视野甚至进入体制视野（厦门市105名政协委员联名反对），反驳其科学上的漏洞。一方面，因为认知的局限性，科学理论本身不足以完整、准确回答与污染相关的技术问题，人类是否需要将自己的生命安全交付给尚不成熟的科学这本身是一个值得深刻反思的伦理命题。另一方面，官僚、专家的科学话语体系是否恪守了科学应有的价值中立原则值得拷问。空间的表征与表征的空间这一对概念内涵指向了空间安排中不平等的权力地位、经济地位、风险地位，弱势的地方居民更容易产生相对剥夺感，加之与邻避项目相关的风险事故频发，专家的技术判断时常与客观后果相背离，这导致了技术话语本身在风险社会情境下难以取得地方性认同的尴尬现实。同时，与邻避相关的科学话语相对艰涩，与地方居民的日常生活话语几乎无法共融，在专业知识资源占有不足的情况下，公众几乎难以理解其间或许客观存在的科学性。加之政府在推动项目上马的过程中存在信息不透明、不公开，甚至欺骗公众的行为弊端，邻避项目相关政策共识的形成面临困境。以上海磁悬浮列车为例，相关环评报告对修建磁悬浮项目的电磁场影响描述为，“在200km/h时速下，车厢外5m处电场强度约为0.000318kV/m（标准限值为4kV/m）、磁感应强度约为1.28μ/T（标准限值100μ/T①），均远低于相应标准，与环境背景水平一致。”［37］实际上，这种专业化的沟通方式起到的作用十分有限，对普通公众而言，专业化数字、符号背后的风险意义难以被准确识别，有效理解缺失的公共沟通只能取得微不足道的效果。在广东殡仪馆事件中，当地修建动工后公众才知情，征地期间有各种信息样本，包括建养老院、垃圾焚烧厂等，当地居民拒绝火葬、认为殡仪馆不吉利等风俗习惯未立即受到挑战，但当居民得知准确信息后对政府的信任大幅降低，引发了暴力抗争。又比如望江县的反核报告明确指出，“彭泽核电项目在选址评估、环境影响等方面存在人口数据失真、地震标准不符、临近工业集中区及民意调查不公开透明和项目建成后存在的各种问题和隐患”。［38］科学的局限性、权力与知识精英的共谋、技术话语的理解障碍、决策信息封闭等因素都导致了居民对公共政策的认同断裂。

四、小结与讨论：作为认同重塑的治理改善

从空间生产的视角看待近年来发生的邻避抗争事件，可以发现相关冲突的发生与演化基本遵循这样的逻辑：权力、资本主导的空间的表征挤压了具有地方性、差异化的表征的空间，权力与资本对空间的单向建构激化了公众的权利意识，形成了权力、资本与权利之间在价值导向、利益识别、风险分配三个维度上的复杂博弈，这种博弈常常因为缺乏政策共识极端化为暴力冲突，导致治理失序、引发社会稳定风险。正如戴维·哈维所言，“公众不仅能够真正使用所谓的公共空间，而且有权利去建设用于社会化和政治行动的新的共享空间”［39］，公众对于所处的日常生活空间有对其想象、建构的应然权利，国家权力在空间建设中的缺场并不意味着空间公共性的丧失，相反，公众层面的空间建构本身也是社会化、政治化、具有共享性的空间生产。邻避运动的出现，意味着公众对权力、资本主导的空间生产心存忧虑，这类单向的空间安排剥夺了公众对于日常生活空间进行自主建构的权利。这种空间建构的自主性与附着在公共空间中的公众价值理念、利益诉求深刻相关，忽略地方性的价值理念与利益诉求，简单依照权力、资本的强势地位进行空间生产，只会带给公众对价值观受到挑战、利益被剥夺、成为风险承担者的深重忧虑。本质上，空间挤压导致了公众的政策认同不断流失，促使其通过集体抗争的方式寻求空间权利的复归。因此，邻避抗争治理的本质是居民对公共政策的认同重塑过程。在制定、执行与邻避项目相关的公共政策时，如何理解、吸纳公众的地方性价值理念，平衡其空间收益并有效化解可能的环境污染、健康威胁等潜在的社会风险，使公众既有的空间认同与政策认同相叠合，实现“邻避”到“邻近”的转化，是邻避抗争治理必须回答的重要命题。笔者认为，作为空间冲突的基本维度，“价值-利益-风险”同样也是重塑公众政策认同的基本面向。具体而言，邻避抗争的治理改善应当包括价值融合、利益补偿、风险化解在内的路径选择。

1.价值融合。价值理念提供了人类行为的合理性，有些邻避设施诸如殡仪馆，或许除了拆迁赔偿争议之外政府与开发商并未过分损害当地居民的切身利益，也未显示出十分强烈的风险转移，但当地居民依旧表现出强烈的抗争意愿，坚持拒绝殡仪馆这类“不吉利”的设施与自己的居住空间相伴。还比如，不少村民尤其是老年村民安土重迁，拒绝搬离现有居住地，这也是在原有日常生活空间中形成的空间情节。许多邻避项目由于容易产生污染问题，使得因为项目开发导致既有的风俗习惯、生活习惯不受尊重，从本质上是引发了公众与政府、开发商之间的价值对立。因此，政府与企业的空间生产必须以尊重当地公众的风俗习惯、价值理念为前提，将其作为项目开发的底线。从技术上说，这要求地方政府主动扩大信息公开，拓宽民意反馈的信息渠道，为提升政策制定中的公众参与程度创造制度条件。同时，当地公众的基本价值诉求应该纳入相关社会稳定风险评估的范畴，在政策实践与学术研究的层面都应该更加关注价值诉求这个引发社会稳定风险的重要变量。

2.利益补偿。邻避项目的规划实施关涉不同主体间的利益再分配问题，空间格局的变化可以催生新的受益群体，同时也使部分公众既有的空间收益面临损失。因此，围绕邻避项目规划形成的利益补偿机制是否健全尤为重要。何艳玲认为，“应该建立‘谁受益谁补偿、谁影响谁受偿’的一整套谈判以及利益补偿和平衡的机制”［40］。邻避情境中，项目选址附近居民的利益损失并未得到妥善补偿。对于地权、拆迁等显在的利益损失容易判断也易于建立赔偿标准，但邻避效应引发了公众潜在收益的削减，比如房价下跌、相关产业发展受阻等利益损失往往被政府与开发商选择性忽视。缺少潜在收益损失的补偿，所谓的赔偿无法取得公众满意，更难以促使当地公众建立起对邻避项目的政策认同。因此，消除政策认同中的利益阻滞，需要关注空间冲突中的利益要素，优化利益补偿与平衡机制。

3.风险化解。“科学决定风险，人们感知风险”，这一风险社会研究领域的经典名言揭示了风险的物质属性与社会属性。就物质属性而言，有关的风险化解本质上是科学技术的不断更新与再造问题，要求政府主导的邻避项目选址真正坚持科学精神，而不是让科学沦为权力、资本进行空间生产的合法性工具。就其社会属性而言，风险感知则应当成为政策类风险评估的重要关注对象。尤其应当立足风险沟通，通过优化动态、深入的协商机制，准确评估并降低风险争议，“弥合多元主体间的风险感知差异和政策分歧、切实增强政策的可接受度，进而达成某种一致认可即形成政策共识”［41］。邻避设施产生的失衡的风险结构不仅仅是利益补偿的问题，政策设计不能止于利益补偿置换风险分配，而应综合技术与政治的途径，有效降低邻避项目产生的社会风险，从而在空间生产中体现正义内涵。

重塑公众在邻避情境中的政策认同，本质上就是实现表征的空间与空间的表征的深度融合，在价值理解、利益共容、风险化解的基础上进行空间再造、化解空间冲突。邻避抗争引发了社会稳定风险，但“公民在这种集体行动中不断地进行着社会学习，对以邻避设施为代表的环境问题进行集体反思。这种带有协商和审议特征的邻避抗争运动显示了民众参与区域治理的积极性。在现实中，民众已经开始借助邻避抗争行动尝试与地方政府建立一种沟通机制来促进邻避问题的解决”［42］。因此，抗争本身蕴藏着治理改善的积极因素，合理引导社会公众通过协商、审议的方式参与有关邻避项目的政策制定，有助于公民权利的实现，也有利于增强项目的公共性、合法性，最终化解社会稳定风险、提升地方政府的公共治理能力。

注释：

①μ/T为微特斯拉，磁感应强度单位。

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［41］黄杰.需关注重大政策类稳评中的共识构建［N］.学习时报，2016-05-16.

（责任编辑：康宁）

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A

1009-4997（2016）03-0004-09

2016－06－09

朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师，研究方向：社会风险治理；吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向：社会风险治理。

本文为国家社科基金重大项目“建立社会稳定风险评估机制研究”（编号：11&ZD034）成果之一。