从“县政改革”到“县域治理”：县域政治研究述评

彭　云

从“县政改革”到“县域治理”：县域政治研究述评

彭云

（北京大学政府管理学院，北京100871）

近15年来，关于县域政治的讨论主要有三大研究视角：一是从政治能动者的视角沿着整体主义、个体主义、战略性群体视角三条研究进路讨论县域地方官员与制度的互动关系；二是从结构的视角出发，讨论当前县政改革的价值取向、县级政权的结构性困境以及改革的具体方案；三是从过程的视角出发，一是沿着现代国家构建的进路，以小见大，把县作为国家的微型版，进而揭示中国现代国家构建的内在逻辑，二是沿着县域治理过程的进路讨论县级政府与市场、社会互动的统合治理模式。建构具有中国特色的县域治理理论是中国国家治理理论体系的一个最具原创性的理论生发点，为此要规范术语表达，重视基础性理论研究；加强田野调查，立足中国经验；最后推动县域政治在全球、全国范围的比较性研究。

县域政治；县政改革；县域治理；政治能动者；国家-市场-社会

尽管县一直是我国最为稳定的区域性、文化性、政治性的建制，县域治理的问题也长期存在，但对这一领域的学术研究直到2002年以后才真正成为社会科学（政治学、社会学、经济学、法学）普遍关注的热点。究其原因大致可归纳为两点：一是由于中国政治学、社会学等社会科学直到20世纪80年代初才开始逐渐恢复，尚处于“补课”阶段，因而关于中国政治社会的研究主题大多被学科体系更为成熟的国外社会科学研究所引领。20世纪80年代以前，国外中国学研究的重点基本上停留在中央层面和省一级，侧重于对中国整体政治制度的定性和中央-地方关系研究。改革开放以来，随着中国对外开放程度的增加，社会科学的研究范围逐渐扩大。20世纪90年代以来，学界的研究开始直接深入到中国的乡村地区，特别是1998年第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，为研究中国乡村民主政治提供了新的学术增长点。而域外的各种基金会也为国内外学者研究乡村政治社会提供了必要的经费资助，①加之国内政治环境在乡村一级更为宽松，研究者更容易进入现场，这使得学界的研究对象从中央、省一级直接下沉到乡（镇）村一级，导致县域政治研究长期被悬空。二是随着社会主义新农村建设和城镇化建设的深入推进，县域治理的矛盾愈发凸显出来，特别是群体性事件集中爆发于县域一级使得县域稳定成为迫切需要面对的问题。此外，分税制改革造成地方政府中的乡镇一级政府逐渐从汲取型政权变为“悬浮型”政权，［1］不能发挥作为一级政府应有的职能，成为了县级政权的派出机构。现实政治的变化需要相关理论研究的焦点从乡村一级研究上移到县一级。

一、近15年来县域政治研究概览

近15年来，县域政治研究经历了从“县政改革”到“县域治理”的关键词演进。一方面反映了治理理论逐渐成为县域政治研究的新的理论视角和工具，另一方面也反映了当前国家政治话语体系的变迁。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力与治理体系现代化”以来，治理理论被赋予了具有中国特色的话语阐释，［2］成为中国共产党国家理念的语言逻辑表达。这一表达通过现代媒介的传播迅速成为政学媒三界的高频热词。在学术话语、政治话语和舆论话语的交叠使用中，治理的内涵不可避免地发生拓展和模糊化。而作为单一制政体下的地方政府，也必须对中央新的政治话语模式作出回应，治理一词开始频频出现在地方的政策文件中，而政治文本的表达需要学术话语的注解和深化，于是“县政改革”、“县域政治发展”的表述逐渐被“县域治理”、“县政治理”等所替代，开始成为新一轮县域政治研究的关键词。

（一）文献检索基本情况

笔者以中国知网数据库（CNKI）作为主要文献检索平台，以“县级政府”、“县政改革”、“县域治理”、“县政治理”进行篇名检索。②根据获得的文献总量以及对文献进行初步相关性阅读分析后绘制图1、图2、图3。③一般而言，学术论文的更新和发表要快于著作。故此笔者认为，图1所反映的趋势能够说明近15年来学界有关县域政治研究呈现出持续升温的基本态势。

图1　县域政治研究论文数

图2　关键词与县域政治研究论文数

根据图2，从时间的维度看，以“县级政府”作为篇名的研究起步最早，并且始终保持一定的研究热度；“县政改革”则在1987年作为篇名首次出现，但相关研究要到2002年才被再次提及，并从2008年开始到2011年持续成为学界相关研究关注的热点议题，之后“县政改革”的提法逐渐淡出学界，“县域治理”的提法开始成为学界流行语，持续至今。而“县政治理”的提法目前来看尚不流行，只有个别学者使用。遗憾的是，作者尚未对作为一个概念体系的“县政治理”的内涵和外延作学理性的说明。而对一个学术概念的提出这样的工作应当是必不可少的。

此外，这一时期关于县域政治研究的一个值得关注的现象是硕博士论文数量迅速增加（图3），但在选题上出现扎堆现象，主要集中在政府绩效的个案实证研究上。总体来看，硕博士论文选题以实证研究居多，理论性阐发较少。

图3　县域政治研究硕博士论文

笔者以读秀知识库作为主要检索平台，同样以“县级政府”、“县政改革”、“县域治理”、“县政治理”进行书名检索，根据检索结果整理出建国以来县域政治研究的著作约为30本。④［3］［4］其中2009年以来的代表性著作有：苏绍荣：《民生之责：一个县委书记的日记》（中共中央党校出版社，2009）；王敬尧：《地方财政与治理能力》（商务印书馆，2010）；宋亚平：《出路：一个区委书记的县政考察笔记》（中国社会科学出版社，2010）；樊红敏：《转型中的县域治理：结构、行为与变革——基于中部地区5个县的个案研究》（中国社会科学出版社，2013）；托马斯·海贝勒（德）、舒耕德（德）、杨雪冬主编：《主动的地方政治：作为战略群体的县乡干部》（中央编译出版社，2013）；周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》（中国社会科学出版社，2014）。

（二）相关研究的经验性梳理

首先，从宏观背景来看，国家的总体战略规划和县域治理困境使得学界对于县域政治研究的热度自2002年以来持续升温。一方面，2002年党的十六大报告提出“壮大县域经济”的口号，并作出统筹城乡发展的城镇化建设和新农村建设的宏观战略规划。县作为城乡的结合点，成为城镇化建设和新农村建设的主阵地。另一方面，从县域政治的实践层面看，以县域群体性事件为主要表征所凸显的县域治理困境，使得县域政治受到中央高层和社会各界的高度关注。从根本上讲，县域治理显现出的诸多矛盾是社会主义市场经济发展到一定阶段时国家政治生活所必然要经历的一个过渡形态。但从现阶段所凸显出的治理困境来看，同样重要的是在县域经济发展的过程中，作为主导县域发展的核心行动者的地方政权自身在经济发展中角色定位不清所造成的。从纵向看，涉及中央-地方关系的权力分配和相应的激励机制缺陷，如财权与事权不匹配，国家的宏观战略导向过于重经济、轻社会，重管理，轻服务；从横向看，也与县域内部权力结构的运行失衡相联系，地方政府依靠行政管理权和政治主导权参与辖区内的竞争性和盈利性的领域，挤占市场资源配置的基础空间，与民争利，公共服务意识和公共产品供给能力不足。

其次，从研究议题看，以党的十六大为界分为前后两个阶段：一是从改革开放以来到党的十六大前后，这一阶段的研究重点是以促进县域经济发展为总目标，讨论县级政府在社会主义市场经济体制下的行政体制改革、职能转变，以及决策机制、依法行政等问题。第二个阶段是从2002年党的十六大至今，这一阶段关于县域政治的研究更加立体化，主要有“服务型政府”、“低成本政府”、新农村建设中的县级政府功能、县级政府债务风险、电子政务、政府绩效评估、“扩权强县”、“省管县”体制、县际竞争等。2002年以后，由于县域群体性事件激增，县域治理的困境引发了政学媒三界的广泛关注。一个获得共识性的看法认为，由于“接点效应”，县级政权成为政治体系中“政治应力”最脆弱的部位，［5］城乡二元发展所积累的矛盾集中爆发在处于城乡“接点”的县级政权。以徐勇的“县政、乡派、村治”的新型乡村治理结构为开端，“县政改革”开始成为县域政治研究的一个新提法。内容重点涉及以“县政自治”为原则的国家治理结构从纵向到横向的权力配置调整和功能优化。从2009年开始，“县域治理”的提法异军突起，特别是十八届三中全会提出“推进国家治理能力与治理体系现代化”以来，以“县域治理”为篇名的论文迅速增多，内容涉及县级政府治理模式的新变化、县域治理的结构化逻辑、多民族地区县域协同治理、地方债务风险等问题。“县政治理”的提法则是周庆智在其2014年新作《县政治理：权威、资源、秩序》一书中提出的概念。

最后，从县域政治研究的组成人员看，既有长期从事“三农”问题、地方治理研究的知名学者⑤与研究团队，也有长期在县域从事实际工作的学者型官员及体制内各个层级的政策研究机构。近年来还成立了若干专门研究县域发展的非营利性的学术机构，如“中国县域发展研究中心”［6］以及依托人民论坛杂志重大课题“中国县域科学发展评价指标体系”设立的“中国县域科学发展网”［7］等非营利性研究机构。此外，2000年由北京大学政府创新研究中心、中央编译局比较政治与研究中心和中央党校世界政党研究中心联合发起的“中国地方政府创新奖”中有关县域政府创新的案例报告成为县域治理研究的重要素材，颇受各界关注。

本文试图从问题导向和方法论两个维度对近15年来县域政治研究的成果进行系统梳理。从问题导向看，关于县域政治的研究议题日渐多样化，从对地方官员激励模式、地方政府的内部运行机制到县乡关系调适的乡村治理结构、县域统合治理的新变化等都有所涉猎。所谓问题产生方法，研究议题的变化催生研究方法的更新。从方法论的角度看，关于县域政治研究方法与社会科学方法论的创新保持了一定的一致性。在行为主义政治学和新制度主义政治学范式的影响下，产生了结构-功能分析、行为-制度互动分析、过程-事件分析等主流分析方法。本文依据研究视角和研究议题的变化采取以问题为本，以方法为线进行谋篇布局。第一部分是对15年来研究成果的总体性描述和背景分析；第二、三、四部分则是依照研究视角的不同对研究成果进行对比和评析，依据“他说、他见、我见”的模式即学者们之间就某一问题展开的观点碰撞、补充、反对以及笔者的评述作为主要内容。总体而言，近15年来关于县域政治的讨论主要有三大研究视角：一是从政治能动者的视角沿着整体主义、个人主义、战略性群体三条研究进路讨论县域地方官员与制度的互动关系；二是从结构的视角出发，讨论当前县政改革的价值取向、县级政权的结构性困境以及改革的具体方案；三是从过程的视角出发，一是沿着现代国家构建的进路，以小见大，把县作为国家的微型版，进而揭示中国现代国家构建的内在机制；二是沿着县域政府治理过程的进路讨论县级政府与市场、社会互动的统合治理模式，最后一部分做出进一步研究的展望。

二、主体的视角：地方政治能动者

把行为主体作为研究对象来研究人与制度的互动，这一思维方式既是一个老方法，也是一个新方法。所谓老方法是指，自二战以来行为主义政治学的兴起，政治学研究从传统静态的制度研究转向动态的研究视角来解释政治现象和政治实践，政治行为就成为了政治学研究的主要对象之一。简言之，主体的视角成为政治学研究新的思维范式：谁得到什么，何时以及如何得到［8］是这一范式的经典表述。所谓新方法是指，20世纪80年代以来新制度主义政治学的兴起使得国家重新回到主流政治学研究的视野中，强调要理解政治行为就必须研究塑造个人偏好的制度、文化传统等，在继承旧的制度分析学派的研究成果和扬弃行为主义政治学的基础上，力图“将制度研究与行为研究、决策研究结合起来”。［9］在行为主义和新制度主义政治学范式的影响下，关于行为主体的表述呈现为三种形式：一是作为具有理性的、同质化的整体政府；二是作为具有“角色”属性的权力拥有者；三是作为具有利益关联的权力共同体联盟。从行为主体视角出发的研究范式迅速渗透到政治学研究的各个领域，在县域治理的研究方面也因此具有了整体性视角、个人主义视角和战略性群体视角三个基本进路。

（一）整体性进路

第一种路径是整体性的研究进路，即将县级官员群体作为一个理性“角色”等同于县级政府。具体来说，就是将县级官员群体看作是同质化、理性化的集体行动者，同时将县级政府看作一个理性行为主体，通过对政府-市场-社会三维互动关系的分析，归纳县级政府行为模式，将县级政府行为模式视作县级官员作为集体行动者的行动逻辑。

20世纪80年代以来由乡镇企业鼎盛而引发的国内外学者对地方政府治理模式的讨论，对思考县域地方政府行为具有很大的启发性。这一观察视角被概括为统合主义视角。周鲁豫根据地方政府经济权力的不同获取方式将其划分为两个阶段［10］：第一个阶段是基层政府对企业的经营时期。比较有代表性的理论模型有“地方政府法团主义”［11］、“政府即厂商”［12］、“地方市场社会主义”［13］。此外，还有诸如“庇护者”［14］、“市场行动者”［15］、“谋利型政权经营者”［16］、“悬浮型政权”［17］的提法。第二个阶段是20世纪90年代中后期以来，地方政府逐渐由经营企业转向经营土地。以李侃如、周飞舟、周黎安、曹正汉、史晋川、周雪光、折晓叶等为代表的一批学者从不同角度对地方政府经营性行为进行解释，形成了关于转型期中国地方政府行为研究的“理论群簇”。周鲁豫将这一时期统合主义视角下的理论模型概括为“统合治理”模式。赵树凯则认为，国外学者用统合主义视角来观察中国发展往往局限在中国政府和政治的外部作用，对于地方政府内部的运行机制缺乏应有的透视和解析。赵树凯将地方政府的运行机制分解为行为特征和政治前提两个子变量，以地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式作为三个观察变量，揭示了当下地方政府“公司化”运行的内在机制。从地方政府公司化的社会后果看，作者提出两点质疑：一是从经济上看，地方政府公司化的运作机制无法推动经济增长从量到质的转变；二是从政治上看，地方政府过度介入市场领域，会造成政策制定的不公正、缺乏对底层需求的回应，进而引发政治危机。根据这一判断，作者认为“改变地方政府公司化的运行机制，使之真正转换为现代意义的国家政权体系”是下一阶段中国改革的关键所在。［18］

周雪光从地方政府上下级之间的内部运行机制出发，提出地方政府之间“共谋行为”的解释模型，重点讨论了“共谋现象”这一制度化的非正式行为产生所依赖的制度环境、组织决策过程、激励机制等方面。作者认为，共谋行为的“稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。”［19］

还有学者分别从“产权约束论”和“财政激励论”的视角⑥［20］出发，认为在对县级政府行为的研究中，必须既要考察县级政府受到具有强制性制度约束的结构性行为，同时也要考察在其辖区内具体的经济生活中所表现出的自主性、自利性行为。胡伟以县级政府与国有企业的互动关系作为切入点，将改革开放以来县级政府行为模式变迁概括为三种形态：主导型政府行为、推动型政府行为、正在形成中的服务型政府行为。［21］杨雪冬则认为，20世纪90年代以来县级政府行为呈现出“半企业化”特征。［22］所谓“半企业化”是指地方政府围绕经济增长这一核心任务力图追求结果的最大化，承担着类似企业家的角色；但与此同时，由于政府作为公共权力的垄断部门，在压力型政治体制下难以像企业家那样考虑成本-收益的核算，只要能完成任务，常常不计成本，只算“政治账”而不算“经济账”，将经济增长“政治化”。地方政府作为两种冲突角色合体的后果是：其行为常常既不具有经济性，同时作为公共事务管理者的角色也被扭曲。周飞舟从分税制改革的大背景出发，以地方政府与企业关系为切入点分析了地方政府经营性行为模式的变化。分税制作为一种集权化的财政改革，对地方政府产生一种“驱赶”效应，使得地方政府开始更加重视增加预算外资金和非预算财政资金，实际形成了“二元财政”的激励结构。这一财政结构投射在政府行为模式上，就表现为地方政府经营性行为由发展企业转移到更为有利可图的以土地开发为主的城市化上面来。［23］杨瑞龙考察了地方政府在市场经济体制改革中的行为模式，指出地方政府在中间扩散性的制度变迁中扮演着“第一行动集团”的角色。［24］在随后的研究中进一步提出中央治国者、地方政府与微观主体之间的三元博弈模型，指出地方政府在阶梯式渐进制度变迁模式中呈现出主动参与的机会主义行为模式。［25］

就研究方法而言，这一方法有利于我们从宏观上观察和理解地方政府官员的行为特征。但缺点在于，忽略了“一把手”领导干部的个人特征对于县级政府行为的个性化影响，也模糊了县域内部官员权力的差异。然而现实的经验告诉我们，“不同的人做领导意味着许多重要的行为有极大的不同”，整体主义研究方法重组织特征、轻个人特征的倾向造成其过于制度化和技术化的分析，从而导致了对政府行为的研究在一定程度上偏离了现实。［26］此外，整体主义研究常常采用个案研究的形式，那么对某一个案县的政府行为变迁模式的概括的适用性，还需要更多的经验研究加以佐证。

第二种路径是个人主义的研究进路，这一方法主张从地方官员激励机制和行动逻辑的微观层面揭示地方政府内部的运作机制。

周黎安提出“晋升锦标赛”的理论模型，从地方行政长官激励机制的维度来研究中国政府内部治理特征，进而揭示中国经济奇迹与地方官员激励模式的内在关联。这一理论暗含的一个前提条件是地方官员的“理性人”的假设，即“政府官员作为政治参与人，最关心的是行政晋升和仕途，而非地区的财政收入。”实践表明，尽管一定时期内晋升锦标赛模式成为推动中国经济奇迹的主要动力，然而这种激励机制却是一把双刃剑，造成诸如政府官员的激励扭曲、政府在市场化过程中的角色冲突和政府职能转变的困难以及中国经济增长方式由量到质的转型困境。［27］［28］李永刚则聚焦于地方官员机会主义的行动模式，提出权威指数、偏好弹性、规则意识和关系网络四个观察变量，并据此归纳地方政府官员的行动逻辑表现为一个多重比大小的过程，主要包括：权威—规则比大小，利益—风险比大小，关系—能力比大小，其实质是地方政府官员作出的“局限下取利”的“约束性选择”。作者从宏观上分析了这种带有机会主义的行动模式能够被容忍的威权弹性的制度空间，加之中、微观层面“政治竞标赛”的激励机制使得“每一级地方政府都变成了猎头公司，睁大眼睛不惜成本地引进治理人才，组建参赛运动队。如县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员，同时又是市级参赛队的运动员。”［29］

也有学者着重讨论作为地方“一把手”的县委书记在县域治理中发挥的个性化作用。樊红敏以“一把手”（县委书记）的政治行动为视角，以结构化理论作为分析工具，对县域政治权力运作的实践逻辑作了个案的深描，将县域政治权力运作的实践机制提炼为“政治行政化动员”模式。所谓“政治行政化动员”模式是指在县域治理当中，县域核心行动者成立各种领导小组，以任务分解、目标管理为工具，通过创制活动、包村包案作为渗透方式，将县域内的政治精英和政治机构都动员到行政过程中进行非制度化的行政整合，使得县域政治的权力运行表现为结构分化基础上的功能不分化。［30］这种治理机制一方面造成了县域治理的制度化困境：权力运行呈现出人格化、非连续性、运动化、非预期性的特征，也难以避免“人走政息”的铁律；另一方面，这种治理机制也导致了弱社会参与性，使得县域政府的合法性不断流失。［31］此外，樊红敏还以县域日常政治行动者（干部、领导）为研究主体，揭示出“关系理性”作为县域权力运作的隐秘机制——“这种非正式的关系网成为隐藏在正式结构之下并起实际作用的行动结构”——权力凭此得以突破科层制设定的界限，成为县域政治权力运作机制的“线”。［32］杨雪冬在对县级常委会体制的分析中指出，书记作为县域核心行动者是制度安排上的故意。一方面在制度设计上，县长常以副书记的身份出现，居于书记之下；二是在书记、县长的人事任命上，书记的资历通常比县长高，这就使得书记在县域中的实际影响力更大。在常委会内部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏有效问责机制的情况下，党的一元化领导就可能蜕变为书记个人领导。而在县域干部任命上，诸如“碰头会”一类的非正式协商机制也为暗箱操作提供了机会。尽管设计了如交流制和回避制的制度安排，但在缺乏权力制衡和监督的政治环境中，这类制度设计不过是在县域政治行动者之间形成与以往形式有所不同的具有利益共同体色彩的新“庇护”关系，［33］而地方政治体制的运行逻辑并不会发生根本性的变化。

从研究方法上看，个人主义研究进路的优点在于重视对具有决策权的官员个人特征的研究，权力主体性更加明显，对地方政治权力运行能进行更为写实的刻画。但缺点在于对地方官员行为从个别到一般的理论抽象和概括较为困难。此外，周飞舟认为，从方法论上看，对于非正式“关系”在地方政府行为中的作用研究存在还原论的危险，即把这种存在于政府实际运行中的“关系理性”仅仅看作是一种为了个人私欲而建构的权力-利益的交换网络，而忽视了这些非正式关系的存续有着基于历史的正当性，其背后的伦理深植于中国本土的历史传统。［34］

（三）战略性群体进路

第三种路径可以看作是第二种的进化版，二者都是从地方权力核心行动者的视角出发，但不同的是从个人化的视角转向了群体性视角。一般而言，作为群体至少应当具备两个基本条件：一是最低限度的集体认同意识；二是集体行动机制。德国的两位学者托马斯·海贝勒、舒耕德在《作为战略性群体的县乡干部——透视中国地方政府战略能动性的一种新方法》一文中首倡以战略性群体作为分析框架，解释中国县乡两级领导干部的战略能动性与不同地方政策执行的差异。作者认为，由于共同的利益、“地位相近”以及在本地所具有的影响力，使得县乡领导干部表现出一些共同的（经济、文化、社会、象征、结构）资本，并在政策执行的共同的经历中逐渐建立起作为战略性群体所必要的认同意识和集体行动机制。从人员组成看，作为战略性群体的县乡领导干部由领导班子（一般等同于县党委常委会）所领导的副科级以上干部组成，最高领导是县委书记。从内部结构看，作为战略性群体并不意味着群体内部是同质的，而往往是等级森严，这种层级通常以“恩庇-侍从”关系表现出来。但大量实证显示，由于在政策执行过程中，“共同的利益、制度性约束、面临来自上级部门和老百姓的双重压力，县乡领导干部共同的习性和团体精神比内部冲突和狭隘观念要重要得多，制度环境使得县乡领导必须进行战略性合作或合谋。”［35］作为县域政治的核心行动者，在面对上级政策偏好模糊化的情况下，县乡领导干部在具体的政策选择和项目的最终执行上具有了更大的能动性，县域政治的运行表现出“有组织的无政府状态”，［36］这一模型成为解释同一政策在不同县域层面执行差异的一个新视角。樊红敏的研究也证实县级政府常常通过“目标置换”的方式对上级政策进行选择性执行。［37］杨雪冬从“省管县”的体制改革过程考察县级官员的能动性作用，认为县级官员内部存在着以县委书记为代表的次级群体，但由于县委书记更高的政治地位，群体内部的权力呈现等级化。［38］

上述几位学者讨论了在一个县域范围内以县委书记为最高决策者所形成的本县辖区内的战略性群体。那么进一步追问，就全国范围内，或者同一省域、市域内的不同县的县委书记这一县级政权的最高决策者，是否也可以构成一个战略性群体？对于这一问题，根据周黎安提出的“晋升锦标赛”模式，职位晋升作为对地方行政主官的一种强激励机制在地方政府之间引入了高度竞争机制，晋升与否存在的巨大利益差异阻碍了跨地区的地方官员存在“合谋”的可能。［39］但周黎安所说的“合谋”主要是指地方官员私下协商保持绩效相同的“集体偷懒”。那么，如果是为了实现两个或者更多地方之间绩效的共同增长，这种“合谋”是否可能呢？学界尚未对此有可信的研究。值得一提的是，国家全力打造的京津冀一体化的重大发展战略的实施，涉及了京津和河北省11个地级市的80多个县（市）的协同发展。随着这一战略部署的进一步深化，势必牵扯到不同县市地区之间的合作发展，在这一过程中是否会产生由“一把手”构成的战略性群体应当成为一个值得关注的发展趋势。

从研究方法看，将县级领导干部视作一个利益共同体的看法并非新鲜事。民间的“官官相护”谣谚，党政文件里“团团伙伙”、“拉山头”、“小圈子”的提法到学者提出的“地方团体”［40］、“战略联盟”［41］等，但这类提法更多是作为一种对现象的描述，而不是解释其内在机制的理论体系。战略性群体的视角则是一种基于制度与行为互动的中观视角，比之整体性研究方法而言，凸显了县乡领导干部的能动性作用及其行动逻辑；较之于微观政治学方法，弥补了一些学者将地方官员视为内部派系对立带来的分析缺陷。从思维方式来看，对于将地方干部视作单纯执行者角色的思维方式，起到了一个补充的作用。［42］但正如有学者所指出的，在官员个人信息获取面临各种障碍的情况下，这种群体性的研究方法如何具有可操作性成为最大的挑战。

以上说法颇多抵牾之处。实际上，金门诏本人及友人的说法最为可信。金门诏纂修的《休宁金氏族谱》(乾隆十三年活字本)卷八自述“生康熙癸丑”，可推知其生于康熙十二年。张廷玉《休宁金氏族谱·序》言金门诏“钦点翰林，年已六十四岁”。据《鹤征后录》载，金门诏乾隆元年钦点进士，改翰林院庶吉士，张廷玉所言当为虚岁计。顾惇量《金东山文集·序》谓金门诏“出知寿阳归，年八十卒”。

简言之，从地方能动者的视角出发研究县级官员个性化行为或者作为战略群体的集体行动，为我们更好地理解县域政治中现实政治运行与制度文本的二元性、深化对县域政治的理解开辟了一个有意义的研究进路。有学者从地方政府与市场的关系变迁出发，借用Frye和Shleifer建立的“无为之手”、“援助之手”和“攫取之手”的解释框架，从方法论的角度将学界关于中国地方政府角色研究的成果也归纳为这三大范式。［43］这一归纳为我们提供了一个把握当前地方政府角色研究现状的简化图，将学界关于地方政府角色研究的各种理论框架作了更为清晰简单的类型划分，但从作者分类的依据看，仍有值得商榷之处。诚如作者所言，学界研究呈现出三大范式的差异是因为各个学者所选取的研究对象和研究视角的差异造成的。但另一方面，我们从作者所选取的研究文献来看，至少在对地方政府的界定上作者实际混淆了县级政府与乡镇政府。比如在对无为之手范式的分析中，作者以周飞舟的“悬浮型”政权作为例证，但周飞舟在论述乡镇政府“悬浮化”的同时，也强调了乡级政权的功能实际被县级政权所取代。而县级政权发挥着的可能是援助之手或者是攫取之手的功能。那么，以乡镇政府扮演的被动无为的角色来指代包含有县乡二级政府在内的地方政府就有以偏概全的逻辑错误之嫌。问题的实质在于：地方政府并非是一个同质化的概念，尽管我国政府体制具有“职责同构”的特征，但在分析地方政府与市场关系中的地方政府行为时，不应混淆不同层级的地方政府。如果说在地方政府经营乡镇企业时，将县乡政府角色趋同尚有现实合理性，随着地方政府从经营乡镇企业转为经营城市，这一时期县级政府与乡镇政府的角色就不可等同视之，笼统以地方政府概括就会造成认识论的误区，这是今后学界在研究县乡政府行为时需要注意的新动向。

三、结构的视角：县政改革

1987年时运生撰文从行政管理学的角度提出“县政学”的概念，从“政治”与“管理”的双重视角出发，认为“县政”是指县政府的政治地位和为了既定目标所进行的各种活动。将作为县域权力执行机关的县政府作为县政改革的主体进行研究。［44］尽管从行政管理的视角对县政改革的研究一直是县域政治研究的一个重要分支，但随着政治社会结构的不断变迁，县域政治无论是从学术研究还是实践都逐渐超越单纯的行政理念走向复合型的治理。有学者认为，县政改革是一项综合性的全面改革，涉及政治、行政、治理、经济与社会五个维度，构成县政改革的PAGES模型。［45］也有学者从制度合作的视角出发，将县级政权管理的演进概括为“县权、县政与县域治理”三个标志性阶段，认为这一逻辑链条既是学术研究也是县政改革实践的历史逻辑。［46］这一概括对于我们理解县域政治发展的历史逻辑具有启发意义，但笔者认为这一说法仍有值得商榷之处。首先，在参与县政改革讨论的诸多学者中，其观点本身就涉及县域治理的本质——多元治理。如于建嵘、蔡永飞、蔡霞等学者为代表提出的“县政自治”［47］［48］［49］［50］［51］就是作为县域治理的同义词使用，只不过当时县域治理的提法并未广泛使用。因此，“县权、县政、县域治理”的逻辑关联只能是作为一种县政改革研究规范意义上的区分标准，而不能被当成是学术界研究县域政治实际存在的学术脉络。第二，从县域政治演进的实践逻辑看，县域治理的实践大多不免“人走政息”的铁律。［52］周庆智也认为，当前县域治理改革的实践仍然停留在不断增强财税汲取能力、社会控制和动员能力，“主导中国县级政权发展的政治逻辑与行政逻辑并没有发生任何实质性的变化”，县域治理的公共性原则也并未得到实践。［53］因此，说县权、县政、县域治理是县级政府管理变革的历史逻辑也过于牵强。

目前来看，学界关于县政改革的研究主要聚焦于三个问题：一是关于县政改革的价值取向。就目前的讨论来看，学界关于县政改革的基本价值取得了共识：自治性、公共性。以于建嵘、蔡永飞为代表的诸多学者明确提出“县政自治”的理念，［54］主张从政治合法性而不是行政效率的角度来重构县政体制，定位县的政治地位。徐勇从“地方性复活”与“草根性成长”的时代背景出发，对现代地方自治作了两个限定：一是地方自治必须依托国家一体化，确保国家主权完整；二是地方自治权的扩大要与民众参与扩大同步。［55］杨雪冬也认为，现代意义的自治是地方在国家制度框架之内，依照国家法律，对本地事务进行自我管理，自治不是对国家的背离，而是维护国家的权力。［56］一定意义上讲，自治性是民主理念在地方治理层面的具体化，因此也有学者从社会主义民主政治的“人民民主”原则出发进行论证。［57］吴理财、周庆智则提出了县政改革的公共性（公民权利）原则，认为政府公共性构建是现代国家建设及其民主治理的一个内在的根本要求，是政府合法性的基础，也是公民权利发展的必然要求。［58］

二是多视角、多维度讨论当前县域治理困境的原因。于建嵘对当前县政运作的权力悖论进行了结构上的分析。一方面通过中央集权缩小地方党政权力的举措，加剧了县级政权面临的无限责任与有限权力的结构性矛盾。另一方面，党委与政府的不同权力来源，以及政府权力的双重来源，使得地方党政责任目标不明确，造成县级政权缺乏一个真正意义上的地方最高主官。在相应追责机制和评价机制不健全的情况下，造成“县级党政负责人对本地民众与中央的双重不负责”。［59］周庆智则以“权力清单”改革作为着眼点，对行政权力结构及其运行的结构性矛盾作了分析，认为县级政权拥有的资源所有权和行政管理权的一体化是当前县政治理实践的本质特征，由此造成县政治理所追求的目标是“国家利益最大化（包括基层政府利益）而不是公共利益最大化”。［60］樊红敏指出县域治理中存在“行政化动员型治理模式”，通过非制度化的行政整合机制，强行政动员、典型化运作方式调动科层组织内的可用资源，以权力主导县域治理，造成县域治理的制度化困境和弱社会参与性，使得县域治理的行动与县域政权建设目标的偏离。［61］

三是讨论县政改革实施的具体路径。从现有的研究看，大致分为两种进路：第一种进路是将县作为制度主体来研究如何调整其在整个政治体制中的地位、功能和作用，侧重于纵向分权的行政性改革研究。具体来看集中于两个方面：一是围绕省、市、县三级行政层级进行的“强县扩权”、“省直管县”的讨论［62］［63］［64］；二是县乡关系的调适，重塑乡村治理结构。从现有的研究成果来看，学者们主要基于运行机制、体制结构、制度环境、具体行为等不同侧重点展开对县乡关系的研究，分别形成了四种主要的分析模式：压力模式［65］［66］［67］［68］、同构模式［69］、共谋模式11○［70］和互助模式［71］［72］。吴理财认为，现有的研究成果表明县乡关系呈现出一种自上而下的支配性权力关系。然而，由于学界对于县乡关系的学术讨论背后的学术关怀是中国府际之间的总体性特征，因而研究的结论往往是就府际关系［73］［74］的普遍性特点而言，而忽略了对县乡关系特殊性的学理性探讨。［75］实际上，对县乡关系的特殊性进行学理分析并未被学界忽略。周飞舟对税费改革过程中县乡政府财政关系的考察发现，一方面，乡镇财政“空壳化”使得县级财政变成了乡镇财政的“家长”，县乡关系模式也因此发生改变，乡镇政府开始变得像县级政府的“派出”机构。另一方面，为了维持自身运作，乡镇政府除了向上“跑项目”、“跑资金”外，就是以个人名义进行借贷，这一行为使得基层政权运作的基础发生着改变，“民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象，民间资本开始变成乡镇政府的‘股东’”。乡镇政权“悬浮化”引发了更为深远的问题：乡村公共物品和公共服务由谁来提供？很显然，乡村公共服务和公共物品的供给需求不会因为乡镇政府的“半瘫痪”状态而消失，这一需要的满足必然会上移到“以县为主”，而“依靠治理规模在几十万人，甚至上百万人口的县级政府来提供不断增长的公共服务需求的设想不但不现实，而且会使得整个国家政权‘悬浮’于乡村社会之上。”［76］换言之，“以县为主”所造成的乡镇政权悬浮化就是县乡两级关系特殊性的一种表现。

就乡村治理结构改革而言，徐勇主张以权、责、能平衡为原则，架构“县政、乡派、村治”的农村治理结构。［77］吴理财的建议略有不同，他主张重塑“以县为主”的“县政自治”的农村治理体制，因地制宜实行“镇政”或者“乡派”，以向服务政府转型为核心。主张建立起城乡一体化的基层治理单元——村落社区，等到社区自治成熟之后，撤销乡镇一级政府，最终建成以县政为地方自治基础的省、县（市）两级地方政府架构。［78］2011年，吴理财又从对县乡关系历次改革的分析中提出“乡政自治”的乡村治理结构。作者认为，要建立这一乡村治理结构，首先就要突破现存的县乡政府间的支配性权力体制，并且建立“官民合作”的民主机制。［79］从表面上看，吴理财提出的“县政自治”与“乡政自治”存在着自治主体不同的悖论，但这种不同只是就推行乡村治理结构改革的可行性而言的，其背后的权力逻辑仍然是一致的，即改革中国县乡关系自上而下的支配性权力体制，建立官民合作的政治体制。此外，吴国光提出“实县虚省”，乃至废省，将县级自治直接连接到全国宪政，使“县政民主”成为中国民主制度运作的核心。［80］从学术关怀的角度看，学者们所给出的乡村治理结构改革方案背后的学术旨趣都在于推进中国政治体制改革的民主化进程。

另一种进路是将县作为一种制度结构，从地方自治原则出发分析县级政权自身的政治定位以及县政内部的权力关系调整。学界的一个基本共识是应当充分发挥现有制度文本的功能设计，对县级人大、行政、司法系统进行综合改革。于建嵘提出落实县政自治的两大制度性基础：一是落实县级人大的地方立法权和对行政的监督权，实现人大代表职业化、专职化；二是司法系统实行垂直领导，直接向其上级两院负责。［81］［82］［83］［84］［85］但也有学者经过个案县的实证调研发现，作为县政改革主要推动力的县乡干部群体，并不认同学界将县人大代表职业化作为最佳突破口，而是认为规范干部选拔制度更具激励性。［86］在县政改革的具体实践路径上，有许多学者提出多地试点，以空间换时间，设置政改试点［87］；增强县级财政独立性，建立公共财政体制［88］；加强顶层设计，中央应当给予明确的态度，积极鼓励地方政府创新，减少地方政改的政治风险［89］；“改流归土”，充分发挥地方政治精英的主导作用［90］；激发社会活力［91］；培育县域公民社会。［92］

改革一方面意味着从虚到实，即将文本层面的制度规定落到实践层面；二是从无到有，这就意味着改革是创新，是要突破既有观念、制度的约束，以便更好地适应社会经济的发展。总的来看，县政改革是一个系统工程，在确保政治统一性前提下，提升县在整个政治体中的政治地位，增强县级政权的自主性，优化县级政权内部结构，加强顶层设计与地方自主创新相结合的“双向型治理改革”，［93］培育县域公民社会成为学者们的共识。

四、过程的视角：国家-社会-市场互动

国家-社会-市场的三维分析视角脱胎于国家-社会的二元分析法。从对县域政治的研究来看，目前有两种路径：

一种路径是沿着现代国家构建的路径，以小见大，把县作为国家的微型版，进而揭示中国现代国家构建的内在机制。这一研究视角常常采用“解剖麻雀”式的个案研究法，从对具体典型的深入研究中探寻事物的本质。杨雪冬是在现代国家构建的理论框架下讨论县域政治的，把县域政治视为中国现代国家的一个“微型国家”模型。这一判断的现实前提是中国集中体制的国家制度特征。杨雪冬从现代国家构建的理论视角出发，以县作为微观分析单位，将宏观历史与微观个案相结合，动态分析县作为地方国家的基本运行机制及其内在结构特征，据此透视中国国家构建的历史逻辑和实践逻辑，剖析中国近代以来特别是改革开放以来，国家自主性、市场发育与社会生长三者的互动关系，并提出中国国家构建的理性化与民主化的价值取向。［94］［95］从内容上看，这本书是从国家构建理论出发论述中国县域政治的第一本专著。不过有学者认为，书中的结论带有强烈的价值判断，落入了西方情境的现代国家构建理论的窠臼，造成表述逻辑表现出理论与现实的“两张皮”。［96］从研究方法上看，笔者认为杨雪冬将县作为微观分析单位有两层含义：一是相对于整个国家而言，县是微观单元意义上的“地方国家”［97］；二是对县域政治的研究方法采用个案研究，较之于中国2000多个县具有微观性。5年之后，杨雪冬撰文将县作为中观层次的分析单位。［98］尽管对于这一分析层次上的变化，作者并没有给出明确的解释，但从行文中看，这一分析单位层次的变化是在把国家作为宏观分析单位，乡镇（包括村）作为微观分析单位的意义上提出的。从方法论的意义上看，将县作为中层分析单位更具规范性，标志着中国县域政治学在研究方法上的进步。周庆智对“国家政权建设”在中国语境下的实践内涵作了解释，认为近代以来的国家政权建设并不是基于西方经验提炼的“国家政权建设”规范性内涵的完整实践，它并不包含国家（公共权力）与公民权利关系的制度化建设，而只是基于国家至上主义主导的政治现代化过程，是为增强国家资源汲取能力和社会动员、整合两大功能建设。县级政权作为国家政权现代化进程中的一个组成部分，贯彻着强化官僚机器、汲取财富、控制和动员社会的能力，而县级政权组织的公共性时至今日依然没有得到有效的实现。根据对中国式的“国家政权建设”所建立的政治体制基础和制度条件的分析，提出县级政权组织职能转变的方向与现实条件。首先，建构国家与基层政权法治化关系，从宪法层面规范中央、地方关系基本架构和运行机制；其次，建构县级政权组织的公共职能，使得政府与公民权利关系制度化；最后，推进和推动基层自治组织的发展和成长。［99］

另一种路径以分税制改革以来形成的中央地方关系的新变化以及这一变化所提供的机会结构为制度背景，研究县级政府治理模式的新变化。现实地看，分税制改革造成的新的中央地方关系，一方面为县级政府行为提供了新的“激励结构”、动力机制和制度约束，塑造了县域政府治理新的制度环境；同时也赋予了县级政府在辖区范围内更多的资源控制权，导致政府治理行为表现出更大的垄断经营性特征。这一变化使得“地方政府法团主义”的分析模型难以解释新出现的地方统合形态，更难以解释城市（镇）化的驱动力所在。学者们尝试建构分税制背景下县级政府行为内在逻辑的分析模型。折晓叶认为，县域政府凭借“土地项目平台”这一制度载体，实现其“行政-政治-公司”三位一体的新统合治理模式。这一统合治理模式使得本该以经济逻辑为核心的县域经济发展和城市化建设具有了政治化的运行逻辑。从现实效果看，一方面，这一模式成为城市化飞速发展的有力支撑，实现了县域经济的快速发展，满足了县域核心行动者的政绩需求；另一方面，这一统合模式作为一个由政府主导的内部循环的组织体系，存在着内在的制度悖论。它极大地扩大了政府在推进城市化中的主导作用，且使政府的决策很难受到有效约束。当作为主导城市化的地方政府出于地方财政的需要，而不是城市化自身发展规律的需求急速推进辖区的城市化进程时，就势必造成地方的虚假城市化的问题。［100］周鲁耀进一步指出，以项目平台作为组织载体的公司化运作机制只是一种“中介形态”，“统合治理”模式下地方政府权力使得原有的行政机制和政治机制在与公司机制结合后分别得到了强化和扩张。［101］从运行后果看，赵树凯指出无论是“地方性国家统合主义”还是“政治-行政-公司”三位一体的统合治理，从长远来看都存在经济和政治上的不确定性。［102］

五、关于县域政治研究的反思与展望

从内容上看，县域政治研究从单一的行政体制改革拓展到政府的公共服务能力、法治能力建设；从单纯经济职能的研究拓展到公共物品供给能力、公共财政体系的建设研究；从发展型政府研究向政府公共性研究转型；从以县级政府为研究主体到研究县级政权与社会互动；研究的价值取向也从管理到治理再到善治。从研究方法看，从单一视角转向多学科、多维度的立体透视，形成了主体的、结构的和过程的三大研究视角。但总的来看，目前关于县域政治的研究仍然存在两方面的问题：一是问题导向性和对策性研究居多，系统的学理研究较少；二是不同学科之间的研究成果未能形成系统的交流渠道，跨学科研究成果不显著。如周雪光等所言，社会学研究中的地方政府往往有着重“社会”而脸谱化“国家”的研究趋向，而政治学研究中的地方政府又常常忽视社会，专注于政府内部的运作机制。［103］

从我国社会科学发展的总体进程看，30多年来中国社会科学在研习西方社会科学理论方法方面有了长足的进步，这些理论模型被运用到关于中国研究的各个领域。与此同时，随着各类社科资助的大规模投入，国内学者能够有条件进行长期的田野追踪调查，积累了丰富的案例，这为中国问题的深入研究提供了有利的条件。概而言之，规范术语表达，搭建学术对话平台；立足本土经验，平衡规范研究与实证研究、静态分析与动态分析之间的关系；转变理论概念“普适性”与“中国特色”的二元思维方式，加强比较研究成为县域政治研究进一步深化的基本方向。

首先，规范术语表达，重视基础理论研究。从表述形式看，目前学界尚未对县域政治研究形成统一、规范的学术表达。尽管都是以县作为研究单位，研究的内容也基本相同，但在行文表述上，经历了从“县政改革”、“县域政治”、“县域治理”、“县政治理”的话语转化和交叠使用。从这些概念背后的逻辑看，并不都是因为理论演进的需要，而是为追求某种学术流行话语。尽管关于“县政”的内涵学界曾有过规范化的尝试，但这一术语却未能成为获得普遍遵守的规范。此外，关于县域政治研究的诸多文章，也常常以“地方治理”、“地方政府”来替代。这种概念表述的不统一，一方面不利于对县域政治的研究成果进行系统、全面的梳理；但更大的弊端在于，这种概念表达的不统一对于建立起一个完整的县域政治理论体系会产生不必要的阻力。诚如徐勇所言，“缺乏系统的学理研究，结果各说各话，各执一端，最后不了了之。”［104］建构具有中国特色的县域治理理论是中国国家治理理论体系的一个最具原创性的理论生发点。一方面，大量的实证研究已经在全国范围内展开，总结和提炼出了许多原创性的县域治理观点。要将这些具有鲜明地域特色的县域治理观点抽象到一个带有普遍性的治理理论的层级上，首先就要在概念的表述上进行必要的统一，在对相关概念的使用上自觉地进行规范性表述，即术语的表达形式要确定，不可随意替换。在这一点上，相关研究者应当保持必要的学术自律和自觉。进而言之，在基本概念清晰化的基础上，把研究方法、路径、工具与研究对象有效统一起来，建立起具有适用条件、可供经验研究检验的理论假设，从而形成具有内在逻辑统一性的理论命题。

其次，加强田野调查，立足中国经验。中国县域治理展开的现实逻辑是在现代国家建构的进程当中展开的讨论，而非西方经验和知识话语背景之下的政府治理。这个制度环境的大前提必须把握好才能对治理的中国经验进行讨论和总结，而不至陷入西方“问题殖民”的窠臼之中。这并不是说我们完全不去借鉴西方社会科学的理论成果和分析工具，而是说要对这些理论工具的适用性边界作出判断，用经验实证去修正理论，而不是相反。具而言之，县域政治研究的概念体系应当具备描述性，即要言之有物，符合“常识”；在这一基础上，进一步对所描述现象的内在规律、行动背后的意义进行具有逻辑一致的解释，揭示现象背后的隐秘机制。因此，县域政治研究要挖掘本土经验，加强田野调查，在此基础上提炼和总结理论，“使中国的经验成为世界知识体系的重要组成部分，使根基于中国经验的理论总结得到世界知识体系的验证。”［105］

最后，推动比较研究，这里的比较研究有两层含义：一是就社会科学内部而言，尤其应当增进社会学、政治学相关研究在研究方法、思维范式、理论观点之间的比较交流，以便更好地激发理论好奇，提出真问题；另一方面，从研究的理论意义和应用意义上讲，经验研究往往需要相关研究进行“检验”，以便更好地为理论的适用性提供经验支撑。因此，应当尝试建立可以进行比较的基本概念体系，从而深化县域政治在全球、全国范围的比较性研究。

注释：

①除了政府的官方资金支持外，比较有名的私人基金会包括福特基金会、卡耐基基金会、洛克菲勒基金会、史密斯·理查森基金会、凯特琳基金会等。关于国外基金资助的观点来自北京大学社会学系张静教授。笔者与张静教授在北大学工部举办的第47期教授茶座上的简短讨论。

②自2000年以来，关于县域政治的研究论文数量激增，加之学界在表述上并未统一，用单一字段检索往往容易遗漏某一领域的成果。因此，要从宏观上对相关研究做整体性描述就必须采用多重检索字段。

③由于数据库的更新速度，2016年论文数据仅包含到2016年2月初。

④2008年以前出版的著作参阅：苑丰（2008，（1）：51-60）；王国红、瞿磊（2010，（6）：61-65）.

⑤如以谢庆奎等为代表的地方政府制度改革研究；以俞可平、杨雪冬等为代表的治理理论视域下的县域政治研究；以徐勇、贺雪峰等为代表的乡村治理结构改革研究；以于建嵘、蔡永飞为代表的县政自治研究；以周庆智、吴理财等为代表的县政治理研究，以折晓叶、周雪光为代表的县域政府治理“行政-政治-公司”三位一体的新统合模式研究。

⑥邱海雄、徐建牛总结归纳了学界关于地方政府角色研究的四个向度：财政激励论、产权约束论、体制断裂论、社会结构论。丘海雄、徐建牛（2004，（4）：24-30）．

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（编辑：康宁）

D035

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1009-4997（2016）03-0044-12

2016－05-15

彭云（1989-），男，北京大学政府管理学院政治学理论专业2014级博士研究生。