要素嵌入思维下多源流决策模型的初步修正——基于“网络约车服务改革”个案设计与检验

杨志军　欧阳文忠　肖贵秀

要素嵌入思维下多源流决策模型的初步修正
——基于“网络约车服务改革”个案设计与检验

杨志军欧阳文忠肖贵秀

（贵州大学公共管理学院，贵阳550025）

目前政治学和公共管理学都在关注两个概念：治理和政策。真正的治理性政策大部分都在关注效果，但其本质却是从决策开始。在国家治理的决策环节，多源流模型经久不衰，但是基于其解释决策过程的模糊性以及三大源流独立和中国经验之间的差离，某种修正实属必要。论文基本思路是采取要素嵌入的视角，从国家与社会关系中的双重自主性和双重实质导向出发，提出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素（简称“4I”）。在分析框架上，4I要素作为一种中介变量，其前置环节是政策制定，后置环节是源流运行。在政策制定中，4I要素主要嵌入到联盟互动；在源流运行中，4I要素主要作为源流信仰的排序加以嵌入。这种双重嵌入特性通过“网络约车服务改革”案例来进行说明和检验。最后指出，个案检验存在效度不足问题以及后续研究需要深化多案例在4I要素嵌入的粘附性问题。

多源流模型；4I要素；政策倡议联盟互动；源流信仰；双重嵌入

一、问题的提出

目前政治学和公共管理学都在关注两个概念：治理和政策。前者直接指向国家（中央）和地方两大层次治理；后者突出面向政府和工具两种类型政策。在这两组概念里面，既有宏观维度的治理目标、要求和使命的确立，又有中观维度的治理过程、机制和原理的探究，也有微观维度的治理工具、手段和方式的解答。不管是在实践上还是理论上，任何关乎治理目标、体系和能力建设的问题，都需要在政治、政府和政策过程中作出明确的分析后才能有所回答。也就是说，任何大而化之抑或具体微观的议题都要落沉到具体的政策过程中去找寻真相，这是解开政府乃至政治过程黑箱的最好办法，一批优秀的经济学者、政治学家和公共管理专家都意识到了这一点。［1］［2］［3］［4］这就是所谓“治理性政策”的要义。真正的治理性政策大部分都在关注效果，但其本质却是从决策开始。因为现代社会中的政府政策不可能再继续产生“皇帝的新衣”中皇帝明明没有穿衣、民众却要齐声赞颂的隐喻；更重要的是，没有好的决策活动，就不可能有高效的治理行为，以民众幸福感和获得感为基石的良治社会也很难形成。所以，理解决策活动，是优化政策过程、提升政府能力的关键。

一般来讲，决策过程具有五大步骤：从问题产生到政府议程再到备选方案再到政策出台最后再经过政策合法化。多源流模型（multiple streamsmodel）是典型的决策过程中的政策议程设置理论，主要回答了三个重要问题：政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的？但与此同时，三大源流对中国经验的解释力受到质疑已是不争的事实。例如，政策源流缺乏开放透明的政府过程，政治源流运用在中国政治过程中也是不成立的等等。扎哈里尔迪斯更是从模糊性和时间两个维度对其缺陷进行了精准的判断：（1）三个源流之间是否真正独立？（2）政策之窗在耦合过程中究竟发挥什么样的作用？（3）政策企业家的战略对耦合过程有何影响？（4）政策源流中的解决办法是否遵循渐进演化的规律？（5）这种方法是否仅仅是一种启发式的手段？［5］扎哈里尔迪斯最突出的地方就是将政治源流中的三个维度，亦即国民情绪、行政当局的变化（换届）和压力集团的争夺行动整合为一个概念变量——执政党的意识形态。他自己也认为这样的整合对于那些拥有相对集权的政治系统和有强有力政党的国家来说，是很有意义的。

然而，扎哈里尔迪斯并没有正面回答多源流关注相对于从问题提出到政策合法化的完整决策过程的前决策（议程设置）所产生的时间问题，也无法破解多源流关注政治系统将输入转化为输出的“黑箱”过程，也就是从政策源流到政治源流所需要的政策之窗的开启让三源流耦合从而解决问题中所产生的模糊性。就像一枚硬币有两面，金登既然选择了将系统看作一个非平衡并不断演化的状态，就无法回避复杂性、模糊性和不确定性的问题。其中模糊性是最为根本的，就是不知道谁以及如何作出决策。而实际中三个源流并不互相独立，提出方案和制定政策的人可能经常受到政治因素的影响。

既有的研究（主要是国内，有四篇文献）为我们展现了多源流在决策过程中的巨大理论价值：一是分析跨行政区水污染防治合作［6］；二是分析多源流在我国政策议程设置中的作用［7］；三是试图构建中国城市摊贩监管的新多源流分析框架［8］；四是试图构建政策终结的多源流分析框架［9］。这四项研究都试图通过多源流的框架解释中国经验，可以称之为代表作。但是，第一项研究中作者的立意是谈论多源流在解释我国政策演变过程中的局限性，有先入为主的判断。第二项研究，作者选取的是高校思想政治教育这一意识形态领域进行解释，个案虽有典型性，但缺乏代表性。第三项研究，作者没有把摊贩监管的案例贯穿于新多源流机制之中，在研究方法上略显遗憾，并且新多源流机制的解释力也没有得到证明。第四项研究，作者体现的是资料分析和整理的扎实程度，观点上依然乏善可陈。更重要的是这四项研究都在正面告诉我们多源流的分析优势，没有触及三个源流最终汇流才能开启政策之窗的根本路径。三源流之间的关系在经验世界中到底是怎样的？政策之窗又是如何在三源流交汇时打开？打开后干了什么？诸多问题几乎没有回答。实际上，这些问题是多源流本身很难去清晰解答的，因为金登设置的源流复杂性特别是模糊性已经决定了其局限性。从根本上讲，三个源流加政策之窗万万不能采取否定的态度，因为一味地否定其在中国特定场景下不存在相互独立的可能性是对金登的背叛，也是对多源流根基的动摇。因此，对多源流模型进行修正是必然的，但要如何修正才是较为可取的呢？

目前，大家已经意识到中国决策情境不同于西方民主治理结构，基于这种特殊性提出了很好的优化路径。例如文宏认为，中国决策情境下的多源流模型优化主要有提高源流间的融合性、政治源流的核心化、焦点事件的独立化以及特殊情况下的临时决策等四种路径，四种优化与补充路径的有机结合将为进一步提升模型适用性提供帮助。［10］另一个研究是以城市治理中的“网格巡察”政策作为案例，指出“政策之窗”是开启在政治源流之中，而不是问题源流。公共政策的形成是基层执法困境（代表问题源流）、方案的可行性（代表政策源流）和决策官员的意识（代表政治源流）相互交汇相互影响的结果。［11］这两个研究是最为直接提出优化方案的作品，其实质是认为多源流的修正路径需要从源流之间的匹配关系入手，找准政治源流的核心变量，看到三个源流在中国决策过程中的复杂性。还有一种更广范围的修正方法是从社会演化的视角构建环境-结构-行为者（观念和利益）之间互动的制度变迁模型，［12］尽管作者分析的是历史制度主义范围中的铁道部制度变迁，但是作为一种决策形式，其分析框架同样适用于揭示大部分中国决策过程。

其实，前述孙志建一文的思路已经为我们打开了修正之路，那就是把源流模型的流变要素逐层逐步分解掉，通过建构源流的流向、流量和水质，以线条的方式清晰的展现。那么，能不能在保持三个源流各自特性的前提下（这一点也是多源流理论的立基之本），找到嵌入性的要素补充，意即可否有新的要素分别嵌入到三个源流之中，起到黏合和连接的作用，才是寻找多源流修正和优化路径的关键。基于此，本文初步设计的是一个政策理念（idea）、政策形象（image）、关键个人（individual）和机构运作（institution）4I要素嵌入论方案，选择“网络约车服务改革”作为验证案例。

二、研究设计

要素嵌入论按照“政策制定—4I要素—三源流”的逻辑路线对多源流采取修正，这种修正思路主要将4I要素作为政策制定和源流运行的中间连接体。具体讲，政策制定的前决策环节有两个：一是问题提出；二是议程设置。问题提出更多的是依靠焦点事件，而多源流在中国场景下成立的政策之窗绝大多数情况下是以问题之窗作为起始点，这是回归多源流理论的精髓出发来考虑，当绝大部分体制外的以及社会公共性的焦点事件发生导致问题之窗开启后，马上就会有线上和线下激烈讨论的介入。尤其是在互联网所代表的虚拟在线空间开展讨论的时候，往往会因不同的观点形成不同的联盟，有时这样的联盟又会对线下实际运作过程中的政策议程派别力量起到引导作用，甚至线下业已形成的联盟会加入到线上讨论，二者相互作用、共同发酵、彼此推动。所以，当我们将倡议联盟中的“联盟”引入到政策议程设置过程中的时候，就会发现这个时候联盟已经被发动、被升华起来了。在问题之窗到联盟互动的前决策阶段，主要聚焦政策议题从生成到设定。政策议程设定的过程就是多源流复杂性和模糊性的产生之源，不管是前决策还是后决策行为都离不开不同观点和力量的介入讨论以及互动生成，这就是本文在多源流修正中拓展联盟介入的意义所在。

如果从问题出现到议程设置是复杂的前决策过程，我们可以通过问题之窗的开启和联盟互动来加以揭示的话，那么在政策制定环节，不同备选方案的出现以及有可能政策企业家甚至政策掮客发生作用，其内在过程更为复杂，怎么去揭示（uncover）呢？4I要素作为一种嵌入政策制定过程的中介变量，其特性有两方面：一是对联盟结构的嵌入。刚才讲过，任何政策制定都不可能没有联盟力量的出现和介入，这一点我们观察得非常清楚，所以十分有必要把在政策与社会开展政策学习的政策过程中的倡议联盟框架拓展到多源流中来，二者可以有所融合、有所借鉴。二是对源流体系的嵌入。我们从联盟互动中看到了信仰的力量，但是这种信仰是双重的。首先4I要素本身就意味着信仰的存在，这种信仰来自于研究者对决策过程的知识增长和贡献的初心；其次是问题、政策和政治三个源流本身也存在某种信仰，不管是对于金登这样的政策专家来说，还是对于后来的研究者来讲，三个源流内在的意涵与相互关系之所以成立就有一种信仰的表达。最后依靠源流信仰实现4I嵌入多源流的个案检验。整个研究设计见图1所示。

图1　多源流决策模型修正的研究设计

4I要素本身的提出有一套立论逻辑，这是在本部分作为研究设计中需要重点阐明的。其一，多源流的起点是问题源流。问题源流的产生一般来自于某一类或者某一个重要公共问题，这种问题更多的时候是通过焦点事件，即体制外事件来呈现。这也是大多数焦点事件属于外部议程推动类型的原因所在，其实质是在长期政策变迁过程中甚至是长期的政策形象演变的过程中，通过累积达到一定的临界值发生，最终推动政策终结开启新的政策周期或者迫使政府产生某种临机性决策，达到短暂的政策均衡。其二，多源流的效用是政策之窗。政策之窗有两种类型：问题之窗和政治之窗。中国政府议程设置观察较为明显的是来自于问题之窗，问题之窗的产生需要两个因素推动，一是重大问题的迫切需求，二是重要倡导者的出现。也就是说，判断多源流模型是否成立的关键是要看政策之窗是否开启、何时开启和以什么方式开启，这样才能实现三源流汇聚发生作用。本文认为，中国决策过程中的问题之窗产生的前提和产生之后需要的因素完全与4I相一致。那么，什么是4I因素？为什么是4I因素而不是其他因素（3I/5I/6I）呢？换句话说，4I因素成立和划分的标准是什么，下文将分别进行解释。

（一）4I要素提出的意涵解释

变量一：理念因素。“政策理念”指参与者或政策主体所构思的愿景。任何一个政策主体都试图追求基于某种理念诉求的物质或政治收益最大化，往往与“利益”相伴产生，互为因果。很多政府政策本身的理念往往与政策标的所持有或要求的理念相矛盾，二者角力博弈的过程很多时候被视之为“理念的移植”。当政策议程被政治力量较强的集团所垄断时，力量较弱的团体必须运用偏差动员的方式，才能重新建立游戏规则，从而实现团体利益最大化。因此，对于政策参与者而言，决策过程充满不确定性，降低这种不确定性风险的方式是让政策参与者相互学习、共同合作和共同解决问题。所以理念贯穿整个政策系统，参与者逐渐了解并接受某一种理念的时候，问题就会进入政策议程。

变量二：形象因素。社会民众对某项政策的了解与支持程度，包括舆论支持，即构成“政策形象”。政策形象有正面和负面之分，正面的政策形象来源于民众对政策主体和理念的认同，会提升政府有效稳健行政的公信力，并进而促进政党长期领政执政的正当性；负面形象产生于政策本身制定的失公，抑或政府行政长期以来公信力的耗损，进而促使政府主体制定和执行政策中遭受更大的信任危机和边际效应递损。社会环境作为连接政府政策和社会民众的中介，往往发挥双面作用。当政策形象本身较为正面或建构走向正面，社会环境则偏向于持续维护并产生粘合剂的作用；当政策形象本身即已遭受侵蚀并持续走低，社会环境则陷入负面评断，催生社会普遍不信任感，对政策常规性的变迁过程产生影响力。

变量三：个人因素。“关键个人”是第三层次政策变迁的重要代理人。如果说一个政策本身理念有偏差，形象可能也受到一定的影响，这个时候是不是已经完全没有转好的可能呢？如果说存在一个决定性影响因素，那么就是这里所讲的关键个人。决策过程中的“关键个人”虽然受到外部环境的影响，但决策者具有相当程度上的自主性，正是这种“决策自主性”给决策结果的优化带来了可能。在西方政治体系中，关键个人角色往往具有职业性的身份，活动往往具有固定范围，行为也较为公开透明，“政策企业家”和“政策掮客”在其中往往扮演重要作用。但是在中国政策过程中，关于政策企业家本身的讨论很可能都是一个问题，更多时候我们将“领导关注”或“领导批示”作为中国情境的关键个人因素。不可置否，这些因素对政策理念的形成与政策结果产生有重要影响。

变量四：机构因素。“机构运作方式”是指与政策相关的机构由于代表不同的利益群体以及政策问题的复杂性，常常会形成冲突与合作的关系。机构运作是在一个政策场域（policy arena）中进行，政策场域是不同行动者之间彼此互动，相互学习的场所。机构不是单纯指政府部门，广义上的政策过程中的机构包括政党、政府部门、企业、有组织的利益集团等等。这些机构试图以自己的观点想法影响政治论述，产生新理念而争取权力，进而影响政策议程的形成。机构的权力实质上是政治话语权。机构之间是否保持协调配合的关系是政策顺利生产的关键。在西方政治过程中，机构运作以公开和博弈的关系出现，媒体监督和遵循既定的游戏规则促使机构以竞争和合作的关系展开；我国政治过程往往出现高规格的议事协调型领导小组和部际合作联席机制开展，虽有不同，但目标一致。

（二）4I要素存在的逻辑解释

4I的第一项要素———政策理念来自于利益选择和利益分配。任何一项公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程实际上就是利益群体把自己的利益要求输送到政策制定系统中，由政策主体根据自身利益需求对复杂的利益关系进行调整的过程，也就是戴维·伊斯顿所讲的：“公共政策是对全社会的价值做权威性分配”。［13］因此，4I因素的起点——政策理念来自于权威机构如何对全社会的价值（其实质是资源，既包括物质资源也有精神资源）进行权威性分配，其分配的过程体现的是国家与社会的关系。国家和社会的关系包含两个重要的变量：国家自主性和社会自主性。所以我们可以从这两个二维分析框架来对4I因素进行划分。如图2表示。

图2　国家与社会关系框架下的四要素呈现

国家自主性在国家中心论观点和发展型国家建设里面非常重要，强调国家机关具有特定的政策与目标，在制定发展战略和公共政策时能够抵抗或压制强大既得利益集团的要求，以谋求广泛的公共利益。［14］这种特色往往与优秀的官僚、独立的国家机构、超脱性的决策行为等联系在一起。社会自主性在社会中心论观点和市民社会建设中非常重要。这一概念往往和NGO的发展息息相关，与社会自主倾向和自主能力相关联。社会最大的功能是保障功能，补救市场的失灵，缓解政府的管理压力，保护社会的稳定，尤其是在市场脱嵌于社会从而产生一个力量相反的社会自我保护运动的双向运动格局中，社会自主性作用异常突出。［15］当然，任何自主性都是相对的，这里采用两大自主性的强弱提出4I的内涵划分也不是绝对的合理，但是至少找到了一个可靠的分析维度，并且两个维度下的分析是从目标要求和现实情境两个应然与实然角度（双重实质导向）出发。

1.政策形象具有强国家自主性和强社会自主性特点。一项政策既具备较强的国家自主性，又有较高的社会自主性，才真正符合科学化和民主化的要求，从而满足基于政府公信力和政党稳定性建构的政策形象打造。较高的国家自主性是前提，只有国家权力和行政机关具有独立决策的战略能力，才能够作出符合国家发展目标和民众心理期盼的高质量政策；而社会公众要对接和认可这项政策，也必须具有自主判断和抉择的意识与行为能力，同样不能被某一种权力、集团或主流舆论所主导和干扰。双强自主性的对接才能够让政策形象完整表现。同时在目标要求的应然和现实情境的实然双重实质导向上，政策形象也均以“强”来体现。

2.政策理念具有弱国家自主性和强社会自主性的特点。一项政策的制定必须是基于政策标的的利益诉求，解决社会公共问题，最大程度满足公共利益。如果一项政策是基于部门私利出发，满足的是少部分群体的利益诉求，即使代表国家的机构自主性很强，其结果却很糟糕。社会自主性在政策理念上表现为社会秩序稳定、社会认同形成以及公平正义等价值观的彰显，好的政策理念必须有较强的社会自主性来保障，这样才能减少基于利益追求的国家自主性，才能遏制以“国家利益部门化、部门利益法制化”为导向的政策理念泛滥。同时在目标要求的应然和现实情境的实然双重实质导向上，政策理念在前者取向上较弱，后者较强。

3.机构运作方式具有强国家自主性和弱社会自主性的特点。一项政策的制定和执行都由机构操作完成，在威尔逊-韦伯范式倡导的行政独立百年运行历史上，政行截然二分已然不可能，政策的制定与执行具有广义的机构特点；在政行还没有做到初始阶段的分离情形下，政策的制定与执行无法区分广义机构中的混合主体特点。作为政策执行的场域和载体，机构运作方式的最终落脚点是贯彻国家政策，这是国家自主性的直接表现，在重大公共政策议题上，社会力量的参与渠道较少，从而形成对社会自主性的排斥效应。同时在目标要求的应然和现实情境的实然双重实质导向上，机构运作在目标要求上呈现强的特点，现实情境较弱。

4.关键个人决策具有弱国家自主性和弱社会自主性的特点。当一项政策运行失灵的时候，要开启政策循环周期，需要关键个人决策；当一项社会公共问题或体制内问题需要通过制定政策加以解决的时候，需要关键个人决策。可以说，关键个人在决策过程中发挥着核心作用。例如，国务院前总理温家宝在全国妇女儿童工作会议上对校车安全做出了重要讲话，直接推动校车安全问题由社会议程进入决策议程；［16］习近平总书记在北京出租车调研中的讲话直接推动网络约车服务改革进程的启动等。①当决策失误或政策失灵之时，关键个人扮演着议程决定者的角色。同时在目标要求的应然和现实情境的实然双重实质导向上，关键个人均较弱。

综上，四个要素的双向自主性强/弱已经非常明了。其中在目标要求和现实情境两个应然与实然的指向性里面，目标要求作为一种应然性要求，以好作为本质；现实情境作为实然性出发点，以实际运行为本质。政策形象具有最强的目标导向和最高的实际形态，国家自主性和社会自主性二者都很强；政策理念在实然国家自主性上表现较弱，而在好的目标要求的社会自主性上较强；机构运作具有较强的实然国家自主性，而在社会自主性上表现较弱；关键个人的角色往往具有很高的决策自主性，尤其是领导人意志完全可以超越国家自主性和社会自主性。由此，四要素在一对自主性维度、一对实/应然导向下，彼此关照、相互呼应、严格匹配。

三、个案描述

（一）研究方法

本文采取个案研究法，选择“网络约车服务改革”，需要把握三点：第一，案例研究主要回答的是“怎么样”（how）和“为什么”（why）的问题，本文以回答怎么样为主。第二，案例研究通常研究一个特定的社会现象/事件，通常是当代的事件，而非历史事件，本文亦如此。第三，根据应国瑞的分类，［17］本文属于嵌入式单案例类型。

（二）资料收集

本文采用平面媒体的报道及网络媒体的讨论作为分析素材。中国网络约车服务从时间上可以划分为三个阶段：起步阶段（2010年至2012年）；发展阶段（2012年至2014年）；稳定阶段（2014年至今）。与此相对应的政府主管部门的改革策略按照重要时间节点也分为三个阶段：学习跟进阶段（2014年1月至2015年1月）；简单规范阶段（2015年1月至2015年10月）；制度监管阶段（2015年10月至今）。本研究资料收集的平面媒体主要有：人民日报、光明日报、中国青年报、南方都市报、文汇报、新民晚报、新京报、北京青年报、21世纪经济报道、新华社、半月谈等各大主流报纸和杂志；网络媒体包括人民网、新华网、凤凰网、腾讯网、新浪网等主流网络媒体以及微信、微博、网上论坛。传统媒体与新媒体相结合，选取各方观点，针锋相对、全面多样、综合丰富，有益于获得最权威、最深层的观点。

（三）案例背景

2015年伊始，全国多地连续出现大规模的出租车罢运事件，以1月4日沈阳出租车罢运事件为开端，长春、济南、成都、南昌四个省会城市的出租车罢运事件（1月12日至13日）把此次抗议罢运事件推向高潮。［18］出租车罢运事件迅速引起社会各界的广泛关注，各主流媒体纷纷予以关注报道。其原因来自两方面：一是网络约车服务软件及平台公司的产生与发展，大大降低出租车行业门槛，造成对传统巡游出租车行业的市场挤压，导致出租车司机收入明显下降；二是传统出租车管理体制问题百出，司机罢运主要反抗高居不下的份子钱以及对业已存在的黑出租、套牌出租整治力度不够的不满宣泄。再加上新生网络约车服务的迅猛发展，让出租车司机的利润空间被严重挤压。实际上，新现象折射老问题，司机的罢运不但要对抗制度上的管制，还要对抗新技术的冲击，归根到底还是管理体制如何因应新形势和新变化来改革创新的问题。［19］面对“网络约车服务”的新型网络经济业态，上述罢运事件已经表现出了传统（巡游）出租车②行业亟待调整的诉求，也形成了如今讨论热烈且正在进行的网络约车服务改革方案的制定这一现实图景，是当今中国现代社会和网络社会、传统行政与新型治理相互交织的公共政策现象。

（四）案例过程

2010年9月，国内第一个网络约车软件——易到用车上线，手机软件打车成为现实。网络约车服务这一新型服务业态在国内尚处于发展的初级阶段。2015年频繁发生的出租车罢运事件，社会舆论的集中关注，把网络约车服务改革推向了风口浪尖。网络约车服务改革是建立在网络约车服务不断发展的基础上，从网络约车软件到网络约车服务再到网络约车服务改革，遵循了事物发展与演变的基本逻辑。这个过程的大事记表如图3所示。

过程1：国内网络约车软件市场的发展从时间上可以划分为三个阶段：起步阶段（2010年至2012年）、发展阶段（2012年至2014年）和稳定阶段（2014年至今）。三个阶段各有其发展特点：在起步阶段，国内首个打车软件“易到用车”于2010年9月正式上线，手机打车这一新型服务模式悄然兴起。与国外的网络约车软件发展相比，国内网络约车平台的发展略显滞后，美国优步交通网络有限公司于2009年推出了最早的手机打车软件——U-berCab，以向司机或乘客收取中介费为主要盈利模式。而后随着以研发打车软件为主的创业公司如雨后春笋般纷纷涌现，打车应用软件的发展势头迅猛。2013年年初开始不到3个月时间，就有快的打车、嘀嘀打车、摇摇招车等十余个基于LBS（英文全称为Location Based Service，意为“基于位置的服务”）的O2O智能打车软件出现，手机打车用户量激增。随着市场竞争加剧，一些资金实力不太雄厚或者市场运作失误的网络约车平台已经退出，打车软件之间的竞争主要在嘀嘀打车和快的打车这两大市场寡头之间展开。快的与滴滴分别凭借来自于阿里巴巴和腾讯两大互联网巨头的投资，为其市场争夺之战的进行奠定了基础，采取的营销策略为“简单粗暴”的价格战，用乘车补贴政策来争夺市场份额。一场“烧钱”能力的竞争愈演愈烈，2014年上半年，在滴滴与快的为争夺市场发动的“烧钱大战”中，双方共补贴超过24亿元资金，资金力量似乎已经成为决定胜负的关键因素。随着2014年3月4日快的公开宣布下调补贴额度，竞争的白热化状态逐步消退，但快的和滴滴两大网络约车软件对峙的局面依然存在，行业依然面临面临重新洗牌的机遇。最后一个阶段，随着2015年2 月14日滴滴和快的实现战略合并，形成与神州、优步和易到共同发展的行业现状。

过程2：网络约车服务改革以网络约车服务为前提，大致可以分为三个阶段。

图3　网络约车服务改革发展阶段

首先是学习跟进阶段（2014年1月至2015年1月）。2014年1月，李克强总理在主持召开座谈会听取专家学者和企业界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议时，就腾讯公司CEO马化腾提出的打车软件遭地方禁用一事，指出要认真调查研究，有问题一定切实解决。［20］交通运输部于2014年7月17日发出《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，第一次使用“出租汽车电召服务”这个词汇，并明确其包括人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种服务方式。应该说，交通运输部对网络预约出租车的认识也是经历了一个过程。［21］2014年11月27日，交通运输部在例行新闻发布会上才真正对“网络约车服务”进行首次认可并明确表态予以支持，提出了“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”十六字原则，鼓励和包容市场创新。［22］这一阶段中，马化腾的发言是一个触发点，而后交通运输部作为国务院最高行政主管部门积极回应，但基本处于被动学习和跟进阶段。

第二阶段是简单规范阶段（2015年1月至2015 年10月）。2015年1月8日，交通运输部明确认可网络约车服务的合法性，并进一步强调落实监管原则，禁止私家车接入网络约车平台并参与网络约车经营。［23］这一表态主要是对年初接连发生的出租车罢运事件的一种回应。4月17日，交通运输部新闻办举行2015年度第二次例行新闻发布会指出：“网络约车对满足多样化出行有积极作用但也存在着私家车非法营运、平台主体责任不明确、乘客安全和合法权益如何得到有效的法律保障等问题”。［24］2015年5月以来全国已有16个城市上演抵制网络约车事件，至此上半年就出现了两次大规模的出租车罢运高潮。究其原因，除了份子钱太高，黑出租、套牌出租猖獗之外，网络约车对出租车市场的抢占，导致传统出租车司机收入大幅下降。与以往罢运不同，网络约车的因素占据相当大的比重。因此，从2015年5月开始，各地方的市交管委、工商等多部门为了规避可能出现的社会风险，采取与网络约车平台进行约谈的方式，并针对私家车接入网络约车平台提供网络约车服务的行为，组织多部门进行联合检查。这一时期政府对于网络约车的态度由学习跟进转为一对一的约谈规范，地方政府、地方交管局（委）在这一阶段的网络约车改革过程中扮演着主要角色，新闻媒体起到了不可或缺的推动作用。

第三阶段是制度监管阶段（2015年10月至今）。2015年10月10日，交通运输部起草向全社会公布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（简称《管理办法》），由此拉开我国最高行政机关开始探索制度化监管的新阶段。在向社会公开征求意见一个月时间内，共收到5008件、6832条意见建议。［25］从全世界来看，由于工会的强大作用以及法律法规和新闻媒体的监督作用，绝大部分国家和地区持限制网络约车软件使用的态度。我国交通运输部在网约车的发展改革态度上坚持鼓励支持与完善监管相结合的原则，出台认可网络约车、规范网络约车的法规，实属难得。从2016年3月14日十二届全国人大四次会议新闻中心邀请交通运输部部长杨传堂、交通运输部运输服务司司长刘小明、北京交通发展研究中心主任郭继孚就“深化出租汽车改革与发展”的相关问题回答中外记者的提问情况来看，态度是积极的，方向是开放的，措施是得当的，在坚持网络约车服务的合法性基础上，按照“鼓励创新、平稳过渡、合作共赢”的原则框架，继续规范网络约车服务业态的发展。

网络约车软件市场与网络约车改革二者的关系是清晰的。前者是后者产生的前提，没有网络约车平台公司致力于打车软件的开发和运用，就不会对消费者出行的需求产生供给的可能，更不会有由于网络约车服务蓬勃发展之后，对传统巡游出租车行业造成的巨大冲击，给政府监管带来变革。网络约车改革不仅受到社会各方的持续关注，而且是决策过程研究的较理想样本，这种市场成长的烦恼最终都要在政府决策环节来解决，为多源流模型的修正提供了一个新素材。其后的解释主要是将4I要素嵌入三个源流之中，起到桥梁式的连结作用，为三个源流的缺陷作好补充与修正。

四、初步修正

金登认为决策本身就是一个复杂的适应系统，政策原汤（policy primeval soup）周围“漂浮”着许多政策主张，这些建议或主张何时以及如何漂进漂出具有不确定性。［26］这些政策主张可以固执己见，但绝不是一成不变，在现实世界中总是受到不同联盟主体的影响，最终的政策方案也是受到政治源流影响后折中形成的结果。正如萨巴蒂尔等指出的，联盟只是一个临时性的组织，会受到信仰系统和外部事件的影响产生政策学习，从而产生变化。连接问题浮现到进入议程再到政策方案形成的联盟互动靠的是信仰，这个信仰最终影响并决定三个源流的走向。在联盟互动和信仰连接之后，4I要素进入源流系统，由此，便形成联盟、4I、信仰与多源流的融合过程，见图4。这种融合过程首先体现为联盟的出现与互动；而后是4I要素在联盟中的嵌入性表现；再次是问题之窗的开启和源流信仰的建立，最后是4I要素对决策过程的多源流嵌入方式。

（一）联盟出现与互动

作为政策过程理论之一的倡议联盟框架，可以进入到决策过程吗？倡议联盟是指这样一种政策共同体或政策子系统③：具有某种共同信念体系（belief system）的政策共同体。政策共同体共享一个特定的信仰系统（包括基本价值观、因果假设和对问题的感知），因而能进行长期的深度协调与合作，并试图把他们共有的信念转化为现实的政策。［27］信仰系统是倡议联盟框架最核心的概念。倡议联盟框架关注联盟的信念体系，之所以采取共同信念而不是利益来划分联盟，在于信念体系更具包容性和可验证性，以信念作为联盟的划分依据，其涵盖的范围更广泛，可以涵盖更多难以确定其利益的参与者（如专家学者、科研机构等）。

自2015年10月10日交通运输部起草形成《指导意见》和《管理办法》以来，网络约车服务改革的政策场域中各方参与者先后登场，在不同的舆论阵地发表观点、相互竞争。网络约车服务改革政策议程的设置是决策过程的一个方面，网络约车服务改革成功地引起决策者的关注并进入政府议程。在网络约车服务改革的信仰体系中，各联盟围绕政策议题提出自己的意见主张，通过游说、调研、影响舆论导向等方式对决策者施加直接或间接的影响。通过公开文献的内容分析，发现在网络约车服务改革的政策场域中至少存在六个较为稳定的倡议联盟，其联盟结构与信念体系见表1。

联盟的信念体系是一个具有明显等级结构的观念体系，由三部分构成：深层核心、政策核心和次要方面。倡议联盟中的每个联盟成员“共享一组统一的和能够自圆其说的信仰”［28］，联盟的信念体系是维系联盟中各成员的核心要素。深层核心信仰包括根本的、规范的、无需证明的原则理念，深层核心信仰是一个人的基本价值体系，可以跨越所有政策子系统。政策核心信仰是以实现深层核心信仰为目标，由基本策略和政策立场构成，政策核心信仰代表了贯穿整个政策子系统的联盟基本行为规范和因果认知，政策核心信仰是联盟的基本黏合剂，它关注的是专业化的层面，在个人的决策选择中往往占据较重要的地位。次要方面是工具性的信仰，以实施政策核心理念为目标，包括具体情境下问题的重要性、不同时空中因果关联的重要性［29］。信念体系中，深层核心最稳定，其次是政策核心，最后是次要方面。各个联盟的基本策略是通过多种方式设法使深层核心转变为公共政策，政策主要反映了居于主导地位联盟的信念体系。下面具体对网络约车服务改革决策过程中形成的六个联盟以及信念体系结构进行具体分析。

图4　联盟、4I、信仰与多源流的融合过程

1.在深层核心方面。联盟A的内核信念体系由两部分构成：经济增长和社会稳定。网络约车模式是互联网创新的体现，“互联网+”已成为推动经济转型的战略性抓手，是全面深化改革的重要驱动，网络约车这一“互联网+交通”的新模式充分运用移动互联网和大数据，以较低的成本提升社会运行效率，促进转型期经济的发展。网络约车这一新出行方式受到人们的青睐，积极引导其发展，是规范社会秩序，加强社会稳定的有力举措。联盟B的内核信念主要是地方经济增长。传统出租车管理体制下的“份子钱”是地方财政收入的来源之一，而网络约车模式的出现，一定程度上挑战了原有管理体制，抢占了出租车市场份额，减少地方财政收入，影响地方经济发展。联盟C、D和E属行政体制外联盟，它们的深层核心信仰基本是各自所代表群体的利益表达。专家学者则更加强调专业化，资源优化配置。

2.在政策核心方面。由于各自深层核心信念的不同，A联盟与B联盟在政策核心上也表现出了不一致，至少不完全一致。中央政府、交通运输部曾三次力挺网络约车，从主动深入滴滴调研，承认滴滴网络约车对智能交通的探索和贡献，到交通运输部首次表态“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”的十六字方针，肯定滴滴网络约车模式积极作用，再到交通运输部明确认网络约车合法身份，肯定其创新服务模式，落实监管原则。表明中央鼓励创新、完善监管、支持新业态发展的态度一脉相承。地方政府和地方交管委（局）的态度是对网络约车严格管制，禁止私家车接入网络约车平台，这也可以理解为地方出于自身既得利益对中央政策的一种选择性执行。联盟C、D和E则体现出了某种程度上的一致，都对网络约车服务以及网络约车改革表示认可与支持。联盟F则从新旧业态的区别出发，认为网络约车不同于出租车商业模式，不应“一刀切”直接纳入出租车管理旧规，需要在创新与监管间寻求平衡。

3.在次要方面。信念体系中次要方面是对政策核心信仰的具体回应。中央政府和交通运输部基于对网络约车持鼓励支持与完善监管并重的基本策略，以颁布网络约车新规的方式推进新旧业态的平稳过渡，促进共享经济发展。地方政府和地方交管委（局）认为私家车接入网络约车平台，会扰乱出租车市场秩序，需加强监管，另一方面，地方政府基于对当地出租车市场的利益保护以及迫于地方利益集团的压力，对待网络约车的态度呈现不一致性。联盟C、D和E在政策核心信仰上持基本一致的态度，认为“互联网+”模式是移动互联时代的必然趋势，传统出租车行业网络化改革是行业内必然的趋势，网络约车服务改革是大势所趋，有助于行业转型升级，促进互联网与出租汽车行业融合发展。专家学者认为网络约车改革需依据行业实际情况，探索符合行业实际的制度规范，提高地方自主性，回应民众利益诉求。

（二）联盟的4I要素嵌入

表1　网络约车服务改革的联盟结构与信念体系

网络约车服务改革过程是一个多联盟之间互动的过程，每个联盟不可避免地受到4I要素的影响。鉴于深层核心是不证自明的根本规范性信仰的体现，所以四个变量主要是通过影响信念体系中的政策核心和次要方面，从而来达到影响联盟的目的。

1.关键个人的影响。关键个人是政策变迁的重要代理人，在决策过程中发挥举足轻重的作用。中国的公共政策过程不完全是“政治精英”主导的模式，但不可否认的是政治领袖（国家领导人）是决策系统的核心，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色。［30］这个特征在体制内联盟表现尤甚。联盟A中，国家领导人对打车难、网络约车软件被禁等问题的关注，④是网络约车服务改革能进入政府决策议程的关键。2015年6月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议通过了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。网络约车作为推动“互联网+”的重要抓手，获得了决策优先权。联盟B中的地方行政首长、交管局负责人对于网络约车改革的表态就决定了该联盟的立场，进而影响具体措施。同理，上文所述的体制外联盟包括网络约车平台、司机、民众媒体、行业协会以及进行独立研究的专家学者，同样受到关键个人决策这一因素的影响。

2.机构运作的影响。机构是决策过程的载体，是不同政策场域的集合。与网络约车服务改革相关的机构可以分为四类：（1）中央机构和地方机构，二者构成行政体制内机构，构成主体有中央政府、交通运输部、地方政府、地方交管委（局）；（2）网络约车平台、网络约车司机形成企业机构；（3）社会舆论机构包括民众和新闻媒体；（4）行业机构和专家机构。各个机构可以看成是倡议联盟的缩影，各联盟由于深层核心信仰的差别，在联盟之间不免形成对立与合作的关系，尤其在是面对网络约车改革这一复杂决策问题的时候，机构运作方式对各个联盟具体策略会产生重要影响。行政体制内机构的A联盟与B联盟，基于不同的政策立场在网络约车改革的具体态度上有明显差别。企业机构与社会舆论机构则出于私人的或公共的目的，在支持网络约车服务改革的问题上达成了一致，认可网络约车服务，支持网络约车服务改革。行业机构和专家机构从宏观和专业的视角审视网络约车服务改革，虽然在某些具体的方案和措施上二者存在细微差别，但是从二者所采取的具体策略来看，已经形成合作的关系。

3.政策形象的影响。民众对某一项政策的了解与支持程度，也是一项政策能否进入决策议程的重要影响因素。各联盟通过各自的信息传播渠道，引起民众对于网络约车服务改革的关注，影响舆论导向。人民网、人民日报、新华社多次发文，［31］肯定网络约车模式的积极作用，呼吁新旧业态包容生长，指出网络约车或可成为倒逼传统出租车行业改革的推手。地方政府、地方交管局通过约谈、专项行动等方式向民众传递政策信号——私家车接入网络约车平台属非法经营行为。四大约车平台通过微博、微信等社交平台对网络约车新政给予积极回应，争取更多的舆论支持。联盟D通过报纸，网络对典型事件进行报道与评论，引起人们对于网络约车改革的关注与讨论。联盟E、F通过座谈会，发表论文等方式提出意见，扩大社会影响，影响公众舆论。

4.政策理念的影响。网络约车服务改革中联盟主体的政策愿景和利益期许是各不相同的。用金登的话说，“他们愿意投入时间、精力、声誉和资金等资源，以期获得物质上、精神上或政治上的预期收益”。［32］联盟都是一定利益群体的代言人，利益因素是他们采取何种政策理念，期待何种政策结果的决定性因素。网络约车服务改革中政策企业家所采取的策略不是各自为战，而是在一定的政策理念基础上“团体作战”方式。政策企业家是推动问题、政策和政治三源流汇合的力量来源，单一的机构或者个人有着自身无法克服的局限性，因此政策企业家选择依附于某一机构（组织）或抱团来发表意见，这也是网络约车服务改革中倡议联盟形成的一个催化剂。以联盟B为例，联盟B包括地方政府，地方交管委（局），二者不是各自单独对网络约车服务改革发声和行动，而是采取联合行动的方式，例如2015年4月广州市工商、交委、公安三部门联合行动，对涉嫌组织黑车进行非法经营的优步分公司进行检查。

决策过程包括从问题提出到问题进入议程（此为前决策）到政策制定再到政策合法化（此为后决策）四部曲。有影响力的决策过程来自于联盟的作用，或者说任何一个受到广泛关注的决策过程都离不开不同联盟主体的申诉表达和博弈互动。当有了联盟进入决策过程之中，4I要素自然就有了解释的场域，其解释力正是在基于焦点事件开启政策之窗后（中国多源流政策之窗的开启往往都是问题之窗类型，具有重大问题关切和主要倡导者两个因素），才开始正式在后决策过程中显现出来。同时4I要素或变量主要通过影响网络约车服务改革中各联盟主体的政策核心信仰与次要方面来实现联盟的政策目标，从另一个层面来看，网络约车服务改革中各联盟所采取的政策立场也是四个变量的集中体现。

（三）问题之窗与源流信仰

1.问题之窗的开启。金登指出，三个源流彼此独立存在，相辅相成，在需要决策的关键时刻，当三源流汇合在一起的时候，“政策之窗”开启。政策之窗是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。‘政策之窗’并不经常打开，而且敞开的时间不长”。［33］“政策之窗”分为两种类型：一种是以问题为基础的，也被称为“问题之窗”；另一种是以政治为基础的，为“政治之窗”。所以这就要求提出政策的建议者抓住政策之窗开启的机会，促使政策提上议程。如果不能把握住这次机会，政策参与者就只能等待下次“政策之窗”的开启。

实际上，在中国有体制外的焦点事件造成的政策之窗开启绝大部分都是源于重要问题出现和重要倡导者相结合的问题之窗。在中国，问题之窗作为政策之窗的主要类型，其开启来自于“焦点事件（focusing event）”。网络约车服务改革启动的焦点事件来自于2015年年初产生的出租车司机罢运事件。通过百度指数统计2011年至2015年之间网络约车软件与网络约车服务的词条搜索量（见图5、图6），可以清晰地看出，网络约车软件的用户关注度和媒体关注的时间点主要集中在2015年4月至6月，其中峰值出现在2015年5月30日，原因是2015年5月以来，全国已有16个城市出现抵制网络约车事件，各大主流媒体纷纷进行了相关报道。此后，网络约车软件关注度逐渐走低，但依然维持在一个相对稳定的水平。网络约车服务关注度的峰值出现在2015年1月13日，原因是显而易见的，即案例背景中所述的1月12日至1月13日，四大省会城市的出租车罢运事件。2015年1月，网络约车服务改革进入规范发展阶段，这一时期网络约车软件和网络约车服务的关注度都达到了较高的水平。

图5　网络约车软件百度指数

图6　网络约车服务百度指数

2.源流信仰的界定。从汉语词义本身可以看出“信仰”是一种个人意识，可以是追求、寄托、期望等。我们把信仰推而广之，作为贯通联盟、4I要素与多源流机制的中间变量，信仰的紧密黏合剂作用体现在哪里？最根本的体现在信仰是多源流模型中三个源流的根本依据所在。换言之，多源流模型中的三个源流都有自己的信仰，信仰是影响该源流的主导因素和决定源流是否成立的关键。信仰这一关键中间变量的引入，就能够实现决策过程中前决策与后决策两个环节的对接，而4I要素就是源流信仰作为一种内生客观存在的属性。当4I要素作为源流信仰的属性时，其排序就称为影响并决定该源流是否成立的关键，如表2所示。

表2　4I要素作为源流运行的信仰比重

在研究设计中，我们已经对4I要素的意涵和成立条件进行了说明。主要是在国家自主性和社会自主性双重自主性以及目标要求和现实情境双重实质导向的维度分析中，说明政策理念更加侧重于政府对于利益的追求程度；政策形象更加侧重于民众对政府政策的认知和认可程度；机构运作更加侧重于政府机构之间的合作程度；关键个人更加侧重于更高级别的领导者对某项政策的关注和重视程度。基于4I要素的各自内涵，我们可以确定其在三源流内生的信仰属性中如何表现出来。由表2可知，问题源流信仰的4I要素排序分别为政策理念、关键个人、机构运作和政策形象；政策源流信仰的4I要素排序分别为关键个人、机构运作、政策理念和政策形象；政治源流信仰的4I要素排序分别为政策形象、机构运作、关键个人和政策理念。这里面最关键是排序第一的要素。因为基于政府追求自身利益（行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化）的后果导致民众不断反抗从而形成焦点问题；基于领导者批示或讲话指示的关键个人决策往往形成政策源流的内生信仰（众多政府政策因应民生议题迅速制定最大程度来源于也得益于领导者重视）；基于民众是否认可的政策形象往往形成政治源流的内生信仰（一项政策决策是否能够成功制定最后需要回到社会公众的普遍认可和接受）。因此，4I之于源流信仰的价值就在于其内在属性的排序作为源流信仰的内生存在。

（四）4I要素嵌入多源流模型

4I要素的前置环节是从问题之窗开启到联盟互动的嵌入过程，这种从问题生成到议程设置的前决策过程，4I要素主要作为一种反映性要素在联盟互动的前决策中表现。4I要素的后置环节是作为信仰属性在三个源流运行过程中的嵌入，这种嵌入主要是在后决策阶段，亦即政策制定和政策合法化过程中，通过四要素的排序来体现。因此，作为一种中介变量，4I要素主要在从问题生成到议程设置的政策制定过程中嵌入到联盟互动，在源流运行过程中作为内生信仰的要素排序加以嵌入。如图7所示。

图7　基于4I要素占比的多源流决策模型修正结果

联盟在网络约车服务改革所采取的基本策略体现了四个变量的作用机制，反过来这四个变量也会持续地影响联盟的信念体系，形成“联盟—4I”的侧循环；同时在源流运行环节，信仰则实现了四个变量与三个源流之间的有机结合，四个变量在三个源流中的不同占比来影响该源流的发展。尽管问题源流、政策源流和政治源流可以来分析政策过程，试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意，在议事日程上出现，而另一些则被忽略了。然而，金登并没有从根源上指出三源流为什么会成立以及影响三源流最核心的因素。4I要素不仅在前决策环节嵌入联盟，而且在后决策环节嵌入信仰，最后形成完整的多源流决策模型修正框架，进而将网络约车服务改革个案嵌入到修正框架中加以检验，便形成如图8所示的要素占比。

图8　4I要素占比修正模型

1.在问题源流方面。问题不会自发地成为政策议题，在问题成为议题的过程中，一些重大突发事件，已有项目的问题突显等都会有助于问题转化为议题。这只是从问题本身的独特属性出发，狭隘地探讨问题能成为议题的条件，官方的问题界定对于议题形成有重要影响。具体来说，重要政策参与者对于问题的认知，以及由此形成的政策理念是问题源流是否成立的关键。正如前文提到的那样，网络约车服务改革最初只是停留在舆论关注的层面，并未引起重要政策参与者的注意，但是随着网络约车模式受到越来越多人的认可，其对传统出租车管理体制日益显示出巨大的冲击力。随之而来的是以抵制网络约车为主要目的的出租车罢运事件在各地频繁密集发生，在此期间全国“网络约车第一案”引发了各界对以网络约车合法性为焦点的网络约车改革政策的强烈期盼。［34］

出租车罢运事件、网络约车第一案等重大事件是问题能否进入决策议程的条件，影响并决定问题源流的关键是问题源流信仰——政策理念。政策理念的产生与利益密切相关，出租车罢运、网络约车第一案等事件是政策理念得以形成的铺垫，在这个过程中利益因素发挥了重要作用。主要政策参与者在相关重大事件发生后，基于自身的利益形成了一定的政策利益群体，该群体对网络约车服务改革持基本一致的立场和态度，这一点与网络约车服务改革中联盟的形成有一定的相通性，各利益群体对网络约车服务改革表达自己的利益诉求，使自己的政策理念得到传播与认可。例如2014年10月至2015年5月，中央政府和交通运输部对网络约车服务改革的一系列表态，四大网络约车平台以及新闻媒体、专家学者都通过各种渠道表达自身的政策立场。基于利益因素的政策理念是网络约车改革引起决策者注意，由问题最终进入政策议程的主导因素。

2.在政策源流方面。问题被社会关注，围绕问题的解决就会形成许多政策建议或解决方案，此时在政策原汤周围便漂浮着众多意见主张，政策源流即由这些建议、方案构成，形成一个政策共同体，政策共同体成员的目标是使政策建议引起决策者的注意。网络约车服务改革的政策共同体包括体制内官僚、网络约车企业、专家学者等。以政策建议本身为中心的窠臼是从政策出发讨论政策，或者是为了政策而政策。如前分析可知，4I要素中的关键个人决策因素是决定政策源流是否成立的关键，是政策源流的信仰。因为“政治领袖作为决策系统的核心，常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地被提上政策议程”。［36］

如果说2013年初习近平调研北京出租车行业情况后所作出的重要讲话指示是一种超越自主性的关键个人表现，那么2014年1月李克强在听取各界人士对政府工作报告的意见和建议时，就打车软件禁用一事予以了重点关注，是行政机构最高首脑对政策决策给予直接指导。2015年6月24日，李克强主持召开国务院常务会议，通过《国务院关于积极推进“互联网+”行动指导意见》，部署了在便捷交通、电子商务等领域推进“互联网+”的举措，“互联网+”上升到国家战略的高度，对网络约车发展具有积极影响。2015年10月10日，交通运输部起草形成两个文件，网络约车改革进入政府议程。政治领袖（国家领导人）在网络约车改革问题由社会议程进入政策议程的过程中起了关键作用。关键个人决策增加了政策建议被接受的合理机会，缩短了问题进入政策议程的时间，这与金登所提出的政策思想幸存的标准之一——在决策者中被接受的合理机会——两者不谋而合。关键个人决策是政策建议引起重视最终进入议程的关键，换言之，关键个人决策是决定政策源流的信仰。

3.在政治源流方面。政治源流是政策过程的重要组成部分，它反映了主要决策者对相关问题的回应需求而感到的迫切性。金登对政治源流的构成要素进行了分析，认为政治源流主要包括诸如国民情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素。中国场景下影响政治源流的主导因素及决定政治源流是否成立的关键是政策形象。政策形象是社会民众对政策的感知、了解与支持程度，可被视为公众利益诉求的体现。2015年上半年是人们对网络约车服务进行集中关注的一个时间段，年初多地连续出现大规模的出租车罢运事件，5月至6月抵制网络约车事件的井喷式爆发，迅速引起民众与媒体的广泛关注。

通过网络约车服务百度指数可以看出，2015 年1月至3月对网络约车服务的用户关注度和媒体关注度均达到峰值。公民对政府提供的公共服务的满意度是微观层面政府合法性的集中体现，主要靠政策供给，而政策供给是公共服务供给的一个方面，依靠的是公民对政策的了解与支持程度。因此，民众对政策的了解支持程度即政策形象是实现政策合法性的途径之一。政治源流构成要素之一的国民情绪与政策形象有一定的相关性。2015年10月10日，网络约车新政的发布并不是宣告网络约车服务改革的完成，而是网络约车服务改革政治环境的一个利好开端。人们通过微博、微信、论坛等网络社交平台热议网络约车新规。明显发生变化的国民情绪对政策议程和政策有重要影响。政策形象是影响并决定政策源流是否成立的信仰。

五、结语与讨论

本研究基于国家—社会关系中双重自主性以及目标应然和情景实然的双重导向，提炼出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作这四个关键要素（4I）作为政策制定和决策模型的中间连接体，实现前置环节和后置环节的有机连接。多源流模型的修正和改造遵循“两步走”双重嵌入的技术路线：决策过程充满着政策主体间的竞争与合作，常伴随着博弈的联盟。从4I在联盟中的互动呈现，到信念系统融入，网络约车服务改革联盟主体既在信念系统的政策核心与次要方面体现了四个变量的作用，从而实现从问题之窗开启到倡议联盟互动的政策制定过程中的4I嵌入；又凭借“信仰”在三源流中的作用，确定分别影响三源流的主导因素，实现源流内生信仰的客观存在中的4I要素嵌入，从而建立基于个案检验的多源流模型的初步修正框架。

网络约车服务改革是中国社会“互联网+”背景下产生的典型民生性公共政策现象。网络约车软件自2011年在国内首次出现以来，迅速发展，特别是神州、滴滴、优步等巨头型网络约车应用平台的出现，极大地满足了人们多样化的出行需求，不可避免地对传统出租车行业的市场空间形成挤压，威胁到现存利益分配格局，也撩拨着舆论对行业改革的期望。2015年10月10日《指导意见》和《管理办法》的颁布，虽然意味着网络约车合法身份得到承认，但是网络约车改革任务尚未完成。未来至少可以在以下三个方面深入探讨：（1）运营许可问题。网络约车平台是否需要经县级或县级以上的交通主管部门审批，并进行注册登记，发放网约车运营执照。本文虽然提到了网络约车身份合法化的问题，但未就网络约车身份合法化这一大前提下的具体举措进行深入挖掘。（2）网络约车司机是否需要和平台公司签订劳动合同。乘客最关心的乘车安全问题，发生事故后谁负责，《网约车管理办法》第十六条拟规定，“网络预约出租汽车经营者承担承运人责任”，但承运人责任的主体如何界定，尚无定论。（3）网络约车平台公司与政策的博弈谈判。文章虽然提及网络约车服务改革中各联盟的信仰体系，分析了联盟的政策核心，但在“互联网+”国家战略的大背景下，随着网络约车服务改革继续推进，网络约车平台的政治谈判力究竟如何，值得关注。

要解开政府乃至政治过程的黑箱，必须回到具体的政策过程。决策过程本身就是政策过程的一个重要环节，以决策过程为研究起点，拨开政策过程的迷雾，最终统一于政策变迁的范式，不仅是理论研究上的深化，也是政策实践的客观要求，更是从好的决策走向高效的治理进而走向良政目标的应有之意。

注释：

①习近平曾于2013年2月8日在北京慰问农民工、一线民警、环卫工人，并到北京祥龙出租客运公司听取司机们对打车难的看法。他在听完从业人员的发言后表示，“你们工作很辛苦，为群众出行提供了方便，为城市交通事业发展作出了贡献。我们刚刚开了个神仙会，你们讲的很实际，有关部门要择其善者而从之。行胜于言，应该综合施策、标本兼治，健全激励保障机制，加强科学管理，提高职业道德水平，努力解决好‘打车难’问题”。同时他指出，“乘客打车难，你们收入低，我很关心这个问题。怎么能更好地解决，让周围的管理人员赶紧出一个方案，尽快出台，让乘客和司机都满意。”

②2015年10月10日，交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》，将出租汽车分为巡游出租汽车和预约出租汽车，实行分类管理、错位发展和差异化经营。巡游出租汽车可在道路上巡游揽客、站点候客，也可提供预约运营服务；预约出租汽车不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。

③政策子系统是指特定政策领域中，相关的制度和直接涉入参与政策制定过程的行动者所组成的体系。萨巴蒂尔则把政策子系统定义为“参与处理一个政策问题的一组政策参与者”。政策倡议联盟即是对数量众多，范围广泛的政策参与者的划分。

④2013年2月，习总书记在北京考察工作时，到访北京祥龙出租客运公司，与出租司机共话打车难问题。总书记指出，“行胜于言，要标本兼治，科学施策，解决好这个问题。”中国新闻网，2013-02-09，http://www.chinanews.com/gn/2013/02-09/4560468.shtml.

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［25］杨红岩.深化出租汽车行业改革和网约车管理新规公开征求意见结束5008件意见建议供出租汽车改革决策参考［EB/OL］.中国交通新闻网，2015-11-10.

［26］［32］［33］［美］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）［M］.丁煌，方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.

［27］Paul A.Sabatier.1993.Policy Change over a Decade or More.Colorado：est view Press，1993.

［29］［美］保罗·A·萨巴蒂尔，汉克·C·詹金斯-史密斯.政策变迁与学习——一种倡议联盟途径［M］.邓征译.北京：北京大学出版社，2011.

［30］［36］朴贞子，金炯烈.政策形成论［M］.济南：山东人民出版社，2005.

［31］王伟健.“网召”网络约车前路如何［EB/OL］.人民网，2015-01-08.

［34］苑广阔，全国“网络约车第一案”的价值和意义［EB/OL］.南方网，http：//opinion.southcn.com/o/2015-03/17/content_120232674.html，2015-03-17.

（编辑：罗梁波）

C934；D035

A

1009-4997（2016）03-0066-14

2016－06-30

杨志军，男，湖北公安人，博士，贵州大学公共管理学院副教授，贵州大学中国西部发展能力研究中心研究员；欧阳文忠，男，贵州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生；肖贵秀，女，苗族，贵州大学副教授。

2015年国家社会科学基金青年项目（15CZZ034）；2015年贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目（GDZT201505）；2015年贵州省教育厅人文社科基地项目（2015JD013）；2016年度贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究硕士点项目（2016ssd02）。