从分类控制到嵌入式治理：项目制运作背后的社会组织治理转型

吴斌才

从分类控制到嵌入式治理：项目制运作背后的社会组织治理转型

吴斌才

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

自上世纪90年代中期开始，社会服务项目制不仅成为国家向社会提供公共服务的重要途径，亦成为连结政府与社会组织的有效机制。随着公共服务项目制的大范围推广，政府在管理实践中逐渐形成了一套迥异于分类控制体系的社会组织治理模式——“嵌入式治理”。文章试图通过对公共服务项目运作过程的分析，探究政府如何通过对公共服务项目打包、发包、执行、监管的全程式主导和控制，将自身的价值目标和管控意志渗入社会组织的日常运作中，实现对社会组织政治嵌入、功能嵌入和结构嵌入，并通过与分类控制体系的比较，指出“嵌入式治理”内在治理逻辑及其对当下中国政府与社会组织关系诠释的适用性。

政府购买公共服务；嵌入式治理；项目制；分类控制模式；非营利组织管理

一、分类控制模式及其评述

1978年以来，中国社会结构发生了广泛而深刻的变化。伴随着经济市场化改革的深入，社会中自由流动资源出现并不断扩大，国家与社会开始分离。［1］20世纪80年代后期，随着经济市场化改革的深入和国家政治控制体系的松动，社会领域中涌现出了大量社会组织以满足人们日益多元化的利益需求。面对社会组织发展的新趋势，原有的国家总体性支配体制逐渐瓦解，并在实践中形成一套新的国家支配体制——分类控制体系。［2］

康晓光、韩恒认为，在威权主义体系中，政府和社会组织的行为都具有政治和社会的“双重属性”：对政府而言，一是镇压职能，避免敌对势力对政府权威的挑战，二是提供公共服务职能，满足一定的社会需求；对社会组织而言，一是挑战者角色，作为集体行动的载体对政府权威的挑战，二是合作者角色，弥补政府机制的不足为社会提供公共物品。而作为理性的威权主义政府，必然会根据社会组织角色属性的不同采取不同的控制策略。［3］之后，康晓光、卢宪英、韩恒进一步通过实证案例研究，按照“政府性—非政府性”和“营利性—非营利性”的两维坐标系，将国内的社会组织分为15种类型，分别对应着7种控制模式和5种发展模式，进而归纳出“行政吸纳社会”的分析模式。“行政吸纳社会”的核心机制是“控制”和“功能替代”，政府一方面通过“控制”防止社会组织挑战政府权威，继续垄断政治权利，另一方面以“功能替代”培育可控的社会组织体系，并利用他们满足社会需求。［4］

康晓光等人提出的分类控制模式在学术界引起了极大的兴趣和热烈讨论，亦有部分学者针对特定现象和个案问题试图对分类控制体系进行修正和补充。韩恒认为，在当前中国社会领域管理中，除了分类控制，实质还遵循着另一套管理策略——行政分隔，行政分隔和分类控制共同构成了政府在社会领域的“条块管理体制”。［5］唐文玉在研究中试图以“行政吸纳服务”的分析框架对“行政吸纳社会”进行修正。他通过个案分析发现，在实际操作中，“行政吸纳社会”模式中的“控制”策略并不明显，取而代之的是“支持”与“配合”，政府通过提供场地、资金、组织和合法性的方式支持社会组织的发展；作为交换，社会组织通过响应政府号召、服从和政策执行配合政府的工作，二者在合作中形成一种稳定的非对称性行政依附关系。［6］唐文玉的研究一定程度上反映了当前政府与社会组织关系新的趋势，尽管唐文玉在分析中极力强调二者之间的合作关系及公共服务的价值目标，但并未否认合作中二者地位的不平等及权力的不对称，实质上并未超越“分类控制体系”的解释范畴。

由此可看出，“分类控制体系”确实为我们理解复杂的当代中国国家—社会关系提供了有力的宏观视角和解释框架，反映了一定时期内我国社会组织治理的趋势及其背后的国家—社会关系。但是，正如康晓光本人所预测的，随着国内社会领域的进一步组织化，分类控制模式或许只是一种过渡性的安排。如今，这样的变化已经显现，最少在以下两个方面引起我们注意：第一，随着2011年后政府购买公共服务的大规模推行，①各类社会组织如雨后春笋般建立和发展起来。在欧美发达国家，逻辑上是先有数量众多、功能齐全的社会组织，而后才有以“降低成本，提高效率”为目标的政府购买公共服务。而在国内，这一发展逻辑恰好相反，在政府购买公共服务之前，社会组织在社会功能领域一直处于缺位的状态；在之后，受政策支持和购买服务经费刺激，社会组织在数量上呈现激增状态。根据民政部统计：2012-2014年，全国社会组织数量较上年分别增长8.1%、9.6%和10.8%，截至2014年底，全国各类社会组织已有60.6万个，较2005年增长近一倍。②也就是说，2005年后的中国社会组织发展态势远远超出了分类控制体系的解释范畴。第二，为了缓解政府购买公共服务过程中基层社会组织“供不应求”的现状，同时形成公共服务购买市场的“竞争”态势，很多地方政府通过“条例”、“通知”、“办法”的形式，积极探索直接登记、备案制等试图降低社会组织的准入门槛。③这些变化直接导致了在社会组织管理实践中，作为分类控制体系中重要控制策略的“双重管理体制”出现了松动。面对近10年社会组织发展新动态及相关管理体制的变化，政府如何实现有效治理成为摆在理论界和实践界面前的新的难题。

本文认为，2011年后大规模的公共服务项目化趋势，一方面催生了大量基层社会组织，以承接国家福利功能的转移，另一方面，项目制本身亦是一种治理体制，通过主导公共服务项目打包、发包、服务递送和评估，政府成功实现了对社会组织再治理。这种治理模式区别于康晓光等人提出的分类控制模式，在公共服务项目运作过程中，政府对社会组织的核心治理机制不再是“控制”和“功能替代”，而是通过目标设定、申请程序、资源分配、考核评估等项目环节，实现对社会组织的政治嵌入、功能嵌入和结构嵌入，直接对社会组织的功能、结构和行为产生重要影响，具有明显的过程性、嵌入式特征。在公共服务项目制运作过程中，政府对社会组织的治理实现了由分类控制到嵌入式治理的转型。

二、公共服务项目制形成的结构条件

项目产生于人类对生产活动的细分。一般认为，项目是为提供某项独特的产品、服务或成果所做的临时性努力。［7］而所谓的公共服务项目，就是指政府通过资助或外包，由社会组织承接并提供的社会福利和服务，具有明确的目标性、短期性及资金来源外部化的特征。公共服务项目制就是建立在公共服务项目打包、发包、服务递送、评估过程中一系列体制和机制安排。［8］作为一种稳定的制度，公共服务项目制已经超过了单个公共服务项目所意涵的事本主义特征，而成为联结资源与服务提供、政府和社会组织之间的制度化方式。正是通过对公共服务项目运作的全过程管控，政府逐渐形成对社会组织治理的一种新的结构模式。

公共服务项目制作为联结资源与服务提供、政府与社会组织之间的桥梁，其形成有着特定的制度背景和历史情势：

1.改革以来中国社会领域发展的总体性滞后，造成社会福利和公共服务事业上的大面积空白。上世纪80年代以后，随着经济市场化改革的深入，作为社会福利体系中枢的单位制逐渐瓦解，同时出于对政治稳定的考虑，国家对于社会多元化采取限制和抑制作用，社会自主空间并未充分发育，新的社会福利组织体系并未构建起来，社会在组织和功能层面出现结构性真空。［9］上述现象直接导致了社会福利和公共服务事业上的大面积空白，与社会成员密切相关的养老、助残、心理疏导、就业培训等专业社会服务和针对农民工、留守儿童、流浪儿童等特殊群体的社会服务大范围缺失，一定程度上加剧了社会的不满，冲击了政府的合法性。国家亟需在上述问题上做出改变。

2.分税制改革后中央财政汲取能力迅速提高，对社会关键领域进行资助和扶持。分税制后，随着“两个比重”的大幅提高，中央政府以财政手段调控宏观经济、平衡地方财力的能力也大为增强。［10］21世纪初，为了缓解因“财权上收，事权下压”的分税制逻辑对基层社会福利和公共事业的冲击，中央财政开始以“专项资金”和“转移支付”的形式对民生性的公共事业进行“反哺”，公共服务开始大范围以“专项”和“项目”的形式向社会提供，以此凸显政府在维护社会公平、保障社会民生的基本职能。［11］

3.治理理念和构建服务型政府，要求市场和社会更多地参与公共服务的提供。20世纪90年代初，治理理念开始在全球兴起。治理理念强调政府转变职能，推动社会独立和自治，形成包括公共部门、私营部门和社会组织的自组织网络，建构公共事务由政府和社会共同合作的治理机制。④进入新世纪，党的十七大顺势提出了建设服务型政府的目标，要求实现由“全能政府”向“有限政府”的转变，精简政府机构，鼓励第三部门和民营企业参与公共事务管理。［12］

4.新世纪社会组织在某些领域的优异表现和示范效应，为自己开拓了广阔的发展空间。进入21世纪，国内社会组织活动领域迅速拓宽，在环境保护、扶贫开发、志愿服务、灾后重建等领域表现出色，彰显了社会组织参与社会公共服务的巨大潜能。特别是在2008年的南方冰冻灾害救援、汶川抗震救灾和北京奥运会志愿服务过程中，展现出了专业的服务技能和强大的社会动员能力，向世人证明了中国的社会组织不是政府权威的挑战力量，而是政府应对各种社会问题、提供社会公共服务的得力助手。［13］

简而言之，公共服务项目制的形成，既有其特定制度环境和历史条件，也是新时期公共服务多元化的产物，它一方面迎合了政府整体支配和公共服务的双重需求，另一方面也为社会组织通过项目运作介入更广阔的社会公共服务提供了机会。

三、公共服务项目制的运作机制

公共服务项目的运作是政府和社会组织双向互动的过程，政府和社会组织通过项目联结在一起并形成分工负责、合作治理的格局。在这个分工与合作的治理格局中，政府发起项目、制定规则、提供资金并进行监督管理，社会组织抓包并提供服务以获取政府的项目资金。［14］在整个项目的打包、发包、抓包、执行和评估过程中，政府对社会组织的影响和规制表现得极为丰富。

（一）项目打包：政府意志的延伸

项目打包是发掘公共服务需求并将其转化为具体项目的过程。公共服务需求的反馈一般按照政府的科层架构，自下而上由一级一级反馈，最后由民政部门或社会工作领导小组批复并立项，形成项目招标书。在这个过程中，政府通常按照自身的政策意图和管控目标，将公共服务需求分解为几大类几小类数十个具体项目，并对每个项目的目标、申报程序、资金分配、项目时效、考核标准等都作出了严格的规定。以上海市社区公益服务项目为例，根据2009-2012年度已经实施的社区公益服务项目的总结和经验，上海市在2014年形成了《上海市社区公益服务项目目录》，将社区公益服务细分为5大类14小类共30个项目，如“扶老类”大项目下面又细分为“健康保健服务类”、“精神文化服务类”、“权益保障服务类”和“社区照顾服务类”，“健康保健服务类”下面又进一步细分为“健康干预服务项目”和“心理关怀服务项目”，其细化程度可见一斑，同时每个具体项目都编制了相应的招投标书，对每个项目的目标、内容、申报条件、申报程序、执行时间、资金分配、考核指标等都进行了明确规定。［15］

项目打包虽然是以公共需求为导向，将需求转化为具体的项目，但整个打包过程掺杂了大量的政府意志和管控目标。

1.公共服务项目设置本身就是政府意志的体现，政府通过购买服务种类的偏好，导致社会组织类别上的结构性失衡。从各地的实证经验来看，目前政府向社会组织购买服务项目主要集中在社区基本公共服务、行业管理与协调性服务、社会管理性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项等五个领域，而政治法律性服务、宗教类服务、涉外交流性服务等领域的购买项目基本不存在。与此相适应的是，在各地的管理实践中，为了适应政府购买服务的需要，形成竞争性的“买方”市场，城乡社区服务类、行业商会类、公益慈善类和科技类等四类服务性社会组织逐渐开放登记，而政治法律、宗教和涉外服务等权益表达类社会组织的成立依然被严格限制。结果是，与居民日常生活和基本服务相关的功能性社会组织获得支持发展迅速，而对居民生活同样重要的权益表达类社会组织却相对萎缩，形成社会组织“强功能、弱表达”的失衡局面。［16］

2.政府通过对公共服务项目的分割和细化，抑制组织规模化生长和行业性联盟的形成。［17］对政府而言，在有限的资金条件下，项目分割的越细，参与的社会组织就越多、服务的范围就越大、覆盖的人群也就越广，既实现了社会效益，又达成了政府的绩效指标。但对社会组织而言，项目细化虽易于执行提高效率，但也容易导致组织的“碎片化”和“小型化”，形成社会组织功能单一的发展局面，难以成长为规模相对较大的综合性服务机构。以上海市社区公益服务“心理关怀服务项目”为例，通常一个5～7人的社工机构就能覆盖整个街道的服务需求。而且，长期“简单而低水平的重复”工作亦容易使社会组织丧失洞察全局的眼光，缺乏行业或领域发展的制度性建设，从而抑制了行业性组织联盟的形成。

3.项目招标书对项目时间、申请条件和资金分配等各方面具体而微的规定，亦形成了对社会组织的“软约束”。项目的招标要求就是政府管控意志，社会组织为了具备项目申请资格，必须尽可能地去迎合政府的喜好，在资金使用、人事安排、内部治理及专业领域等各方面服从项目的要求，使政府满意，实质上间接影响了社会组织的日常运作和发展态势。

像中央与地方政府关系中的项目制，项目越专门化、具体化，上级政府就越能实现对下级政府“条线控制”的目标。［18］对政府而言，在公共服务项目打包过程中，实际上也产生了类似的效果：公共服务项目偏好性购买，实现社会组织“强功能、弱表达”的结构性特征；公共服务需求的分割和细化，抑制组织规模化生长和行业性联盟的形成；项目招标书各项具体而微的规定，间接影响了社会组织的日常运作和发展态势。

（二）项目发包与抓包：社会组织与政府的非对称博弈

项目发包和抓包是公共服务项目通过招标、委托和公益创投等方式最终进入社会组织的过程。公共服务项目发包和抓包机制不同于中央地方关系中的发包、抓包机制，后者既存在自上而下的控制逻辑，也存在地方政府在项目中渗透自身发展意图的自下而上的反控制逻辑，［19］而前者实际上是社会组织与政府之间的非对称博弈。王名等根据政府购买服务过程中的独立性和竞争性关系将政府购买服务分为依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买和独立关系竞争性购买四种模式，［20］但在实际操作过程中，大都以非竞争性的“定向购买”为主，竞争性的购买模式基本成了“走过场”。

在政府发包和社会组织抓包的非对称博弈过程中，政府凭借着规则制定和资源垄断的绝对优势，实现对社会组织的功能替代、资格遴选和抗争弱化，其具体的项目策略主要表现为：

（2）设置“隐性壁垒”，让“非内定”的社会组织知难而退。［22］在购买服务过程中，除了项目招标书中明确规定的“硬条件”外，事实上还存在许多影响社会组织竞标成功的隐性条件，如与政府的关系、双方的合作意愿、社会组织的声誉等，这些条件通常具有很强的主观性，完全由政府主导判断，而政府一般倾向选择政府合意的人作为公共服务项目负责人，通过“精英吸纳”实现对社会组织的间接控制。［23］这些“隐性壁垒”和“精英吸纳”，实际上形成了政府在发包过程中对社会组织的资格筛选和“分类控制”，构成一个以公共服务项目为中心的控制环——越靠近公共服务项目的，与政府的关系越密切、政治合法性越强，受项目资助的力度越大，发展的也越成熟；越远离公共服务项目的，与政府的关系越疏离、政治合法性越弱，受项目资助力度越小，发展越缓慢。“精英吸纳”和“分类控制”的结果就是造成一种“马太效应”，与政府关系越密切的社会组织发展越强，与政府关系越疏离的社会组织发展越弱，“以强抑弱”，最终实现对整个领域内社会组织的分化与控制。

（3）“竞标前合作”的虚假竞标，弱化社会组织在专业自主性上的抗争。在很多竞争性招标发包的购买活动中，政府和社会组织在竞标前实际上已经达成了共识，竞标过程成了“走过场”。政府对这类组织一般知根知底，减少了合作过程中的政治风险。但对于有意承接公共服务项目的社会组织来说，不得不采取“委曲求全”的抓包策略，在合同签订之前即投入了大量的“攻关成本”，包括派驻社工支持街道前期的招投标工作、无偿为项目提供先期服务、协助街道评估项目需求等。这些合作策略无形中增加了社会组织的“债务风险”，一旦“竞标前合作”流产，就意味着社会组织巨大的成本消耗，陷入“断粮”困境。“债主困境”一定程度上弱化了社会组织在专业自主性上的抗争，消解了社会组织在项目合作过程中的话语权。［24］

（三）项目执行与监督：行政干预与单向依赖

项目执行是社会组织提供公共产品，递送公共服务，满足服务需求的过程。需要说明的是，项目执行并非社会组织的单独行动，没有政府的配合和参与，公共服务项目几乎不可能落地。在项目执行过程中，政府对社会组织的支持包括非正式授权，赋予社会组织一定公信力；疏通社区“条线”关系，方便社会组织进入；为社会组织开展活动提供场地、经费和人员支持等。但在项目执行与监管过程中，政府亦表现出强烈的主导和渗透倾向：

1.为了防止“功能异化”，保证服务效果符合政府的预期，在项目执行过程中辅之于大量的行政干预。在大部分购买合同中，都没有明确界定政府部门的管理权限，在实际监管中，政府的管理触角延伸至项目工作的方方面面。如有些街道将项目服务的监督直接转嫁为对社工服务的干涉，为社工的服务范畴、服务内容和服务时长另立指标；有的街道为了政绩宣传，要求社工服务搞得人多一些、场面热闹一些。行政干预的直接后果就是导致社会组织服务的行政化倾向，影响社工专业水准的发挥，偏离了社区需求，甚至干扰了居民的日常生活，最终损害了社会组织专业化形象和与社区之间的亲密关系。［25］

2.为了加强项目的执行和监督，将社会组织纳入政府的工作网络和结构体系。因合同管理能力的不足，政府机构对公共服务的监督、合同管理统统转变为对社会组织机构的直接干预和监管。［26］如很多地区在购买实践中形成的区政府、街道和社会组织的三方联席会议制度，要求社会组织定期向政府汇报项目的进展和经费使用情况；有些街道还要求参加服务的社工按照规定的格式每周提供活动简报和服务通讯，以便街道对项目服务情况的随时掌握。这种“日报告、周例会、月交流”的管理模式经常使得社会组织疲于应付，为了应对来自街道等政府机构的日常检查和对文书工作的要求，有的社会组织不得不在内部分工，专业的社工负责“写”而一般的社工负责“做”，这些无形之中又进一步弱化了社会组织的自主性和专业性。

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3.项目合作过程中，行政权力渗透导致的社会组织内部治理结构异化。对大多数社会组织而言，参与政府购买公共服务，不仅承接了公共服务项目，也在潜移默化中接受了政府科层体制和官僚作风的熏陶，使组织在内部工作机构、制度和文化价值观念等方面不同程度受政府部门的影响。如为了应对政府的项目检查，有些社会组织成立了专门的“项目办”（有些称为拓展部、研发部），专门负责项目标书制作、撰写项目检查报告及策划项目相关的公关活动等；为了应对来自区政府和街道各“条线”的活动要求，社会组织内部也设置了相应的分工，分别对口政府的各个职能机构，形成与政府机构事实上的“同构”现象；更为隐蔽的是，受项目权威渗透的影响，很多社会组织的民主协商传统逐渐被项目过程中的个人决定所取代，社会组织内部集体行动变得更加困难和低效。

面对来自政府各层级的行政干预，社会组织也会进行自主性抗争，如拒绝项目合同之外的服务要求、抵制政府对服务过程的行政干预等，但是对政府资源的单向依赖又经常使得社会组织的抗争变得软弱不堪。在国内，由于资助型基金会和公益捐赠文化的缺失，社会组织很少能够从其他渠道汲取资源，政府理所当然地成为很多社会组织的最大赞助方。依靠购买服务的项目资金，很多社会组织得以维持并有所发展，但另一方面，政府的资助亦成为社会组织的“阿喀琉斯之踵”，使社会组织深深地陷入对政府资助网络的依赖。

综上所述，公共服务的项目制虽然使公共服务的提供更加专业化、多元化，但它仍有赖于政府对公共服务项目的整体性规划和规则设定。实践经验表明，公共服务项目制不仅没有促使政府权力的淡出，反而一定程度上强化了政府掌控公共服务的能力，公共服务项目的打包、发包、执行和评估仍然是一种政府全能的模式。另外，公共服务项目制运作实际上也形成了政府对社会组织的灵活治理和嵌入性监控，在整个公共服务项目运作过程中，公共服务项目的目标是由政府设定的，项目资源由政府主导分配，项目人事配置由政府批准，项目评审标准由政府主导定制，评审人员也是由政府各职能科室、“条线”领导组成的，社会组织只能被动地服从和参与，社会组织机构独立性、专业自主性和参与治理的能力面临被进一步消解的风险。

四、嵌入式治理：公共服务项目制运作的后果

“嵌入性”的概念最早由人类学家波兰尼（Polanyi）在《大转型》一书中提出，并广泛运用于经济理论分析。1990年，沙龙·祖金（Sharon Zukin）等进一步将“嵌入”分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四个方面，形成了嵌入性理论研究中较为典型并在后续研究中被大量引用的分析框架。［27］在国内，“嵌入性”理论也深受学者们的重视，越来越多的学者在国家与社会、网络与组织等领域对“嵌入性”理论进行了大量的研究。刘鹏认为，现代中国国家与社会关系体现为“嵌入性控制”，中央和地方层面通过一系列的制度创新，营造出一种符合国家政治偏好的的组织运行环境，从而达到政府对社会组织运作的植入性影响和“嵌入性”干预。［28］但是，刘鹏并未就嵌入的机制展开详细研究。在这里，我们试图在不改变“嵌入性”理论基本观点和分析框架的前提下，将“嵌入性”理论引入现代政府与社会组织关系中，解释政府如何通过公共服务项目制的运作，实现对社会组织的意志渗透和灵活规制。

“嵌入性”的核心意涵是指组织运行过程中政治、文化、社会资本等环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响。［29］但是，任何价值观念和政策意志的植入和扩散都不可能凭空进行，需要一个强而有力的抓手和媒介，作为新时期联结政府与社会组织之间的桥梁，公共服务项目制正有此功用。在公共服务打包、发包、执行、评估和监管一系列项目环节中，政府通过项目分割、“内部化”购买、设置“隐性壁垒”、行政干预、权力渗透等多元化的项目策略，营造出一种符合政府偏好的项目运作环境，从而达到对社会组织功能、结构和行为的植入性影响和“嵌入式”干预的目的。从政府监管的角度看，这种对社会组织的灵活干预和调控可以称为“嵌入式治理”，一方面，政府通过项目的打包、发包和监管，主动将自身的价值目标和管控意志渗入社会组织的日常运作中，对社会组织的运作逻辑和发展态势形成潜移默化的影响，是为政府嵌入过程；另一方面，社会组织通过项目抓包、执行和合作，主动迎合政府的项目策略，参与社会公共服务的提供，是为社会组织受嵌过程（图1）。具体而言，“嵌入式”治理的运作机理主要体现在如下三个方面：

1.政治性嵌入——政府通过打包、发包等项目环节，将自身欲求实现的政治目标和价值理念在社会组织中渗透和传播，并获得社会组织的认同和回应的过程。对于一个威权型政府而言，垄断政治权力是其最大政治目标，在职能上体现为镇压，政治性嵌入的目的就是要消解社会组织对政府权威的挑战，其具体的项目策略包括：（1）通过项目种类的设置和偏好性购买，形成社会组织“强功能、弱表达”的整体性失衡结构；（2）公共服务项目的分割和细化，实现社会组织的功能分化，同时抑制组织的规模化生长和行业性联盟的形成；（3）项目招标条件和门槛的设置，实现对社会组织日常运营的间接干预；（4）项目发包过程中的“内部化”购买和设置“隐性壁垒”，实现对社会组织的重点识别和排他；（5）通过“竞标前合作”，弱化社会组织的专业性抗争。政治性嵌入的最终结果是，在整个社会组织生态中形成“强功能、弱表达”、“强服务、弱联合”的整体态势，极大的弱化了社会组织作为权益追诉、权力表达和集体行动的角色，形成了政府对国家政治权利绝对垄断的局面。

图1　公共服务项目制“嵌入式治理”运作机制

2.功能性嵌入——通过项目执行和服务产出，政府将提供某项社会公共服务的职能或解决某个社会问题的职能转移给社会组织，从而成功地将社会组织纳入政府的功能网络。提供社会公共服务，满足居民基本公共需求是各级政府的基本职能之一，吸纳社会组织参与社会公共服务在为社会组织发展提供资源支撑的同时，也实现了政府的角色转变和功能转移。从国务院发布政府购买服务指导性目录来看，目前社会组织承接的政府购买服务项目主要涵盖五大类，包括（1）基本公共服务，如公共教育、公共文化、公共体育、社会救助、养老服务、医疗卫生等；（2）社会管理性服务，如社区建设、社会工作、社区矫正、贫困救助、人民调解、社区志愿服务等；（3）行业管理和协调性服务，如职业资格鉴定、行业规范、行业自律等；（4）技术性服务，如技术监测、科研和技术推广、会计审计服务、项目评估服务等；（5）政府履职所需的其他辅助性事项，包括决策咨询、课题研究、规划编制、社会调查等。也就是说，通过公共服务项目化打包和执行，社会组织基本被纳入政府社会服务职能体系，成为政府解决社会问题、满足民众需求的得力助手和辅助性力量。

3.结构性嵌入——在项目执行和监管环节中，政府通过一系列制度安排和机制调整，形成与社会组织的密切联系，并作用于组织的发展。如果说功能性嵌入是政府与社会组织的功能融合，结构性嵌入则实现了社会组织的组织融合。在实际操作中，结构性嵌入的项目策略包括政府与社会组织项目工作联席会议制度、政府向社会组织派出项目指导员制度、社会组织党建工作制度、政府“条线”管理在社会组织内部形成的“职能同构”现象等。结构性嵌入在政府与社会组织之间形成了一种动态的关系网络，一方面，政府利用这个网络传达项目意图、部署工作，实现对项目的管理；另一方面，社会组织利用这个网络与政府协作，获取政府更大的信任。（见表1）

需要说明的是，“嵌入式治理”的政府嵌入过程与社会组织受嵌过程并不是建立在二者平等的合作关系之上，而是建立在项目过程中政府单向权力控制和社会组织单向资源依赖的基础之上。在项目过程中，政府通过主导和控制项目目标、资源分配、人事配置和项目评估等项目环节，将政府的政策意图和管控策略渗入项目运作中，通过多元化的项目策略，实现对社会组织的政治性嵌入、功能性嵌入和结构性嵌入，巧妙地影响社会组织运行逻辑和发展态势。作为一种新型的社会组织治理手段，“嵌入式治理”并不是制度设计的结果，而是“集体无意识”的产物，其最大的合理性在于既满足了政府整体支配和公共服务的需要，也满足了社会组织参与社会治理和自我实现的需要，符合政府与社会协同共治的的社会治理趋势。

五、“嵌入性治理”与分类控制体系比较

通过上述分析可以窥探，公共服务项目制所产生的治理效果确实在一定程度上异于康晓光等人提出的分类控制体系。分类控制体系的核心机制是“控制”和“功能替代”，在实践中表现为通过双重管理、归口管理、“代管”和禁止等外部控制策略来限制表达类社会组织对政府权威的挑战，同时大力发展官办社会组织来提供公共服务以冲抵民间社会组织的影响。［30］而“嵌入性治理”的核心机制是政治性嵌入、功能性嵌入和结构性嵌入，其具体的项目策略包括项目打包过程中的购买偏好和项目种类设置、项目分割和细化、项目要求和门槛设置，项目发包过程中的“内部化”购买、设置“隐性壁垒”、“竞标前合作”以及项目执行与监管过程中的行政干预、机构渗透等。

表1　公共服务项目策略与“嵌入性治理”治理机制

从治理特征来看，分类控制体系更多的体现为一种外向式管控，而嵌入式治理是一种内向式干预和调节。与分类控制体系相比较，嵌入式治理表现出更多的灵活性和动态性。在嵌入式治理模式下，政府与社会组织的融合程度更高；政府与社会组织的核心互动机制是政治性嵌入、功能性嵌入和结构性嵌入，而非“控制”和“功能替代”；通过公共服务项目制，政府对社会组织的重点识别和吸纳能力更强；政府对社会组织的治理策略亦更加灵活和多元化（见表2）。

依托项目制的广泛运用，嵌入式治理正逐渐成为中国国家与社会关系新模式。正如渠敬东等描述的，在当下中国，项目制正成为一种“国家现象”，大到国家重大工程建设，小至出版、教学和科研等文化活动，都或多或少以专项资金或项目资助的方式推进。在社会治理和公共服务领域，仅2012年和2013年，国家民政部安排支持社会组织参与社会服务专项资金就达4亿多元，而地方上政府购买服务常常由民政、财政等几个部门同时在做，难以获得比较详细准确的整体资金规模的数据，不过其规模必定极为客观。［31］同时，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等文件的出台，公共服务项目制运作进一步规范化、制度化。上述现象说明，作为一种新的治理模式，嵌入式治理并不是一种局部性、策略性变化，而是一种全局性、制度性的模式选择。

六、总结与讨论

不可置否，2011年以来这种从中央到地方大范围推广的公共服务项目制确实重塑了政府与社会组织之间的关系，笔者有意将建立在以公共服务项目制基础之上的社会组织治理模式称为嵌入式治理。作为一个学理性的概念，嵌入性治理在项目制实践中逐渐形成相对稳定的体制特征和内在规定，但是，作为一种新的治理现象，这种以项目制为媒介的嵌入式治理尚未被当前学界关注，其理论体系仍有待进一步完善。另外，这种嵌入式的治理逻辑究竟产生了怎样的效果？其对于社会组织机构的独立性、自主性以及参与社会治理的能力而言，又有何影响？亦有待学界同仁的进一步发掘。

（特别致谢：华东政法大学滕世华教授的悉心指导，感谢《甘肃行政学院学报》编辑部老师和匿名审稿人的建设性意见。）

表2　分类控制模式与嵌入式治理模式比较

注释：

①王向民在《中国社会组织的项目制治理》一文中，将我国政府向社会组织购买公共服务发展历程归纳为：1995—2002年是起步探索阶段；2003—2010年为试点推广阶段；2011年后为制度化推广阶段。

②数据来源：2005年国家民政部《民政事业发展统计报告》，2010—2014年国家民政部《社会服务发展统计公报》。

③近年来，各地方政府正在积极试点推广“四类”社会组织直接登记管理，如2010年《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》，2014年《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，2015年《山西省四类社会组织直接登记管理暂行办法》等。

④2016年5月，郭苏建老师在华东政法大学作了题为《中国国家治理现代化视角下的社会治理模式转型》的讲座，阐释了中国语境下治理现代化的基本意涵，讲座内容尚未刊稿。

［1］孙立平，王汉生，王思斌，林彬，杨善华.改革以来中国社会结构的变迁［J］.中国社会科学，1994，（2）.

［2］［3］康晓光，韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究［J］.社会学研究，2005，（6）.

［4］［30］康晓光，卢宪英，韩恒.改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会［A］.载中国民间组织30年：走向公民社会［C］.北京：社会科学文献出版社，2008：287-337.

［5］韩恒.行政分隔与分类控制——试论当前中国社会领域的管理体制［J］.中国行政管理，2008，（4）.

［6］唐文玉.行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释［J］.公共管理学报，2010，（1）.

［7］美国项目管理协会.项目管理知识体系指南（第三版）［M］.卢有杰，王勇译.电子工业出版社，2005：5.

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［28］［29］刘鹏.嵌入性控制:当代中国国家——社会关系的新观察［A］.载依附式发展的第三部门［C］.北京:社会科学文献出版社，2011:100-143.

［31］基金会观察：中国政府购买社会组织服务研究报告［EB/OL］.http://crm.foundationcenter.org.cn/html/ 2014-01/806.html，2014-01.

（编辑：井虹）

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1009-4997（2016）03-0080-08

2016-06-10

吴斌才（1992-），男，江西临川人，华东政法大学行政管理硕士研究生，研究方向：非营利组织管理。