云南省农村义务教育学生营养改善计划实施情况及建议

施　涌，成巧云

（1.云南省教育厅教育科学研究院，昆明　650223；2.云南师范大学，昆明　650500）



云南省农村义务教育学生营养改善计划实施情况及建议

施涌1，成巧云2

（1.云南省教育厅教育科学研究院，昆明650223；2.云南师范大学，昆明650500）

实施农村义务教育阶段学生营养改善计划是我国义务教育的一项重要举措。在对云南省农村义务教育阶段学生营养改善计划实施情况调研的基础上，从完善农村义务教育学生营养改善计划的食堂建设、建立动态标准、落实运行经费、加强食品安全监管、适应学生饮食习惯、注重营养性等方面进行探析。

云南；农村义务教育；营养改善计划；策略

［DOI］10.3969∕j.issn.1672-2345.2016.01.016

云南省129个县的农村义务教育阶段学生已全部纳入营养改善计划，其中85个县为国家试点，另外44个县为省级试点。课题组对云南省农村义务教育阶段的学生营养改善计划实施效果进行了实证研究。

采用分类抽样的方式抽取样本县。在集中连片特殊困难地区的乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、藏区（迪庆藏族自治州）分类选取约20%的县，在省级试点县选取约10%的县，抽样的22个县分布在全省16个州（市）。由样本县根据实际，分别选取有代表性的2所初中、2所小学、3个教学点，发放问卷。由各校根据实际，分别随机抽取规定数量的教师、学生、家长进行问卷调查。在22个样本县共计发放问卷8 785份，回收8 426份，问卷回收率为95.9%。具体情况为：①教师卷，发放2 800份，回收2 610份，回收率达93.2%，其中有效问卷2 521份，无效问卷89份，问卷有效率为96.6%。②家长卷，发放3 185份，回收3 145份，回收率为98.7%，其中有效问卷2 538份，无效问卷607份，问卷有效率为80.7%。③学生问卷，发放2 800份，回收2 671份，回收率为95.4%，其中有效问卷2 171份，无效问卷500份，问卷有效率为81.3%。对有效问卷运用SPSS统计分析软件对数据进行统计分析。课题组到景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县3个县进行实地访谈调研。

通过对问卷数据进行统计分析，比较全面地了解云南省农村义务教育学生营养改善计划的实施情况，提出完善农村义务教育学生营养改善计划的几点建议。

一、食堂供餐安全高效，应加快食堂建设速度

调研显示，在多种供餐形式中食堂供餐效益最高、效果最好、容易监管、满意度最高。云南省大力推进食堂建设，但仍有学校没有食堂或者有食堂而未采取食堂供餐形式。调查显示，79.8%的学校采用学校食堂供餐；13.6%的学校由于受条件限制，没有食堂，采用的是采购成品加餐模式；6.1%的学校根据学生实际采取了混合供餐模式。

云南省农村学校点多、面广、情况复杂，企业供餐形式还将存续。但要加快推进学校食堂供餐，因地、因校制宜制定食堂基础建设标准，加大资金投入，向食堂基础薄弱的县倾斜。厨房是食堂供餐的先决条件，应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待，优先安排对农村学校厨房建设的投入〔1〕。学校食堂建设（改造）要多部门配合，食品药品监管部门要加强对学校食堂建设进行餐饮安全指导，本着“节俭、安全、卫生、实用”的原则进行。规模较小的学校，可以根据实际，利用闲置校舍改造食堂（伙房）、配备相关设施设备，为学生就餐提供基本条件〔2〕。

二、建立与物价上涨相关连的动态标准

访谈中多数老师反映，3元钱提供不了像样的营养餐，即使提高到4元也只能解决学生吃饱问题，但还不可能解决学生吃好的问题。一是云南省地域广阔，边远地区运输成本较高，影响了计划的质量；二是物价上涨较快。以营养改善计划实施效果关系密切的农产品生产价格指数（该指数是反映一定时期内农产品生产者出售农产品价格水平变动趋势及幅度的相对数）为例，2013年第3、4季度到2014年第1、2、3季度云南省以111.5、108.5、101.6、99.1、101.6（数据来源于国家统计局网站），分列全国1、3、10、25、12位。物价大幅度上涨，而营养改善计划的资金不增加，导致部分地区的营养改善计划质量下降。因此，建议建立与物价上涨相关连的动态标准，并适当提高边远地区的标准。

三、落实营养改善计划运行经费、充实食堂工作人员

应明确并落实云南省营养改善计划的运行经费。农村义务教育学生营养改善计划实施过程中，因食堂供餐发生的煤水电费、工勤人员工资等运行经费未得到有力保障，再加上云南有的农村义务教育学校大多地处偏远，交通不便，运输成本较高，已经影响到了营养改善计划的质量。而现有资金配套政策，对行政费用估计不足，过于笼统，造成部分学校把公用经费用于营养改善计划运行，从而影响了公用经费对农村学校教学活动的保障作用。因此，应明确在食堂供餐形式的前提下，按照生均营养改善计划标准产生0.78元运行费用的标准，确定承担主体与承担比例，落实营养改善计划运行的配套经费，并建立与物价联动的机制。

落实地方责任，充实食堂工作人员，解决好其待遇。食堂工作人员的短缺是当前云南省营养改善计划急需解决的问题。调查显示，虽然全省有79.8%的学校以学校食堂供餐为主，但现有的食堂从业人数严重不足，而在职的食堂从业人员中只有迪庆藏族自治州的专职人员超过60%，其余地区的兼职人员和临时工占一半左右。

国家和省有关文件明确提出“食堂从业人员的工资、社保要纳入地方财政预算，不得挤占学校公用经费和营养膳食补助资金”〔3〕。各地方政府应为学校食堂配备数量足够的合格工作人员并妥善落实人员工资及福利，组织专业培训，从业人员不足的，应优先从富余教师中转岗，也可以采取购买公益性岗位的方式从社会公开招聘〔3〕。学校应在食品药品监督管理部门和营养专业人员的指导下对食堂从业人员定期组织食品安全知识、营养配餐、消防知识、职业道德和法制教育的培训〔3〕。考虑到云南省大部分地方财政十分困难，建议省级财政给予大力支持，对食堂工勤人员的经费和运行经费给予一定的补助资金，保障这项工作的顺利开展。另一方面，从事食堂工作的外聘临时人员流动性大、随意性强，食品安全存在隐患。

同时约有77.3%的学校采用教师陪餐制度，但是在这些采用教师陪餐制度的学校中，只有16.9%是学校给予教师餐饮补助的，这些都加重了农村义务教育学校教师的工作负担与经济负担。

四、加强食品安全监管，完善社会监督体系

食品安全是营养改善计划执行过程中的重点与难点。调研结果显示，在各种供餐形式中，食品安全监管往往存在一定隐患〔1〕。诸如学校教职工自行采购，缺乏有力的监管；食品种类繁多，监管难度大；现有的对食品供应商的监管方式以事后监管为主，县级有关部门很难做到从源头抓起；贫困地区客观条件及卫生条件增加了食品安全风险〔1〕等问题。对教师的问卷调查数据详见表1。

表1　教师对营养改善计划食品安全卫生满意度

表1中的数据显示，教师对营养改善计划食品安全卫生方面总体满意度是比较高的，但是问题还是不同程度地存在，而食品安全卫生问题容不得丝毫的大意和疏漏。针对以上问题，应以《食品安全监管暂行办法》《食品安全事故应急预案》为依据来予以应对。一是加强安全监管，建立食品质量检验登记、留置监检等制度，严把食品原料采购关、食品质量验收关、食品保管储存关、食堂环境卫生关、工勤人员体检关、食品加工生熟关和食品留样时间关。二是农村中小学必须建立健全营养餐的食品验收、储存、加工、保鲜、留样、发放、组织学生食用、废料回收、建立台账档案、宣传教育、突发食品安全事故应急预案等工作的专项管理制度，形成规范的工作流程，切实做到照章办事，确保学生身体健康和饮食卫生安全〔4〕。三是建议在政府审计等相关部门的监督下，建立有学生家长参加的膳食委员会，每日公布资金使用情况和午餐执行情况，形成公开、透明、及时、高效、安全的社会监督互动模式。健全实名制学生信息管理系统和相关公示制度，保证膳食补助资金落在实处，对资金安全监管有促进作用。真正使党和政府的这项惠民政策切实做到保障学生的健康成长。

五、注重膳食搭配、丰富膳食种类，适应学生饮食习惯

调研中发现在营养改善计划的实施过程中存在一定的浪费现象。主要原因：一是不符合学生口味。调查显示对营养餐口味非常喜欢的学生占13.8%，喜欢的占52.2%，其余34.0%的学生表示对营养餐口味一般或不喜欢。二是不符合学生的生活和饮食习惯。调查中有14.1%的学生表示吃不完营养餐，课题组对这一部分学生作了进一步的调查，发现其主要原因见表2（多选题）。三是学校营养餐的食谱更换频率太低。首先，从五个片区“学校营养餐食谱更换频率”看，迪庆藏族自治州的更换频率较高，93.7%的学校选择每天更换食谱；滇黔桂石漠化区和乌蒙山区分别有78.0%、61.4%选择每天更换；滇西边境山区和省级试点县的食谱更换频率较低：滇西边境山区48.0%选择“每天更换”、26.0%选择“偶尔更换”，省级试点县41.9%选择“每天更换”、29.8%选择“偶尔更换”、13.0%选择“从不更换”。其次，从学校类型看，即初中、小学、教学点三类调查“营养餐食谱更换频率”，结果表明小学、教学点的食谱更换频率较高，分别为64.6%、52.4%选择“每天更换食谱”；初中的仅有35.8%选择“每天更换”、32.0%选择“偶尔更换”、11.4%选择“从不更换”。

表2　剩余食品分布情况及主要原因

此外，调查显示，现阶段云南省营养改善计划的膳食搭配普遍缺乏科学性与营养性。采取食堂供餐形式的学校已基本做到每校都有食谱，但食谱的确定过程与参考标准缺乏一定的科学性。目前制定食谱的方式主要有四类情况，一是根据当地饮食习惯与喜好确定食谱；二是根据当天蔬菜价格来决定蔬菜品种，确定食谱；三是学校组织膳食委员会确定食谱提纲，学校根据提纲确定每日食谱；四是县里根据中国疾病预防控制中心的《学生营养膳食指导手册》确定食谱大纲，学校参照大纲确定每日食谱。前三类情况都受限于当地人的常识与当地食物的供应情况，没有严格参照科学标准，或征求相关专家意见。尽管食谱能够符合当地学生口味，解决学生吃饱或“好吃”的问题，却难以保证合理搭配与膳食营养。采购成品加餐形式的营养科学性更低，绝大部分学校没有确定食谱，也没有参照相关标准进行配餐，多数县参考以往“蛋奶工程”的经验，配合市场上常见的成品品种进行配餐，发一袋奶和一个鸡蛋了事，有的学校甚至把学生营养餐补助异化为“零食”补助。

不可否认，因为客观条件的限制，营养改善计划要让学生由吃饱向科学搭配、吃好、爱吃的更高目标推进确有许多困难。问题是，要在不断改善相关条件的情况下，主观努力方面还存在较大差距。因此建议：①尽量丰富营养餐品种，适应当地学生饮食、生活习惯。②多样化发放营养餐，可以部分采取自助，由学生自主选择品种和分量，从源头上减少和杜绝浪费。③建立并完善营养餐谱。合理确定每周或每月的营养餐供给计划，依照反馈不断完善改进，保证食谱让每个学生都能吃饱吃好。④加大宣传教育力度。学校应该积极开展学生宣传教育，让学生认识到营养餐计划对自身成长的重要性，增强节约意识，引导学生养成良好的饮食习惯，提高学生科学饮食的主动性〔5〕。尤其是在过分挑食、浪费等方面，必须加强教育引导。⑤加强学校的营养配餐指导，学校应根据中国疾病预防控制中心的《学生营养膳食指导手册》确定食谱大纲，在保证学生各种营养成分摄入量的前提下，确定符合实际的营养食谱〔6〕。现在全国营养办已发布电子营养师等营养配餐工具，应加快推广使用，可以解决当前各地、各校营养师不足的问题，使学生每天吃到的营养餐既营养又可口。

云南省农村义务教育学生营养改善计划于2012年3月1日正式全面开展，各项工作有序开展，实施情况基本正常，通过营养改善计划的实施，较好地促进了学生的健康成长，拉近了学校与家庭之间的距离，减轻了农村学生家长的负担，社会反映良好。但是，本次调查也发现具体工作中存在着很多的问题。“农村义务教育营养改善计划”是一项利国利民、意义深远的事，各级管理部门和学校应该以高度重视、高度负责的态度和尽心尽力的实际行动，把这项惠民工程当作义不容辞的大事来抓，把党和国家对贫困地区孩子的深切关爱，对贫困地区教育事业的重视支持和促进教育公平、实现义务教育均衡发展的大事、好事做实做好。要不断总结经验，努力改善客观条件，针对存在问题，认真分析研究，尽最大努力推进营养改善工程步伐。

〔1〕张春铭.冷牛奶何日变成热饭菜〔N〕.中国教育报，2013-05-28（3）.

〔2〕叶青，张明，刘伟，等.百亿财政资金配套营养餐：如何监管？〔J〕.财政监督，2013（21）：30-38.

〔3〕新华网.《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等配套文件发布〔DB∕OL〕.（2012-06-14）〔2015-09-28〕. http：∕edu.qq.com∕a∕20120614∕000292.htm.

〔4〕百度文库.如何加强营养餐工作〔DB∕OL〕.（2012-11-21）〔2015-09-28〕.http：∕wenku.baidu.com∕view∕25f7538902 d276a200292ec9.html.

〔5〕各界新闻网.关于学生营养早餐浪费现象的几点建议〔DB∕OL〕.（2012-05-23）〔2015-09-28〕.http：∕www. gejiedb.com∕index.php∕cms∕item-view-id-19785.shtm l.

〔6〕张春铭.营养改善计划，好政策如何落到实处？〔J〕.云南教育（视界综合版），2011（11）：8-10.

〔Abstract〕It is an importantmeasure of China's compulsory to carry out the compulsory students'nutrition improvementplan in rural areas.On the basis of the implementation research to compulsory students'nutrition improvement plan in rural area in Yunnan Province，this paper explores and analyzes the construction of dinning rooms，the establishment of a dynamic standard，the implementation ofoperating funds，the regulation of food safety，theadaptation ofstudents'eatinghabits，and theattention tonutrition.〔Keywords〕Yunnan；compulsory education in ruralareas；nutrition improvementplan；strategy

（责任编辑杨朝霞）

Im p lementation and Suggestion of the Nutrition Improvement Plan to Compulsory Students in Rural Areas in Yunnan Province

ShiYong1，ChengQiaoyun2
（1.Academy of Education Sciences，Education Departmentof Yunnan，Kunming 650223，China；2.Yunnan NormalUniversity，Kunm ing 650500，China）

G40-052.4

A

1672-2345（2016）01-0079-04

云南省教育科学规划办一般课题（Y13007）

2015-11-18

2016-01-05

施涌，中学高级教师，主要从事教育宏观研究、比较教育、民族教育研究.