推进分类绩效考核治理“为官不为”

赵远风 王增 杨艳

摘要：推进公务员分类绩效考核是治理“为官不为”的迫切之举。实行分类绩效考核既是提高公务员执政能力本质要求，同时也是建设责任政府、服务型政府的基本做法。无论就制度设定而论，还是从实践层面来说，推进分类绩效考核都是深化我国公务员分类改革的基本举措，是打造办事高效、专业负责的公务员队伍的根本。本文通过分析绩效考核与“为官不为”的互动关系，提出分类绩效考核是遏制“为官不为”的根源，从理论、技术、实践三个层面论析分类绩效考核的可行性，并在阐述这一措施面临的关键性问题的基础上给出分类绩效考核的初步设计方案。

关键词：为官不为 绩效考核 公务员

“为官不为”的现象不是近年才出现的，只是十八大以来，反腐风暴持续推进，公务员的权利受到严格规范之后，“为官不易”的风气高涨，这一现象也随之盛行。“为官不为”不仅降低行政效率，浪费行政资源，同时也侵蚀着党和国家的公信力，引发群众的不满。公务员分类绩效考核是指以工作性质、难度等为标准对公务员职务进行分类，进而对不同职务类别的公务员进行不同的、有针对性的绩效考核。分类绩效考核实质是建立干事创业、廉洁有为的公务员队伍，对治理“为官不为”有着深远的意义。

一、绩效考核与为官不为的互动关系

1.绩效考核是治理“为官不为”的“药方”

产生“为官不为”的原因有很多，如问责的压力、制度的不完善、权责的模糊等，其中干部绩效考核的不完善是导致领导干部不作为的关键因素。在“从严治理为官不为，建设两为干部队伍”课题调查中，对造成“为官不为”现象出现得因素排名分析，通过利用SPSS中的均值处理法（即均值越小，影响因素越大），我们发现问责和绩效考核成为造成当前“为官不为”的相对更重要的原因，而且在与武汉市领导交谈的过程中，他们普遍认为“为官不为”产生根源还是公务员的绩效考核不完善，使得对于公务员，尤其是窗口、基层公务人员约束不足。此外绩效考核具有问责的功能，考核结果的运用能够起到良好的激励和约束作用。英国的拉森（Ranson）和斯图尔特（Stewart）认为，对一个组织的绩效进行评价是体现责任的基本要素。同样绩效是一个公务员的“责任度量工具”，而这种度量工具是绩效结果运用及后期的问责实现的。所以从绩效考核入手，是从根源上治理“为官不为”。而且在2015年的《政府工作报告》中，李克强总理提出“完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对于工作不力的，要约谈诫勉；对于为官不为懒政怠政的，要公开曝光，坚决追究责任。”这也是为治理“为官不为”开出的第一剂“药方”。

2.治理“为官不为”是提高政府及公务员绩效的直接途径

“为官不为”主要表现在公务员的日常工作中，有别于乱作为、不作为，是一种隐形腐败，主要有三种表现形式：一是瞻前顾后不敢为，这类公务员被反腐、反四风的力度震慑，凡事谨小慎微，奉承“多做多错，少做少错，不做不错”的原则；二是能力不足不会为，在各类新常态对公务员的执政能力提出了更高的要求，但是有些公务员墨守成规，不能与时俱进，无法满足岗位需要而导致在其位不谋其政；三是安于现状不愿为，我国的“金字塔”公务员队伍决定了公务员的晋升并不简单，有的岗位“事多权小薪酬少”，从而导致一些公务员看不到职业的前进，而选择碌碌无为、安于现状，带着“叛逆”的心理上班，工作不积极、服务不到位。治理“为官不为”是消除公务员队伍中的懒政、庸政、怠政，提升公务员的责任意识、服务意识，进而改善公务员的绩效，提高政府绩效的直接途径。而公务员的绩效考核是为了规范公务员的的行为，改进公务员的绩效水平，提高公务员的执政和服务水平，进而提升政府绩效，推进国家治理现代化。由此可见，治理“为官不为”有利于实现绩效考核的目标，实现“为官不为”与绩效考核的互动。

二、推行分类绩效考核治理“为官不为”的可行性分析

1.理论层面

20世纪初，“组织理论之父”马克思·韦伯层级官僚制理论，提出了根据组织中的专业技术分工和相应的权力建立官僚层级制，以提高工作效率，这打破了以往根据身份界定层级的传统。实际上现代各国的公务员制度也是在韦伯的官僚制基础上建立的，公务员制度的实质是通过分类管理以优化公务员队伍，打造廉洁高效的公务员队伍。

新公共管理理论是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公行政理论和管理模式，它强调建立一个高效率、负责任、高服务品质的政府，追求效率和质量，强调通过绩效管理来全面提高公职人员的行政效率，避免公务员队伍中的懒政、庸政、散政弥漫。

韦伯的层级官僚制理论与新公共管理理论为实行分类绩效考核提供了理论基础，也使得分类绩效考核成为洁净公务员队伍、从根源上消除“为官不为”的关键。

2.技术层面

分类绩效考核的实施离不开网络技术的支持，它需要完善绩效考核系统的支持。这样一个绩效考核系统应该包括考核对象、考核主体、考核内容、考核指标、考评方式、结果核定以及结果的使用几大模块。目前我国各层级各部门大多建立起了绩效考核系统，这不仅提高绩效考核的效率，同时也充分利用大数据的优势建立起公务员的绩效大数据平台，有利于提高公务员的科学化管理水平。但虽然有了绩效考核电子系统，但是这些考核系统基本都是在考核公务员的德、能、勤、绩、廉，缺乏针对性和有效性，而分类绩效考核对这一平台要求更高，它是在公务员分类的基础上建立的，这就意味着不同类别下的公务员所进入的绩效考核页面不同，并在相应考核内容下进行考核，而且考核的结果及其使用会在一个公共平台上显示。不过这一要求伴随着网络技术以及电子政务的发展是可以实现的，尤其是近年来以“三金工程”为代表的多项工程取得了重要性突破。而且近几年我国对电子政务的投入不断加大，社会对其关注度日益提升，各种渠道培养的电子政务相关专业人员的数量也逐步增多，这都使得我国建设和完善功能多元化的绩效考核系统成为可能，也为实施分类绩效考核提供了技术支持。

3.实践层面

为了治理“为官不为”的不正之风，各地进行了积极探索，其中监利县、龙岗区、鞍山市等地进行了分类绩效考核的尝试，并取得一定的效果。

（1）监利县多种绩效考核手段治理干部“为官不为”

为了响应省委关于“建设‘廉洁为官、事业有为的两为官员，从严整治混官、庸官、懒官、太平官‘四官”的号召，监利县结合实际情况，充分利用其现有的绩效考核系统，推出多种绩效考核手段治理干部“为官不为”：在整治“为官不勤”的干部方面，实行网上日志定期检查制；在整治“为官不实”的干部方面，每月定期召开全县落后工作督办会，对于月度计划落实不到位的单位负责人在会上作检讨，并持续督办其工作进度；在整治“为官不能”的干部方面，多考核方式结合，对干部发展实绩、工作能力、个人品德、满意度情况进行年度集中量化考核，再将考核结果进行相应的分层分类排名，并作为选拔任用的依据。此外，且监利县对“不勤”的官员进行通报批评、记过等处分，对于工作落实不到位的单位起到一定的震慑作用，从整体上净化了官员干事创业的生态。

（2）龙岗区双层分类绩效考核治理为官不为

深圳市的龙岗区区委审议通过《龙岗区推进公职人员绩效考核改革工作方案》，方案明确指出对科级及以下人员实施双层分类绩效考核办法，即首先将公务员、职员、雇员进行分类考核和排名，再按照各岗位性质类别进行分块考核，公务员可分为综合类和行政执法类，而雇员则分为辅助类和技术类等。这种双层分类考核办法能保证考评的公平性。龙岗区的绩效考核改革仍在不断的完善中，但可以肯定的是，这一科学化、信息化的考核模式有利于将治理为官不为常态化。

除了以上分类绩效考核案例，辽宁省鞍山市也把全市机关（单位）划分为综合管理类、行政执法类、窗口服务类、行政权力类和经济园区，并针对不同类别的岗位设计不同的考核方式和考核指标。上海浦东新区也对不同类别公务员进行日常化考核和项目化考核。虽然这些地方分类考核以整治“为官不为”的时间不长，也存在着一定的问题，但依然给我们进行分类绩效考核提供思路，也从实践上证实了通过分类绩效考核治理“为官不为”的可行性。

三、分类考核治理“为官不为”拟解决的关键性问题

推行分类绩效考核以治理“为官不为”需要一个过程，这个过程也将面临着诸多问题，其中最为关键的是“考什么”、“怎么考”、“怎么用”，只有解决这三大问题，才能实现与治理“为官不为”挂钩，才能实现分类绩效考核的目标。

1.继续深化公务员分类分级改革

继续深化公务员分类分级改革是解决“考什么”的问题。分类绩效考核并不是一个新的概念，它是我国分类分级公务员改革的重要内容。我国公务员分类改革经历了两个阶段：一是1993——2005年的粗略阶段，以《国家公务员暂行条例》的颁布为标志。二是2005年《公务员法》将公务员分为三类：综合管理类、行政执法类、专业技术类，并对综合管理类作了进一步的划分。近年各地对公务员分类分级改革进行各种探索，尤其是深圳，取得成效的同时也存在诸多问题，如分类分级不彻底导致公务员的权责模糊，造成公务员管理的“四无”，即录用无标准、考核无指标、晋升无依据、培训无效果，同时“官本位”、“领导至上”等意识有所增强。因此要继续深化公务员分类分级改革，规范职位设置，理清各职位的“两清单一说明书”，即权力清单、责任清单，在两清单的基础上建立岗位职责说明书，这是科学设计分类绩效考核指标的前提。除此之外，在横向分类的基础上，纵向分化中央公务员和地方公务员的绩效考核，在这基础上进一步分成若干等级，增加对地方公务员职务的类别设置，使分类分级对公务员产生有效激励。分类绩效改革要在公务员分类分级改革的基础上，加强对各类公务员核心指标的筛选，并科学安排这些指标的比重。

2.规范公务员分类考核方式

规范公务员分类考核方式是解决“怎么考”的问题。目前我国公务员考核方式按照考核周期分为日常、周、月、季度以及年度考核，其中以年度考核为主。按照考核主体分为上级、民主、自主、专家以及群众考核，以上级考核为主。在充分分析各种考核方式的优劣基础上，将其结合各类公务员的特点，有区别地使用。综合管理类公务员工作综合性较强，且带有一定的周期性，所以对于综合管理类的公务员应该以季度考核和年度考核为主，考核主体则应以上级考核和民主考核为主。行政执法类公务员主要是国家政策及法律的执行者，是公共服务的直接提供者，是我国服务型政府建设的血液，其考核应特别重视日常考核，采用日志式考核，考核结果作为年度考核的直接依据。通过记录其日常工作，并由直接上级领导查阅批复，可以更好监督公务员的日常工作，防止为官不为，并且还能促进上下级之间的互动指导以及公务员之间的横向比较，进而倒逼公务员工作创新。在考核主体上要加大群众考核的比重。专业技术类公务员带有很强的专业性、技术性，而且这类公务员的替代率较低，他们多为政府引进专家、高级技术人员等，可以选择性的采用季度考核或者项目性考核方式，考核主体中专业技术类的考核比重应适当高些。

3.重视分类绩效考核结果运用

明确分类绩效考核“考什么”以及“怎么考”是规范公务员行政行为的基础，分类考核结果的科学、合理使用才是保障公务员干事创业、廉洁有为的关键。现阶段，公务员的考核重视“考”，而忽视了结果运用的重要性。这使得不愿作为的公务员干部找到的“漏洞”，因此，需要充分运用考核结果，堵住“为官不为”的漏洞。一方面强化分类绩效考核结果问责功能，在年度考核中，对于各类公务员考核不合格和连续三年为基本合格者，考核主体启动问责程序，并根据情节轻重作出降职降薪、调任岗位甚至是辞退的处理。当前我国公务员考核执行的连续两年考核基本就可以晋升工资档次，在一定上纵容了那些“等工资”、安于现状的庸碌官。在公务员考核中启动问责程序，是从严治党、从严治吏的要求，也是建设两为干部的重要保障。另一方面，发挥分类绩效考核的激励作用，对考核结果为良好及以上者要予以物资及精神上的奖励，达到一定要求可以予以出国学习、晋升的替补资格等奖励。为了提高激励效果，有必要加大相邻职级之间的工资差距。此外，要避免政府部门打着廉政建设的幌子对奖金、福利“一刀切”的现象，在“从严治理为官不为，建设两为干部队伍”课题调查中，通过与相关领导干部的交谈过程中，他们就表示一些部门担心出问题选择“一刀切”，这在一定程度上，打击了愿意干事的干部的积极性。分类绩效考核结果运用的落实同样也离不开健全的监督反馈机制，进一步加大公务员考核工作的透明度，破解分类绩效考核电子平台的技术问题，公布考核结果运用的情况，同时建立对考核主体的问责制度，保证分类绩效考核在公平公正公开的环境下开展。

推行分类绩效考核治理“为官不为”的成效需要法制化来巩固，我国政府绩效考核的依据主要是《公务员法》相关规定，刚性不足，这就导致在实际绩效考核过程中难以发挥实效，我国可以借鉴美国的《政府绩效与结果法案》等国外法律，推进我国公务员分类绩效考核走上制度化、规范化和长效化道路，这也是治理“为官不为”的一个根本性措施。

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