改革开放以来党的干部援藏政策述论

李果

[摘 要]1978年十一届三中全会以来，中央从西藏实际出发，制定了“中央关心西藏，全国支援西藏”的工作方针，各项援藏政策相继落实。干部援藏作为中央援藏政策的重要组成部分，为西藏的发展提供了人才基础、财政扶持、精神支持，这对于逐步实现西藏的现代化发展，进一步密切党和藏族人民的关系，全面建成社会主义小康社会，都有着极其重要的意义。

[关键词]干部援藏； 西藏政策； 发展历程

[中图分类号]D633 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0052 — 04

一、干部援藏政策的提出

干部援藏是党的援藏政策的重要组成部分，其产生是伴随着援藏政策的形成、发展而不断变化的。“援藏”是“支援西藏”一词的简称被广泛运用，并由此衍生出“援藏项目”、“援藏干部”等词汇〔1〕。援藏干部一般是指为完成援藏工作任务而派进藏的行政干部，也含有一些专业技术人员。在对于援藏干部的分类上，把党政干部和技术人员区分开来。但是，“干部援藏就是一种人才援藏”。〔2〕从广义上来讲，援藏干部不仅要包括在行政管理岗位上的党政干部，还应该包括援藏政策中涉及到的科技、教育、文化、卫生等方面的人才。他们不仅在技术层次上给予帮助，并且在各自领域中的管理和决策上也起到了关键作用。

西藏和平解放之初，党和中央在西藏没有革命基础，对于西藏的政策主要是稳定政权，军人是中央治藏政策中最初也是最重要的力量，部队在其中起到主力军的作用，“干部主体也主要来源于西藏民主改革时期进藏十八军的部队转业干部。”〔3〕当时提出的对于西藏经济发展问题“中央人民政府是要扶植帮助的”，〔4〕“先后下发了《关于抽调干部赴西藏工作的通知》的9个文件，从北京、四川、河南、甘肃、青海等地和国家相关部委抽调3000度名干部进藏参加民主改革”，〔5〕虽然没有提出援助西藏，但是也为后来援助政策埋下伏笔。1974年，《国务院批转国务院科教组<关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告>的通知》中第一次使用“支援西藏”，但仅限于关于西藏师资方面的支援，并没有形成系统的对西藏的支援政策，干部援藏也有很大的模糊性，部队转业干部和内地调派干部大多数终身在西藏工作。

西藏进行民主改革后，政治上，从农奴制过渡到社会主义制度；经济上，虽然得到中央的扶持，但由于经济基础薄弱，自然环境恶劣，西藏相对于全国其他地区的发展，仍然有很大的差距。特别是1978年十一届三中全会之后，改革开放成为我国的一项基本国策，沿海城市经济得到迅猛发展，西藏和东部沿海的差距越来越大。为了促进西藏、东部沿海共同发展，中央通过两次西藏工作座谈会，初步确立了中央的援助和特殊政策。

1980年3月，中央召开西藏工作座谈会，在新的历史条件下，明确了西藏面临的中心任务和奋斗目标：“调动一切积极因素，从西藏实际情况出发，千方百计地医治林彪、“四人帮”造成的创伤，发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平，建设边疆，巩固国防，有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来。”〔6〕并形成《西藏工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》提出，发展西藏建设“中央各部门也要加强对西藏工作的正确指导，并根据实际需要和可能条件，组织全国各地积极给他们以支援和帮助。”〔7〕之后强调：“全国各有关地方和单位都要根据上级的指示，认真做好支援西藏的工作。要注意关心和照顾进藏干部和职工的家属子女，帮助他们解决某些实际困难”〔8〕，初步确立了中央的援助和特殊政策。1983年，国务院作出决定：在坚持全国支援西藏的方针下，由四省市（四川、浙江、上海、天津）对口支援西藏。1984年，中央第二次西藏工作座谈会上的《纪要》中提出“对外实行开放，对内加强交流”：“坚持行之有效的对口支援的办法，并且要越办越好。”〔9〕为庆祝西藏自治区成立二十周年，中共中央和国务院决定由京、津、沪、粤、浙、闽、鲁、川和江苏为西藏兴建43项中小型工程项目，全国性的援藏工程开始。两次西藏工作座谈会，中央和全国积极响应政策，1983年8月，在《中共中央组织部、劳动人事部关于为西藏选派专业技术干部的通知》中，提出从中央国家机关、内地、沿海省、市采用对口支援的办法，坚持少而精的原则，选派一批专业技术干部去西藏工作。1988年，中央下发《关于为西藏选派干部的通知》，中央组织部、国家人事部决定，从北京、天津、河北等14个省市和国务院选派400多名党政干部和专业技术干部进藏干部工作，并规定专业技术干部在藏工作时间为3年，党政干部在藏工作时间为5年〔10〕。

中央通过第一次和第二次西藏工作座谈会，确立了全国性的援藏政策，当时支援西藏建设的干部在中央的正式文件中被称呼为“进藏干部”， 却是援藏干部的雏形。当时的援藏干部群体主要是以党政干部为主要构成部分，还有一批专业技术干部。由于当时西藏地区自我发展能力十分薄弱，基础设施严重缺乏，本土人才在数量和质量上都难以满足西藏自身发展的需要，当时中央对西藏主要援建的“43项工程”主要调派内地省区技术人员援助，采取“交钥匙”形式，改善了西藏市政公用、文教、体育、旅游、能源、商业等基础性设施。由于当时主要建设属于中央对西藏的初步建设，作用力主要体现在社会发展的总体框架，43项工程其中有20项集中在拉萨，当时的干部援藏集中是在项目的建设上和社会的管理中发挥不可或缺的重要角色，在地域分布上也有所偏重。

在这个阶段，干部援藏作为中央治理西藏的一种政策尝试，相关干部援藏机制并不成熟。当时的援藏干部各方面的管理制度规定并不明确，没有形成规范的制度体系，随意性较大。在具体管理上也存在不严密的地方，进藏干部的工作时间、返回原工作单位的相关安排等等都没有具体明确，援藏干部也会一定程度上存在担忧。所以说，虽然中央对治理西藏的认识更加深刻，开始初步形成援藏政策，但是还没有形成正式机制，干部援藏较之改革开放前有一定的完善，实行干部“轮换进藏”的方式，但机制建构不全，主要是根据当地的需求和要求临时性给予人才上的支持。

二、对口援藏——干部援藏的新模式

1987年9月至1989年3月，藏独分子制造了多次意图分裂国家的骚乱事件，严重干扰了西藏的经济建设，影响了社会的发展进步。面对严峻的国际国内形势，1989年10月，中央形成的关于西藏工作的十条意见，成为中央治藏政策新的历史性转折，“自此以后，中央对藏政策围绕‘政治稳定、经济发展与社会进步而逐渐成型”。〔11〕西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。针对西藏出现的一些破坏性事件，1994年，在第三次西藏工作座谈会上，中央把西藏发展纳入到国家整体发展中去衡量，做出实施对口支援西藏的重大决策，提出“中央、国务院各部委和各省市应继续和西藏建立长期的、相对稳定的对口支援关系”，〔12〕正式确立“援藏机制”大格局。这次会议对“中央关心西藏，全国支援西藏”这一政策制定了更加具体化的实施计划，提出“要采取分片负责、对口支援、定期轮换”援藏方针和“长期支援、自行轮换”的干部援助方式，开启了干部援藏的新模式。按照“分片负责，对口支援，定期轮换”的原则，从中央、国务院33个部委和全国14个省市选派出621名同志，作为首批实施对口支援工作的干部，中组部和人事部门根据西藏工作的需要，先后派出三批援藏干部，第二批和第三批援藏干部分别是647人和685人13支援建设62项重点援藏工程。工程除能源、交通、通信等基础设施外，还涵盖了农业、牧业、林业、水产业、教育卫生等与当地群众生活相关的领域。“这些项目的建成，使西藏1994—1997年间共增产粮食45万多公斤。”第三次西藏工作座谈会后，“全区工业生产总值从1994年的7.2亿增加到2000年的18.3亿元人民币，增长幅度达91.3%”〔14〕，“广播、电视覆盖率分别达到了65%和55%”〔15〕，基本上满足了自治区人民的生活娱乐需求。

在新型援藏工作的推动下，这一时期成了西藏和平解放以来最为稳定和发展最快的历史阶段。在“三个离不开”方针和“五湖四海”原则的指导下，在广大援藏干部和西藏各族干部群众的共同努力下，形成了一个以干部援藏为龙头，经济援藏、技术援藏相结合的行之有效的工作格局，进一步深化了干部援藏格局。具有中国特色的“援藏机制”，充实了中央的治藏方略，为后续援藏工作提供了宝贵的经验。卓有成效的援藏工作业绩，促使西藏地方干部对援藏干部的的接受方式发生了重大的改变。“当地干部从过去的被动接受对口支援到积极主动地争取对口支援”。〔16〕这时期，中央“援藏政策”具体明确了对口支援关系，干部援藏政策得到明确。干部援藏工作也摆脱了之前的“粗放”状态，逐步制度化、规范化。援藏干部由对口支援地区选派，一切行政关系也均由内地选派单位管理，援藏期满后则返回原派出单位。主要以援藏服务为主的持续干部援藏政策开始向对口培训转变，“立足培养以藏族为主体的少数民族技术力量和管理人才的同时，采取支援单位相对固定、关键岗位换岗顶替、对口培训的人才援藏办法。”〔17〕干部援藏变“输血”为“造血”，促进了本土人才干部的培养和使用。

2001年7月，中央召开第四次西藏工作会议，确立了西藏实现跨越式发展和社会局势长治久安的战略目标，继续强化对口支援：深度上，在原有的基础上增加部分大型国有企业参与援藏工作；广度上，扩大对口支援的范围，西藏尚未与内地建立对口支援关系的29个县和双湖特别行政区，以不同方式建立对口支援关系，并将对口援藏工作在原定10年的基础上再延长10年。在这些政策原则的指导下，确立了中央在西藏投资建设项目117个，主要以交通、通信、农牧林水、教育为主。并根据“援藏项目应突出改善农牧区生产生活条件，改善农牧民生活”的指示精神，将援藏政策进一步覆盖到农牧区，援藏工作重心下移，资金、项目等向农牧区倾斜，协调了城镇和农牧区的发展。在这些项目的实施和建设中，普遍采用将援藏干部与项目建设相结合的方法，在人事任命上，为提高援助资金的利用质量提供人力资源上的保障，项目重心的下移，也必然要求援藏干部更多到基层岗位，援藏干部主要分布基层是这一时期干部援藏的一大特色。以县级干部分布为例，在西藏74个县区中，有58个县的县委书记是由援藏干部担任的。在具体的工作实施中，援藏干部不仅仅支援西藏经济社会建设，也承担着地方基层党组织建设的重要任务，这些人事的安排，不仅是对援藏干部需要时刻根据群众意见不断改进工作方式的需要，也是针对西藏处于维护民族团结、反对分裂斗争第一线的现实政治要求。这一时期政策还对选派对象及条件、定期轮换时间、援藏人员的待遇、选派工作程序、援藏人员进藏前的培训等五个方面作了具体规定，从制度上解决了援藏干部的后顾之忧，保证了干部援藏工作的顺利进行。据不完全统计，自1995年以来，全国共有18个省市、60多个中央和国家机关部委、17户中央企业，先后选派6批共4742人进藏工作。援藏干部由最初的600多人增加到第四次会议的995人；急需的专业技术人才和企业经营管理人才选派数量由第一批的30人增加到第六批的200多人。为西藏的社会经济发展和长治久安起到了重大的促进作用。

为进一步促进西藏社会的发展，缩小西藏和内地的发展差距，2010年第五次西藏工作座谈会上，中央提出深化对口援藏机制，推动四川、云南、甘肃、青海四省藏区发展，继续延长对口援藏时间，将时间延长到2020年，形成了经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相结合的工作格局，强调走出一条“西藏特点的发展路子〔18〕”，明确了在科学发展中推进西藏跨越式发展的“七个更加注重”， 特别强调“更加注重增强自我发展能力”和“更加注重扩大同内地的交流合作”〔19〕。援藏干部以招商引资为契机，为西藏经济社会发展增添了强大的“造血” 功能，上海、福建援藏工作队在发展旅游业、藏医药产业、特色农牧业、水电开发业方面成效显著。广东以鲁朗国际小镇建设为突破口，发展“公司+基地+农户+网络”的旅游产业援藏新模式，扶持农户开藏族特色的家庭旅社，让当地居民参与到旅游致富中。此次座谈会将援助的关注点更多集中于直接提高西藏各族居民的生活水平问题，并且援藏范围不再局限于西藏本地区，也包含了周边的四省藏族聚居地区。在中央治国理政经验不断积累的过程中，对口援藏政策也日趋成熟。

2015年第六次西藏工作座谈会在总结对口援藏20年来的政策经验，首次提出“治藏方略”，实现了中央治边稳藏理论的新飞跃，开辟了党治藏方略的新纪元。干部援藏形成全方位、多层次、宽领域的对口支援工作格局，习近平提出“优化援藏干部人才结构，把优秀人才选派到条件艰苦和情况复杂地区去磨炼意志，增长才干”〔20〕，也突出干部援藏政策的双向性，不仅是援藏干部帮助藏区脱贫致富，另一方面，把西藏作为锻炼干部的基地，“充分利用对口支援平台，培养锻炼年轻干部，树立干部到艰苦地方培养、在艰苦地方成长、从艰苦地方选拔的导向，形成好干部争先恐后去援藏、援藏练就好干部的氛围”〔21〕，加强自身党性建设，坚定理想信念。

中央实施援藏政策以来，已有66个中央部门（部、委、办、局）、17个省市、17户中央企业与西藏建立了对口支援关系，开展援藏工作。与此同时，教育、卫生、公安、安全等系统和行业还采取“行业负责、对口支援、一业一策”的办法，选派干部人才开展援藏。干部援藏政策涉及的领域也随之深入，行政部门、企业、公共服务机构等机构的运行和管理也不乏援藏干部的参与。干部援藏促进中央援藏政策更加科学合理。即将进行的第八次援藏干部人才选拔“在保持一定规模党政干部数量的基础上，适当增加专业技术人才比重，坚持人岗相适、人事相适的原则按需精准选派，衔接好援藏工作计划和项目经费，确保援藏干部人才轮换和工作交接平稳有序。”〔22〕

三、干部援藏的评价

西藏经济和社会的发展离不开人才，在中央“全面援藏”政策的大力支持下，先后有7批援藏干部针对不同时期西藏社会经济发展和长治久安的需要参与到西藏的建设中，各类援藏干部与西藏本地各民族干部共同努力，在西藏社会经济发展和长治久安中做出了突出贡献，发挥了重要作用。

（一）援藏干部促进了西藏经济发展的新陈代谢。援藏干部将自身的特长、经验灵活性地运用到援藏工作中，改变了当地生产力和生产方式落后的状态，积极探索符合当地发展的经济增长模式，成为经济发展的助推器。援藏干部进藏后在不同的系统担任了一些地方的主要领导，充实和加强了当地领导班子的力量，提高了领导班子的决策能力和治理水平，为西藏的稳定发展提供了有力的支撑。

（二）援藏干部在促进各民族团结、维护当地社会稳定方面所发挥的作用。站在反分裂斗争前沿的援藏干部，为当地群众办实事，改善西藏落后的基础设施条件，提高了居民的收入水平，用一流的工作业绩，回击达赖集团分裂图谋，坚决维护西藏稳定。事实证明，西藏广大藏族同胞是援藏政策的最大受益者，这是对达赖集团的分裂阴谋和反动言论的有力反击。此外，相当大的援藏干部在县级基层单位工作，通过在工作和生活中对援藏干部的接触，当地藏族同胞了解到援藏干部的善意和中央治理西藏的善意，消弱了藏族群众对中央的猜忌和隔阂，体现了社会主义一家亲的温暖，也有利于加强基层政权的力量。

（三）锻炼了一大批干部，为国家提供了一批可靠的储备干部。“在高原上工作，最稀缺的是氧气，最宝贵的是精神。”〔23〕 西藏自然环境恶劣，生存环境艰苦，“肯吃苦，耐得住寂寞”、“甘于奉献，不计得失”是援藏干部给当地群众普遍的标签〔24〕。在干部援藏的队伍中，援藏干部继承和发扬“老西藏”精神，涌现出一代又一代的“孔繁森群体”， 不畏高原恶劣的气候条件，为大家舍小家。虽然规定援藏干部是“三年一换”，但有些援藏干部奉献时间远高于规定时间，超额完成国家给定的工作任务。援藏干部在西藏的工作过程中，普遍锻炼提高了自己的治理能力，回到原单位后能更好地理解国家的政策，更好地完成自己的本职工作。

（四）需要注意的问题

1.干部援藏的选派要注重德才兼备，在工作领域中要克服先入为主的观念，充分尊重当地的历史人文和实际情况，注意听取广大当地人民的意见。把中央的工作指示和西藏当地的实际情况相结合，摸索出一条既能体现中央精神，又能结合西藏特点的发展之路。

2.考虑到西藏的特殊地理气候情况，援藏干部一般实行轮换制，并且在很多援助单位，援藏作为一条提拔的指标出现。这种政策引领下，要防止出现“形象工程”和“候鸟思维”，“要消除‘当一天和尚撞一天钟的心理，不把援藏当旅游观光、不把援藏当‘镀金，要勇于担当责任、踏实工作”〔25〕，以高标准塑造援藏干部形象。

四、结论

干部援藏作为援藏政策中的重要一环，是中央治藏策略演变的一面镜子，是中央治藏的重要手段，起着至关重要的作用。改革开放以来，中央治藏的策略不断调整以适应新的时代需要，援藏干部的政策也逐渐成熟。在内地各兄弟省市的无私帮助下，从党政干部到科技骨干，从主要城市到地方县乡，援藏干部的派遣从单点走向全面，从粗放走向精准，为西藏的建设事业注入了全新的动力。援藏干部在执行国家政策，维护国家统一完整，促进民族团结，带领西藏跨越式发展等方方面面，发挥了不可替代的作用。随着国家治藏经验的不断积累，中央的治藏策略和干部援藏政策，会更加完善，更加有利于促进西藏社会的经济发展和长治久安，更好地落实习近平总书记提出的“治国必治边，治边先稳藏”的指示。

〔参 考 文 献〕

〔1〕靳薇.西藏援助与发展〔M〕.拉萨：西藏人民出版社，2010年，第49页。

〔2〕贺新元.中央“援藏机制”的形成、发展、完善和运用〔J〕.西藏研究，2012，（06）.

〔3〕贺新元，《以毛泽东为核心的第一代中央领导集体对中央“援藏机制”的理论贡献与积极探索》，西藏研究，2012。

〔4〕《西藏工作文献选编》（1949—2005），中共中央文献出版社，2005，第17页。

〔5〕乔元忠.全国支援西藏〔M〕.西藏人民出版社，2002年，第94页。

〔6〕《西藏工作文献选编》（1949—2005年），中央文献出版社，2005年，第301页。

〔7〕《西藏工作文献选编》（1949—2005年），中央文献出版社，2005年，第302页。

〔8〕《西藏工作文献选编》（1949—2005年），中央文献出版社，2005年，第303页。

〔9〕《西藏工作文献选编》（1949—2005年），中央文献出版社，2005年，第364页。

〔10〕《西藏自治区概况》，民族出版社，2009年，第686页。

〔11〕郑永年、林文勋《21世纪的中国边疆治理与发展：第二届西南论坛论文集》，社会科学文献出版社，2013年。

〔12〕《西藏工作文献选编》（1949—2005年），中央文献出版社，2005年，第475页。

〔13〕宋月红.当代中国的西藏政策与治理〔M〕.人民出版社，2011年，第349页。

〔14〕《西藏辉煌50年》，西藏人民出版社，西藏自治区新闻出版局编，2009年，第77页。

〔15〕《西藏辉煌50年》，西藏人民出版社，西藏自治区新闻出版局编，2009年，第78页。

〔16〕谢铁群，《走进西藏：援藏札记 援藏干部访谈录》，西藏人民出版社， 2004年，第393页。

〔17〕靳薇.西藏援助与发展〔M〕.，西藏人民出版社，2010年，第174页。

〔18〕《十七大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2011年，第432页。

〔19〕柳建文、杨龙，《从无偿援助到平等互惠》，社会科学文献出版社，2014年，第7页。

〔20〕人民日报，2015年8月26日，第001版，习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调依法治藏富民兴藏长期建藏加快西藏全民建成小康社会步伐。

〔21〕西藏日报（汉），2016年1月21日，第001版：第八批援藏干部人才选拔计划协调会在蓉召开。

〔22〕西藏日报（汉），第八批援藏干部人才选派计划协调会在蓉召开，2016年1月21日，第001版。

〔23〕人民日报，2015年8月26日，第001版，习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调依法治藏富民兴藏长期建藏 加快西藏全民建成小康社会步伐。

〔24〕人民论坛，解密援藏干部，http：//www.rmlt.com.cn/2010/1210/12483.shtml。

〔25〕西藏日报（汉），2015年12月4日，第006版，陈志强：高标准塑造援藏干部形象。

〔责任编辑：张 港〕