县乡基层政府债务现状、成因及对策分析——基于上海市某区调查研究的案例分析

彭锻炼

县乡基层政府债务现状、成因及对策分析
——基于上海市某区调查研究的案例分析

彭锻炼

内容提要：地方政府债务问题是各级政府部门和学术界都非常关心和重视的问题，但目前有关地方政府债务的研究主要集中在省级政府债务和应对债务风险，而县乡基层政府债务具有其自身的特殊性，相对而言研究也较少，了解基层政府债务的现状及形成原因是有效化解县乡基层政府债务的前提和基础。本文通过对上海市H区街镇政府债务情况的调查研究，分析了H区街镇政府债务现状，梳理了H区街镇政府债务形成的原因，并从化解街镇政府债务存量和增量两方面提出了相应的对策建议。通过对H区及所属街镇政府债务现状、形成原因和化解对策的分析，对全国地方政府债务问题的解决都有一定的理论参考意义。

县乡基层政府政府负债成因分析化解对策调查研究

一、县乡基层政府债务问题的特殊性和研究的必要性

2013年12月30日，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果。截至2013年6月底，县级政府负有偿还责任的债务为39573.60亿元，县级政府负有担保性责任的债务为3488.04亿元，县级政府可能承担一定救助责任的债务为7357.54亿元；乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元，政府负有担保责任的债务为116.02亿元，乡镇政府可能承担一定救助责任的债务为461.15亿元①中华人民共和国审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果 ［OL/EB］.http：//www.audit.gov. cn/n5/n25/c63642/content.html.。县乡基层政府作为我国政府层级的末端，其债务在形成原因和化解对策上都有一定的特殊性。这种特殊性主要表现在这几方面：（1）县乡基层政府债务增长速度快，2013年国家审计署公布的数据显示，县级政府债务年均增长率为26.59%，分别高于省级政府债务年均增长率14.41%和市级政府债务年均增长率17.36%；（2）县乡基层政府负有偿还责任的债务比例高，或有债务比例低，因为县乡基层政府的主要职责是负责向辖区居民提供公共产品和公共服务，因此其债务的形成与辖区居民公共产品和公共服务的提供有密切关系，因此，基层政府债务大多是政府负有偿还责任的债务；（3）县乡基层政府财力有限，由于目前的分税制财政管理体制改革还没有形成规范的省以下财政管理体制，县乡政府与上级政府间财政与事权责任不清，同时县乡基层政府辖区内企业数量和规模较小，税源不充足，地方财力主要依靠上级转移支付。这些特殊性都决定了县乡基层政府债务问题的解决必须采取实事求是的态度和方法。

数量庞大的地方政府债务引起了各级政府和学术界的重视，目前，有关地方政府债务的研究对象主要集中在省级政府层面，研究内容主要以防范债务风险为主，而缺少对县乡基层政府债务现状、成因和化解对策的深入分析（龚强，王俊，贾珅，2011）。由于县乡基层政府债务的特殊性，必须具体了解县乡基层政府债务的现状、成因和化解对策，才能实事求是地研究和解决县乡基层政府债务问题。笔者利用与上海市H区课题合作的机会，对H区所属街镇财政部门负责人和H区财政局主要负责人进行了深入的调研访谈，收集了H区区级及所属街镇近年来政府债务情况的具体数据资料，在此基础上结合国家化解地方政府债务的最新政策，有针对性地提出了化解县乡基层政府债务的设想。虽然上海市H区是属于我国经济发达地区的区县，但在有中国特色社会主义市场经济发展的大环境中，县乡政府债务的现状、形成原因以及化解对策与全国其他地区县乡基层政府有许多相似之处。因此，了解上海市H区及所属街镇政府债务的现状、形成原因及化解对策，对全国其他地区县乡基层政府也有很大的借鉴意义和参考价值。

二、H区经济财政总体情况

上海市H区位于长江三角洲内上海市西南部，在黄浦江中上游，是上海连接整个长三角、辐射长江流域的核心区域，H区正日益成为上海西南的重要门户。2013年末，H区辖有11个镇、4个街道和两个园区，是“十二五”期间上海战略目标向郊区转移的发展重心。近年来，H区的社会经济得到了较快的发展，但由于历史、经济以及社会等原因，H区及所属街镇在社会经济发展过程中，本级财政和街镇财政都出现了较大数量的债务问题。

H区经济发展过程中区级财政层面出现了大量财政债务。如果单纯从预算内收支来看，这些债务数量都是非常大的，而且呈现出逐年增长的趋势。2010年，H区级财政收支差额为26.22亿元，2013年，区级财政收支差额达到48.68亿元，年均增幅达28.55%。数量大且增速快的地方政府债务对H区经济社会发展是一个较大隐忧，如果不能很好地解决地方政府负债问题，势必会影响到县乡基层政府的稳定运行和公共产品与公共服务的良好供给。因此，H区政府非常重视地方政府债务问题。

另一方面，我们也要看到，H区本级政府只负责根据上级政策和当地实际情况制定本地区社会经济发展的政策措施，具体负责落实这些政策的执行和直接向辖区居民提供公共产品和公共服务的是各街镇基层政府。因此，分析和研究街镇财政债务情况及债务形成原因，为找到化解县乡基层政府债务难题提供可供借鉴的对策更有现实意义和实际价值。

表1　H区2010～2013年社会经济发展主要指标表　单位：亿元

三、H区街镇政府债务状况

（一）H区街镇政府显性债务情况分析

H区下辖的17个街镇和园区凭借处于江浙沪交界的区位优势和郊区土地资源丰富的优势，近年来，社会和经济都取得了较快的发展，街镇及园区可用财力和财政支出逐年增长（见表2）。

H区各街镇和园区在保证行政机关正常运转和为辖区居民提供公共产品和公共服务的过程中，由于各种原因，近年来出现了大量财政负债，数量呈增长趋势。2009-2012年，H区除少数街镇（园区）在少数年份略有结余外，大多数街镇（园区）政府在大多数年份都是负债运行的（见表3）。这些债务在没有逐年得到有效化解的情况下，像滚雪球一样越滚越大，最后导致各街镇（园区）累积的财政债务数量也越来越庞大，成为基层政府运行和社会经济发展的一大隐忧。

另一方面，我们还要看到，表3中所列的财政债务数据只是预算内的负债情况，是直接债务。还有很多由政府担保等原因形成的或有债务和一些借款无法通过预算数据显示和计算的隐性债务，这些债务也需要街镇（园区）政府兜底或买单。如果把这些隐性债务加上，H区各街镇（园区）的政府负债情况更加严重。

（二）H区街镇政府隐性债务情况分析

H区各街镇（园区）政府在促进社会经济发展的过程中，由于财政收支存在较大缺口，但是社会经济发展进程中的许多政府支出又是刚性的，街镇（园区）政府通过其他途径形成了大量债务，这些债务都是隐性债务，无法从政府收支数据中直接体现。这些隐性债务主要包括银行借款、养老保障基金欠款和担保负债三种形式。

1.银行或公司借款

由于街镇政府主要依靠地方财力，预算外收入不多，在地方财力不能满足街镇政府支出需要，同时一些公共事务又不得不完成时，街镇政府就凭借自身信用向银行或公司借款，从而形成了街镇政府的一种负债。这在许多街镇政府中都存在，而且数量不少。截至2012年底，第一街镇政府有1.11亿元公司借款，第二街镇有银行借款9亿元，第三街镇政府有银行借款2亿元和工程欠款5千万，第六街镇政府有银行借款1.8亿元，十二街镇有银行借款3.2亿元，十五街镇有银行借款1.36亿元，十七街镇政府有39亿元银行借款。这些借款最后都必须由政府通过财政收入来偿还，因此构成了街镇政府巨大的隐性债务。

表2　H区各街镇2009～2012年财政收支情况　单位：万元

2.养老保险基金欠款

在中央大力推进社会保险事业发展政策的要求下，加上H区出让土地导致大量失地农民迫切需要解决社会保障问题，H区各街镇政府出现了大量养老保险欠账，从而成为各街镇政府一个重要的债务。截至2012年底，第一街镇镇保资金欠款2.55亿元，第三街镇镇保资金欠缺8千万，第六街镇镇保资金欠缺1亿元，十二街镇镇保资金欠款1.17亿元，十七街镇镇保资金欠款2.4亿元。

3.担保负债

街镇政府在促进当地经济发展过程中，为了招商引资，吸引大型企业入驻当地，街镇政府依靠自身信用或资源为引进企业担保贷款，解决引进企业的融资问题，从而形成了街镇政府的或有负债。截至2012年底，十七街镇为一家台湾电子品牌公司担保20多亿元，这对于十七街镇来说，是一笔不小的或有负债，一旦这家公司破产，十七街镇乃至H区政府是要为这笔巨额贷款承担连带责任的，最后还需要政府财政资金来清偿。

表3　H区各街镇（园区）2009～2012年财政负债变化情况表　单位：万元

四、H区街镇政府债务形成原因分析

H区街镇（园区）政府债务形成原因是多方面的，通过调研发现，所有街镇（园区）政府债务形成的原因可以总结为以下几点。

（一）主要依靠房地产发展的土地经济增长乏力

H区虽然地处江浙沪三省市交界处，但所有街镇工业基础比较薄弱，尤其是北部地区因为保护耕地和水源的原因，工业发展受到严格限制，不再有新的工业项目落户，只能发展现代农业。所有街镇几乎没有什么重要的或规模以上的工业，同时由于人口居住比较分散，现代服务业还在形成之中。所以，H区本级及所辖各街镇（园区）经济增长都比较缓慢，经济增长速度低于全国平均增长速度（见表1）。过去几年，大部分街镇（园区）主要依靠出让土地和发展房地产业作为经济发展重要手段，街镇政府的财政收入也主要依靠与土地有关的房地产相关税收，在一些街镇财政收入中的比例甚至超过40%，是名副其实的“土地财政”，这在基层政府经济发展和财政收入构成中是极不正常的。如第六街镇，2012年财政收入总量10亿元，来自房产企业的税收收入4.1亿元，占41%；地方财政收入2.89亿元，来源于房产企业的地方税收有1.56亿元，占54%；第四街镇2012年财源结构中，来自房地产业的税收收入占比达40%。近年来，由于国家的宏观调控，房地产市场发展逐渐趋于平稳，地方政府能够用来出让和交易的土地越来越少，这直接导致H区及所属街镇经济增长缓慢。经济增长的蛋糕不能做大，政府能够分到的收入自然也就少了，而基层政府负责提供民众公共产品和公共服务的支出是刚性增长的，这就导致基层政府需要借债维持基本运行。

（二）区级政府和街镇（园区）基层政府间的事权和财权划分不清

1994年分税制财政管理体制改革，明确了中央与地方在财政收入上的职责权限，但支出权和事权没有明确规定，同时省级以下财政管理体制没有规范，导致H区本级和街镇（园区）政府间的财权和事权界定不清晰。区级政府通过地方税在区、街镇之间共享的方式，把一些大的地方税收入留在了区本级，如营业税、个人所得税等，而一些小的地方税税种也被区级政府截留，从而导致有些镇出现地方税收增长而地方财力下降的局面，地方税收增加并没有为街镇带来更多实惠，如房产税。这直接导致街镇政府通过举借债务实现政府各方面的职能（莫兰琼，陶凌云，2012）。

另一方面，H区虽然在全区实现了教育和卫生经费的统筹，但是，由于统筹方法不尽合理，导致某些弱镇教育卫生经费统筹额占全年可用财力过高，影响其他正常开支；教育卫生统筹不彻底，进而引发事权不清，一些街镇在教育卫生统筹后，还要按比例承担学校、卫生院等重大工程项目的建设资金及教师、卫生人员相关福利津贴开支，加重了镇级财政困难。

此外，一些全区性的公共项目落户在一些街镇，区级政府并没有全额负担这些全区性公共项目的建设经费和运营经费，而是由街镇政府自行解决资金投入问题，从而导致部分街镇财政出现困难，需要举借债务来应对。如第一街镇承担了一些重大市政工程建设、城东污水处理厂建设的投入及其建成后的养护经费；位于十三街镇的垃圾填埋场给周边居民带来了影响，需要由街道向居民支付补偿费用；十三街镇老城改造问题，列入了政府实事项目，投入了大量资金，如该街镇某小区改造，共需投入5千万，区政府只承担了3千万，还有2千万需要街道政府自行解决。

（三）社会经济发展和外来人口流入增加了街镇基层政府公共事务的支出

随着全区经济社会的发展，群众对公共基础设施等方面的要求越来越高，街镇在集镇建设如雨污水管道建设、旧房改造等方面的投入不断加大，直接增加了街镇政府在公共产品和公共服务提供方面的支出。另一方面，随着社会经济的发展，人们追求更高质量和高品质的生活，需要基层政府提供更多更好的公共产品和公共服务。如第四街镇政府近年来投入大量资金用于道路、教育、商业、卫生以及公益性项目如残疾人之家、文广中心、社区卫生中心等公共基础设施的建设。提供与辖区居民生活密切相关的公共产品和公共服务是街镇基层政府的重要职责，随着人们生活水平的提高，政府在这些方面的支出会越来越多，这也就直接增加了街镇基层政府的财政压力。

另一方面，随着外来流动人口的快速增长（见表1），街镇政府提供公共产品和公共服务支出压力也越来越大。如第一街镇，由于大量外来人口的流入，镇财政在文化教育、医疗卫生、计划生育、平安建设、环境卫生等方面的投入迅速增加。特别是有近50%的外来人口工作在第十七街镇和国际中小企业城，创造的税收不归第一街镇，但是第一街镇却要承担他们生活在该镇的各方面巨大的公共开支，造成了该镇发展中公共事务繁重，矛盾错综复杂，增加了镇级政府财力支出压力和公共管理难度。

（四）辖区居民社会保障的欠账

现代市场经济要求政府建立健全全面覆盖的社会保障体系，实现全社会最基本的公平正义。H区各级政府贯彻执行中央政策，在全区建立了职工保险、镇保和农保三种形式结合的社会保障制度。H区各街镇老年人口较多，全覆盖的社会保障制度建立后，这些老年人口按照政策就应该领取养老金，而在此之前，现在领取养老金和医疗保险金的这些老人们并没有缴纳任何保险经费；同时由于H区的社会保险标准是参照全市统一标准，标准较高。这些就直接形成了各街镇的社会保障欠账，而且数额巨大。如第十一街镇是“两镇合一”的大镇，人口众多，到龄享受农村养老金发放的人数达7621人，2012年该镇承担的统筹金额达1320万元；同时这些支出随着有关增支政策不断出台，呈每年上升趋势。第七街镇已享受农保退休人数为1860人，享受征地养老人数为1952人；镇保交费人数为6859人，农保交费人数为1096人。从总体上来说，土地日益减少，需要享受镇保的人越来越多，但是按照目前的缴费来说，办理一个镇保人员需要10多万元，作为镇一级财力不堪重负，特别是第七街镇作为土地增减挂钩的试点镇，将来要全部解决农民的镇保问题，资金压力非常大。第五街镇农民已参加镇保人数17780人，尚有7500人未参加镇保，办理这些农民的社会保障所需的财政资金数额也是巨大的。

此外，H区各街镇政府在经济发展和产业结构调整布局过程中，发生了大量迁拆或动迁事务。拆迁或动迁需要解决迁移居民或失地农民的补偿问题和社会保障问题，这也直接增加了街镇政府用于拆迁或动迁的财政性支出。如第十一街镇在办理失地农民“镇保”手续过程中，考虑到当时资金承受能力等方面原因，对男性年满60周岁、女性年满55周岁人员采用了“体外循环”方式，即这些人员的保障金都由镇财政列支承担。据统计，上述对象共涉及1399人，每年支出费用高达1200万元。第二街镇共计9亿元负债中有很大一部分是由于动迁造成的。十七街镇2012年5亿元财政支出中有8千万是用于动迁居民的镇保缴费，5千万是用于拆迁居民的镇级养老金，用于动迁、拆迁居民的社会保障支出占当年总支出的26%。

五、H区街镇政府债务化解的对策思路

H区街镇（园区）基层政府债务形成上有一定的时间跨度，形成的原因是多方面和客观的，因而化解这些债务也不是一朝一夕的事情，需要一定的时间来逐渐化解。在化解这些基层政府债务的过程中，可以采取两步走的战略。

（一）近期措施：逐步化解政府债务存量

要化解H区街镇（园区）基层政府债务，首先必须化解政府负债的存量，减轻基层政府财政压力。可以从以下几方面着手化解基层政府债务存量。

1.通过发行地方政府债券置换基层地方政府债务存量

国务院高度重视地方政府债务问题，于2014年9月专门下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对赋予地方政府依法适度举债权限、妥善偿还存量债务等事项做了具体规定。财政部也于2015年3月中旬印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号），对地方政府发行一般债务做了具体规定。依据这些政策文件的规定，上海市作为首批可以发行地方政府债券的省市之一，H区应该借此机会，争取区级政府发行一定数量的政府债务。发行债务获得资金的一部分用于清偿街镇政府的借款和社会保障欠账，直接化解一部分街镇政府债务存量。

2.将街镇政府债务存量纳入预算管理，设立偿债基金清偿债务存量

财政部于2014年10月印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），对地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类甄别、确认，明确政府与企业的责任，将政府存量债务分类纳入预算管理等工作做了具体规定。H区政府也于2014年年底召开专题会议具体落实了这项工作。后面的主要工作就是要将纳入预算管理的基层政府存量债务进行清偿，最常见的做法就是设立偿债基金，在每年的政府预算中专门安排一块预算资金用于清偿纳入预算管理的政府债务存量。H区财政部门应该指导街镇政府每年做好这项工作，逐渐化解这些基层政府存量债务（马海涛，崔运政，2014）。

（二）中长期措施：规范基层政府财政管理，减少基层政府债务增量

现代经济社会，影响经济发展的因素越来越多，各级政府实行财政平衡或财政盈余已经几乎不可能，世界各国大多数政府实行赤字财政是常态。根据财政学原理，在动态发展的环境中，政府债务只要能促进经济发展，适度举债是没有害处的。基层政府在社会经济发展进程中，出现一定的政府债务是不可避免的，只要政府债务存量能逐步化解、增量稳定，财政风险就是中性的。因此，可以采取以下措施稳定地方政府债务增量。

1.优化产业结构布局，做大做强经济“蛋糕”

以区域发展规划为基础，按照城乡统筹、协调区域发展的要求，客观上需要加快编制全区产业发展规划。产业发展要体现“大力发展第三产业，优化发展第二产业，稳步发展第一产业”的方针，突出产业发展的目标和重点，加快形成先进制造业和现代服务业互动发展的产业体系。浦南地区，主要优先发展加工制造业、商贸服务业；浦北地区，主要优先发展旅游文化休闲产业、生态观光度假型农业，体现区位优势，错位发展。同时，全区要重视高端服务业和新兴战略产业的发展，加强主攻战略的管理，抢占上海和长三角地区先进制造业和现代服务业的制高点。

只有优化产业结构，调整产业布局，逐渐做大做强各街镇实体经济的“蛋糕”，街镇政府的财政收入才会随之增长，化解债务存量和减少债务增量才有财政资金作保证。

2.以合理划分区本级与街镇职能范围为前提，实现财力、财权与事权的统一

财力、财权与事权相统一是处理政府间关系的首要原则，贯彻落实这一原则不但涉及财政体制，也涉及行政管理体制，因此，需要解决好财政职能与政府职能的匹配。依据地方公共产品理论和外溢性理论，要本着一级政府一级事权一级财权原则，来处理财权与事权关系。

纵向上，首先以辖区属地原则确定事权的基本范围，然后根据外溢性的性质，确定相邻区域和相关区域的双边或多边事权。横向上，部门间的事权划分按行政专业分工和服务对象分类，科学界定部门职责，对有邻近和交叉事权关系的部门，要结合具体事项拆分事权。

财权的划分要以事权划分为基本依据，建立基本事权成本测算制度，并根据事权的公共性程度差异，以及与税收和收费的对应关系，划分税收与收费归属和共享部分的分成比例，进一步完善财税体制和部门协同理财制度。

应明确划分基础领域投资事权、支出责任。（1）全区范围内的基础设施投资应归区级政府；街镇范围内的基础设施投资应归本级政府；存在利益外溢、涉及邻镇或相关街镇的双边或多边事权，应在上级政府协调下合理分担相应事权、支出责任。（2）教育卫生等统筹事权原则上街镇不再承担，如承担可作上级政府委托事权。（3）取消街镇承担的垂直部门应承担的事权。

与区级及街镇政府的事权和支出责任相一致，区、街镇政府为履行这些事权和支出责任应该明确和获得对应的财力与财权，并通过相关法规制度对其规范，逐步形成法制化财政。

［1］龚强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方债务研究：一个综述［J］.经济研究，2011（7）.

［2］何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析［J］.财贸经济，2012（5）.

［3］莫兰琼，陶凌云.我国地方政府债务问题分析［J］.上海经济研究，2012（8）.

［4］华创证券宏观研究小组.地方政府债务甄别之实地考察及思考［J］.债券，2015（1）.

［5］赵海蕾，黄秀女.地方政府债务难题破解与策略选择［J］.理论探讨，2015（1）.

［6］马海涛，崔运政.地方政府债务纳入预算管理研究［J］.当代财经，2014（6）.

［7］陈共编著.财政学（第6版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2012年1月.

（责任编辑：邢荷生）

Analysis on Status Quo，Causes and Countermeasures on County& Township Governmental Debts——Based on the Investigation of a District in Shanghai

Peng Duanlian

Local government debt problem is a problem which raised the concern of all governmental departments and academia researchers.But the current studies of local government debt are mainly concentrated in the provincial government debt and the debt risk.County&township government debt has its own particularity，and the research about it is less.On the other hand，understanding the present situation and reasons of local government debt are the premise and foundation to resolve them effectively.Through investigating and studying on the county&township government debt situation of Shanghai H district，this paper analyzed the present situation，combed the causes of the formation of county&township government debt in H district，and put forward the corresponding countermeasures and recommendations from two aspects.Analysis of present situation，causes and countermeasures on county&township government debt in H district has a certain theoretical reference on resolving the national local government debt problem.

County&Township Government；Governmental Debt；Causes Analysis；Resolving Countermeasures；Investigation and Study

F812.5

A

2096-1391（2016）06-0126-09

本文获得上海市教委科研创新项目“财政分权与地区社会保障服务绩效”（项目编号：13YS112）资助，当然文责自负。

彭锻炼，经济学博士，上海立信会计学院财税学院副教授、系主任，研究方向：财政支出理论与政策，政府绩效管理。